חומר רקע
1
"ג י בטבת התשפ"ג
5
בינואר2023
:אל חברי
ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך הכנה לדיון ב
וועדת החוקה ב יום8.1.2023
– הצעת חוק-
יסוד: הכנסת (תיקון–
הפסקת חברות בכנסת
)של שר או סגן שר
טיוטת
הצעת החוק שבפניכם מובאת לוועדה על-ידי יו"ר הוועדה ומוצע לקדמה כ הצעת חוק מטעם ועדת החוקה
בהתאם לסעיף80
לתקנון הכנסת.
על-
פי המוצע, יורחב ההסדר
המעוגן בחוק-יסוד: הכנסת בענ
י ין הפסקת חברות בכנסת של שר או סגן שר (ההסדר
"המכונה "החוק הנורבגי), כך שב סיעות שמספר חבריהן הוא18
ומעלה–
לא תהיה עוד "תקרה" של5
חברי
כנסת שיכולים להפסיק את כהונתם ,
ובמקום זאת עד
שליש
מחברי הסיעה יוכלו להפסיק את חברותם בכנסת
למשך כהונתם בממשלה.
ההסדר הקיים
והת פתחותו
לפי הדין הקיים, ההסדר המכונה"החוק הנורבגי"
המעוגן בסעיף42ג לחוק-יסוד: הכנסת, מ אפשר לחבר כנסת
המשמש גם כשר או
כסגן שר1
להתפטר מהכנסת למשך כהונתו ברשות המבצעת ולחזור לכנסת עם עזיבתו את
הרשות המבצעת.
" כשאותו חבר כנסת שהתפטר במסגרת
ה חוק ,הנורבגי" חוזר לכנסת
חבר הכנסת האחרון
מאותה סיעה שנכנס לכנסת.חדל לכהן כחבר הכנסת
י ודגש כי חבר כנסת שהתפטר מהכנסת במסגרת"החוק הנורבגי"
וחזר לכנסת(
למשל בשל התפטרותו מן
הממשלה) אינו יכול לחזור ו
לעשות שימוש בהסדר ב מהלך
אותה כנסת.
המפתח לקביעת מספר חברי הכנסת היכולים
לעשות שימוש ב"חוק הנור
י בג" השתנה לאורך השנים:
בכנסת
ה-
20
(ב שנת2015
) –
נקבע
כהוראת שעה לכנסת ה-
20
כי
שר או סגן שר
אחד
מכל
רשימת מועמדים
לכנסת יכולים להתפטר
ב.מסגרת ההסדר
בכנסת ה-
23
(
בשנת2020
) –
נקבע
כ הסדר
קבע כי
בכל
סיעה
יוכלו להפסיק את כהונתם בין2 ל-
5 חברי כנסת ,
כאשר המפתח לכל סיעה שונה, ומושפע מגודל הסיעה וממספר חברי הכנסת הנמנים עם הסיעה שאינם שרים או
סגני שרים, כלומר–
.מספר חברי הכנסת "הפנויים" לעבודה שוטפת בכנסת ובוועדותיה
בכנסת ה-
24
(
בשנת2021
) –
תוקן חוק היסוד שוב, ונקבע מפתח פשוט יותר שמושפע
גו מ
דל הסיעה בלבד,
כך
שבין3 ל-
5 חברי כנסת
מכל סיעה .יכולים להפסיק את כהונתם
הנוסחה החדשה הובילה להגדלה משמעותית
של מספר השרים וסגני השרים שיכולים להתפטר מהכנסת
במסגרת ההסד.ר בעוד בכנסת ה-
20
הפסיקו את כהונתם 6 חברי כנסת
מכוח"החוק הנורבגי" (עד 4 במקביל),
בכנסת ה-
23
הפסיקו את כהונתם13
חברי כנסת (
עד11
במקביל), ו
בכנסת ה-
24
כבר
הפסיקו את כהונתם 4
2
חברי כנסת (עד
21
במקביל).
1 ראש הממשלה, ממלא מקומו, מי שהתמנה לראש ממשלה ב
פועל או ראש ממשלה חלופי
לא
רשאי
ם להפסיק את חברות
ם בכנסת
לפי
ההסדר.
2
מטרת ההסדר
ומאפייניו
ההפרדה המוחלטת בין הרשות המחוקקת
ל רשות המבצעת מאפיינת לרוב
משטרים נשיאותיים.
החלת הפרדה
מסוג זה במשטר פרלמנטרי שבו הרשות המבצעת מכהנת מכוח אמון הפרלמנט
נחשבת לתופעה
חדשה יחסית,
המנתקת את הקשר ההדוק הקיים לרוב במשטר
מסוג זה
בין הפרלמנט לבין הרשות המבצעת. עוד יוער כי
במשטרים הפרלמנטריים שאימצו מודל כזה לא נמצא מודל "וולונטר
י "כפי שאומץ בישראל . לדוגמא, ההסדר
החוקתי בנורבגיה–
וכך גם, בין היתר, בשוודיה, בלגיה, צרפת, הולנד, נורבגיה ופורטוגל–
אוסר על שרים לכהן
כחברי פרלמנט . הסדר
זה נקרא"incompatibility" , או "אי-
התאמה", בין תפקיד של חבר ברשות המחוקקת
.וחבר ברשות המבצעת
בישראל ,אין נתק מלא בין הרשות המבצעת לבין הרשות המחוקקת , ולמרות שיכול בעקרון להתמנות
ל שר גם
מי
שאינו חבר כנסת , במסורת הפוליטית
הישראלית
.הרוב המכריע של השרים מכהנים גם כחברי כנסת ההסדר
"הנורבגי"
אינו משנה את העיקרון לפיו
רבים מ
שרי הממשלה יהיו גם חברי כנסת, ובראשם ראש הממשלה
וממלא מקומו . גם לגבי השרים האחרים, ההסדר אינו
מחייב
התפטרות מהכנסת ואינו חל על כלל השרים, אלא
קובע מכסה
אופציונלית ל .כל סיעה, שיכולה להחליט אם היא מבקשת לעשות בה שימוש
מקובל להצביע על מספר
יתרונות מרכזיים בהסדר מסוג זה:
ראשית ,
היתרון המרכזי
ב"
חוק
הנורבגי ,"בוודאי בגרסתו הישראלית, וה א הגדלת מספר חברי הכנסת
"הפנויים"
ל
עבודה פרלמנטרית ב
סיעות הקואליציה, וזא
ת כדי
לשפר את עבודת הכנסת ואת
י יצוג הציבור
.בדיונים בכנסת ובוועדותיה
כ
אמור , מספר חברי הכנסת שיכולים להתפטר מן הכנסת במסגרת ההסדר הולך
ועולה ככל שגודל
הסיעה גדול יותר (מ-3
ועד5). מכיוון שההסדר כולל "תקרה" של חמישה
חברי כנסת מכל
סיעה
שיכולים
להפעיל את ההסדר ,
הוא נותן יתרון יחסי
דווקא לסיעות הקטנות והבינוניות ה זקוקות במיוחד
"ל"ידיים עובדות
בכנסת במצב שבו רבים מחבריהן
מונו לשרים או לסגני שרים .
שנית
, ההסדר מ אפשר למספר לא מבוטל של שרים וסגני שרים להתפנות לעבודתם ברשות
המבצעת ובכך
לייעל
את
עבודת הממשלה.
מנגד, מקובל להצביע על מספר
חסרונות
:בהסדר מסוג זה
ראשית
, הסדר מסוג זה
עלול לנתק את הקשר בין השרים לבין חברי
ה
כנסת
,ברמה היומיומית: מטבע הדברים
ככל שהשרים ממעטים להגיע
ל
כנסת , יהיו לחברי
ה כנסת
פחות הזדמנויות לשוחח א
י תם וללבן, גם בצורה לא
.פורמאלית, עניינים הקשורים למשרדם
שנית,
ההסדר מגדיל
את סך הנציגים של מפלגות הקואליציה במעגלי השלטון , ביחס לנציגי מפלגות
האופוזיציה, באופן שחורג מ
יחס
ם האמ
תי י על פי תוצאות הבחירות
(גם אם בהצבעות
ב כנסת כוחם נותר
.)כשהיה
שלישית , להסדר מסוג זה יש
עלות כספית שיכולה להיות לא מבוטלת
בשל צירופם של חברי
כ נסת .נוספים
כיוון שעל-
פי ההסדר ניתן להגדיל את מספר השרים מבלי "להפסיד" ייצוג בפרלמנט, ההסדר אף
עלול
לתמרץ
את הממשלה למנות יותר שרים
כדי לאפשר ליותר מועמדים מסיעות הקואליציה להיכנס
ל
כנסת.
3
רביעית , הסדר שמאפשר לשרים לחזור
כנ ל
סת אחרי
שהפסיקו לכהן בממשלה, עשוי להביא למספר רב של חברי
נס כ ת שמכהנים במידה מסוימת
"על-
"תנאי –
אם השרים וסגני השרים הנמנים על סיעתם יפסיקו לכהן
בממשלה, חברי הכנסת שנכנסו במסגרת ההסדר
יידרשו להפסיק את כהונתם בכנסת.
2
עובדה זו עלולה
להשפיע על שיקול דעתם של חברי הכ
נסת הללו, למשל בהצבעות אי-
אמון כשהם יודעים ש"הפלת" הממשלה
ו הפסקת חברות סיעתם בקואליציה עלולה להוביל גם.להפסקת כהונתם בכנסת
עם זאת,
נקבעו מספר
הוראות שנועדו
לרכך
את ה פגיעה
ה פוטנציאלית
בחופש הפעולה של חברי הכנסת הללו :
ר
אשית , ההסדר קובע כי חבר כנסת שהתפטר מהכנסת במסגרת"החוק הנורבגי"
לא יכול לשוב
ו לכהן כחבר
כנסת
באופן חופשי בכל רגע שירצה בכך, וחזרתו לכ נסת
מ ותנית בכך
ש,התפטר או פוטר מהממשלה או
נבחר
ל תפקיד
ר
אש ממשלה, ראש ממשלה חלופי ,מ מלא מקום
ראש הממשלה או ר
אש ממשלה בפועל3
;שנית , נקבע
כי שר או סגן שר לא יוכל להשתמש בהסדר יותר מפעם אחת במהלך חייה של כנסת, כך שאם התפטר מהכנסת
" במסגרת
ה חוק
הנורבגי" ולאחר מכן התפטר או פוטר מהממשלה
וחזר לכהן בכנסת, הוא לא יוכל להתפטר שוב
.מהכנסת במסגרת ההסדר
ההסדר המוצע
,כאמור
בנוסח שלפניכם מוצע
ל
הגדיל
את המספר המרבי של חברי הכנסת שיוכלו להפסיק את חברותם בכנסת
בהתאם ל"
חוק,"הנורבגי ולאפשר לסיעות גדולות יחסית שימוש רחב יותר בהסדר.
על-
,פי המוצע
"התקרה" לא תהיה עוד5
חברי כנסת, ובמקום זאת בסיעות
ה מונות18
חברי כנסת
ומעלה –
יוכלו להפסיק את חברותם
שליש מחברי הסיעה . כך למשל, בסיעה המונה30
חברי כנסת, יוכלו להפסיק את
כהונתם עד10
.מחברי הכנסת שמכהנים כשרים או סגני שרים
נקודות לדיון
1.
הזהירות הנדר
שת בחקיקת חוקי יסוד –
גם ביחס לתיקון זה, יש לתת את הדעת לזהירות הנדרשת
כשהוועדה מבקשת לדון בתיקונים לחוקי היסוד, ולכך ש ככלל
ראוי לחוקק הסדרים חוקתיים עקרוניים
במבט צופה פני עתיד ולא עם תחולה מיידית כש
ברור מי
הן הסיעות שמושפעות מההסדר .
יצוין עם זאת
כ י עתירה שהוגשה כנגד הרחבת "החוק הנורבגי" בשנת2020
, בין היתר על סמך החלתו
המיידית, נדחתה על הסף על-
ידי בית המשפט העליון (בג"ץ4076/20
שפירא נ' הכנסת(
22.7.2020
.))
לצד האמור, וכדי "לחסוך" את הצורך בתיקונים עתידיים של חוק-
יסוד: הכנסת אם כנסת עתידית תבקש
לערוך שינוי נוסף במפתח הסיעתי
לפיו מופעל ההסדר
(כפי שנעשה
ב
שלוש ה
כנסות האחרונות)
,
נציע
לוועדה להותיר את
העקרונות הנוגעים ל"מודל הנורבגי" בחוק-יסוד:
,הכנסת אך לעגן את המפתח
הסיעתי להחלת ההסדר
ב
חוק הכנסת ולא בחוק היסוד.
2
כמובן שאין מדובר בזיקה ישירה בין השר המתפטר בין לחבר הכנסת "הנורבגי". בכל מצב שבו שר מפסיק את כהונתו בממשלה וחוזר
לכנסת,
חבר הכנסת
האחרון שנכנס לכנסת יפסיק את כהונתו, וזאת בלי קשר לנסיבות שבהן הפך לחבר כנסת.
3
אפשרות
נוספת הקיימת לפי החוק היא להתחלף עם שר או סגן שר אחר מסיעתו שלא התפטר מהכנסת, ואולם במצ ב כזה לא יהיה
כל שינוי מבחינת חבר הכנסת האחרון ברשימה.
4
2.
הניסיון שנצבר ביחס להפעלת ההסדר –
מוצע שהוועדה תבחן האם הניסיון שהצטבר בשנים האחרונות
ביחס ליישום ההסדר
מ למד
ש היתרונות שתוארו לעיל ביצירת הפרדה פרסונלית בין הרשות המבצעת לרשות
המחוקקת גוברים על החסרונות שבהסדר , הן מבחינת תפקוד הכנסת
ו הן מבחינת
תפקוד הממשלה .
3.
המפתח הסיעתי – מוצע לדון במפתח הסיעתי המוצע .
האם המתכונת
ה מוצעת מאזנת כראוי בין הצורך של
הסיעות לתפקד
במליאת ה
כנסת ובוועדותיה
, לבין גודל
ה
?היחסי של כל סיעה
האם סיעות גדולות אכן
זקוקות למספר כה גדול של חברי כנסת""נורבגים
בהתחשב בכך שיש להן באופן טבעי מספר רב יותר של
חברי כנסת "פנויים" שאינם שרים או סגני שרים?
ע וד מוצע כי הוועדה תיתן את דעתה לכך שככל שהשימוש בהסדר הופך ,רחב יותר
הרי ש גוברים הקשיים
שההסדר מעורר
, ובמיוחד
גדלה ,ההפרדה בין הרשות המבצעת ובין הרשות המחוקקת
ו גדל מספר חברי
הכנסת
המכהנים במידה
מסוימת
"על-
"תנאי.
,לשם המחשה
על פי ההסדר ה
קיים היום ,אם כל סיעות הקואליציה
)(במתכונתה הנוכחית יעשו שימוש
במלוא המכסה הנתונה להם ,אזי מספ
ר השרים או סגני השרים
שיכולים להתפטר מהכנסת במסגרת ההסדר
י עמוד על21
חברי כנסת ,ואילו על פי ההסדר המוצע כעת
מספר השרים וסגני השרים שיהיו יכולים להתפטר
מהכנסת יגיע
ל-
26
חברי כנסת (כ-
40%
מחברי הכנסת שבקואליציה).
4.
וולונטאריות לעומת חיוב –
האם קיימת הצדקה לאפשר לכל סיעה לעשות שימוש בהסדר המוצע באופן
וולונטארי
ורק ביחס
לחלק
מהשרים וסגני השרים, ולא כעניין
מחייב
ביחס לכל השרים כמקובל במדינות
?אחרות הדברים אמורים במיוחד בהתחשב בכך שעם הגדלת המפתח הסיעתי אנו עשויים ממילא להגיע
למצב שבו רוב השרים וסגני השרים יכולים
ל בחור
להתפטר מהכנסת במסגרת ההסדר.
מטבע הדברים, הותרת ההכרעה לשיקול הדעת
של כל סיעה, מגביר את השימוש "האסטרטגי" במודל
המוצע, שכן ניתן להניח שראשי כל סיעה יבחנו את זהותם של המועמדים הבאים בתור ברשימת המועמדים
כדי לקבוע האם לעשות שימוש בהסדר אם לאו ,, וככל שהמפתח הסיעתי מאפשר שימוש נרחב יותר בהסדר
"כך גם גדל ה"כוח האסטרטגי
והחשש
לשימוש לרעה בהסדר בהקשר זה .
5.
ה אם
להג
ביל את התקופה שבה ניתן להפעיל את ההסדר –
כיום ניתן להפעיל את ההסדר הנדון בכל שלב
.במהלך חייה של הכנסת מוצע לשקול האם להגבילו כך שניתן יהיה להפעילו רק
מ מועד השבעת הממשלה
ועד
ל התפזרותה
של הכנסת.
זאת מן
הטעם שבתקופ ה שלפני הקמת הממשלה או לאחר
התפזרות,ה
הפעילות
,הפרלמנטרית פוחתת בצורה משמעותית
ולכן גם ההצ
דקה להחלת ההסדר פחותה.