הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת השמונה-עשרה
הצעת חוק של חברת הכנסת רונית תירוש
פ/3141/18
הצעת חוק נציבות זכויות הילד, התשע"א–2011
מטרה
1.
מטרות חוק זה הן לקדם את השמירה וההגנה על זכויות ילדים תוך שמירה על כבודם, להביא לתיאום בין הגופים המטפלים בזכויות הילד בישראל ולהקים נציבות שתפעל ליישום עקרונות אלה.
הקמת הנציבות
2.
מוקמת בזה במשרד המשפטים נציבות זכויות הילד (להלן – הנציבות).
הנציב
3.
(א) בראש הנציבות יעמוד נציב זכויות הילד (להלן – הנציב).
(ב) תפקידי הנציבות יבוצעו בידי הנציב והוא יסתייע במינהלת הנציבות ובוועדה המייעצת.
(ג) הממשלה תמנה את הנציב לפי הצעת שר המשפטים; הודעה על המינוי תפורסם ברשומות.
(ד) רשאי להתמנות כנציב, אזרח ישראלי ותושב ישראל שיש לו ידע ומומחיות מוכחים בתחום זכויות הילד וניסיון של פעילות ציבורית או ממלכתית של שלוש שנים לפחות, בתחום הקידום וההגנה על זכויות ילדים.
(ה) כהונת הנציב היא לתקופה של חמש שנים ואין היא ניתנת להארכה.
תחום פעולתה של הנציבות
4.
(א) הנציבות תגבש, תקדם ותעודד מדיניות ופעילות לקידום השמירה וההגנה על זכויות הילד וכבוד הילד בישראל.
(ב) גיבשה הנציבות מדיניות בתחום פעולתה וביקשה להביאה לאישור הממשלה, תציג הנציבות את מדיניותה לפני שר המשפטים והוא יביאה לאישור הממשלה.
תפקידי הנציבות
5.
בלי לגרוע מהוראות סעיף 4, יכללו תפקידי הנציבות גם את אלה:
(1) לעודד, לתאם ולקדם את פעולות משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות וגופים אחרים הפועלים בתחום פעולתה של הנציבות;
(2) לקיים מעקב ובקרה לגבי פעילות משרדי הממשלה בנושאים שבתחום פעולתה של הנציבות;
(3) לייעץ למשרדי הממשלה בנושא אכיפתם של חוקים בתחום פעולתה של הנציבות;
(4) לעקוב אחרי מילוי המלצותיו של מבקר המדינה הנוגעות לתחום פעולתה של הנציבות;
(5) לפעול להעמקת המודעות הציבורית בתחום פעולתה של הנציבות, לרבות באמצעות מערכות החינוך והתקשורת;
(6) לפעול לקידום הצעות לחקיקה בתחום פעולתה של הנציבות;
(7) להתערב, ברשות בית המשפט, בהליכים משפטיים בתחום פעולתה של הנציבות;
(8) לרכז מידע ונתונים וליזום מחקרים בתחום פעולתה של הנציבות;
(9) ליזום, לתכנן ולקדם הקמת מסגרות פעולה ושירותים בתחום פעולתה של הנציבות;
(10) לפרסם קווים מנחים מומלצים למניעת מעשים או הסדרים שיש בהם פגיעה בזכויות הילד;
(11) לפעול ליישומה של אמנת האו"ם בדבר זכויות הילד משנת 1989 (להלן האמנה);
(12) להכין בעבור המדינה דיווחים תקופתיים שעל המדינה לפרסם בהתאם לאמנה ודיווחים נוספים כפי שיוטלו עליה בידי הממשלה;
(13) ליזום ולקיים קשרים עם גופים בין-לאומיים ועם גופים במדינות חוץ הפועלים בתחומי פעולתה של הנציבות;
(14) להגיש חוות דעת על תחום פעולתה בנושאים הבאים:
(א) הצעות חקיקה והצעות לפעולות מנהליות;
(ב) חתימה או אשרור של אמנות בין-לאומיות;
(ג) השלכות של חקיקה ראשית, חקיקת משנה ומדיניות קיימת של רשויות ציבוריות.
דין וחשבון שנתי
6.
(א) מינהלת הנציבות תמסור, אחת לשנה, דין וחשבון על פעולותיה לממשלה באמצעות שר המשפטים, ולוועדה המייעצת; שר המשפטים יניח את הדין וחשבון על שולחן הכנסת.
(ב) הונח הדין וחשבון על שולחן הכנסת, תדון בו ועדה שקבעה ועדת הכנסת, שהנושא הוא בתחום עניינה, והודיעה על כך לכנסת (להלן – הוועדה); הוועדה רשאית להגיש לכנסת את סיכומיה והצעותיה לאישור.
(ג) בלי לגרוע מהוראות סעיף קטן (א), דרשו שר המשפטים או הוועדה המייעצת דין וחשבון בעניין מסוים, תמסור מינהלת הנציבות את הדין וחשבון, בתוך המועד שדרשו.
קבלת מידע
7.
(א) הנציבות רשאית לדרוש מגוף מבוקר המנוי בסעיף 9(1) עד (6) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח–1958 [נוסח משולב]1 (להלן – חוק מבקר המדינה) וכן מגוף מבוקר אחר המנוי בסעיף 9 לחוק האמור שהחליט עליו שר המשפטים, באישור הוועדה (להלן – גוף מבוקר), כל ידיעה, מסמך או דין וחשבון (להלן – מידע), בתחום פעולתה של הנציבות, אשר נמצאים בתחום סמכותו של אותו גוף והדרושים לנציבות לביצוע תפקידיה; גוף מבוקר ימסור לנציבות את המידע על פי דרישתה.
(ב) מצא שר שהגוף המבוקר הוא בתחומי פעילות משרדו, כי מסירתו של מידע עלולה לסכן את בטחון המדינה, את יחסי החוץ שלה או את שלום הציבור, רשאי הוא להורות כי לא יועבר אותו מידע; ואולם, אם ניתן להעביר לנציבות חלק מן המידע שאין בגילויו סכנה כאמור, יועבר אותו החלק.
(ג) לא יימסר מידע לפי סעיף זה אם מסירתו אסורה לפי כל דין.
(ד) חבר בוועדה המייעצת או במינהלת הנציבות לא יגלה מידע שנמסר לנציבות לפי סעיף זה, אלא ברשות הנציב.
חובת היוועצות
8.
(א) משרד ממשלתי, רשות מקומית ותאגיד שהוקם בחוק ייוועצו בנציבות בעניין מסוים הקשור בתחום פעולתה של הנציבות, אם דרשה זו הנציבות.
(ב) הנציבות תייעץ לגוף מבוקר, על פי בקשתו, בכל עניין הקשור לתחום פעולתה של הנציבות.
ועדה מייעצת
9.
(א) שר המשפטים, לאחר שהתייעץ עם הנציב, ימנה לנציבות ועדה מייעצת בת 27 חברים (להלן – הוועדה המייעצת); מינוי חברי הוועדה המייעצת יהיה בשים לב לכישוריהם, לנסיונם וכן לתפקידם או לעיסוקם בתחומי פעולתה של הנציבות.
(ב) ואלה חברי הוועדה המייעצת:
(1) הנציב;
(2)
(א) נציג אחד מבין העובדים של כל אחד ממשרדי הממשלה המנויים להלן, על פי המלצת השר הנוגע בדבר: משרד ראש הממשלה, משרד הרווחה והשירותים החברתיים, משרד האוצר, משרד התרבות והספורט, משרד החוץ, המשרד לקליטת העליה, משרד הבריאות ומשרד התעשיה, המסחר והתעסוקה;
(ב) שר המשפטים ימליץ על נציג אחד מבין עובדיו, נציג שני יהיה נציג הסנגוריה לנוער; שר החינוך ימליץ על נציג אחד מבין עובדיו, נציג שני יהיה הממונה על זכויות התלמיד;
(3) נציג אחד של כל אחד מהגופים המנויים להלן, על פי המלצת העומד בראש אותו גוף: משטרת ישראל, שירות התעסוקה ומרכז השלטון המקומי;
(4) 11 נציגים מקרב הציבור – נציג מועצת תלמידים ארצית, נציג וועד ההורים הארצי, 6 נציגים מקרב ארגונים וגופים לא ממשלתיים העוסקים בתחומי פעולתה של הנציבות, ושלושה מומחים בעלי רקע ונסיון אקדמי, מקצועי או מעשי של חמש שנים לפחות, בתחום מתחומי פעולתה של הנציבות.
(ג) הוועדה המייעצת תבחר לעצמה יושב ראש מבין המומחים המנויים בסעיף קטן (ב)(4), וכן ממלא מקום ליושב ראש.
(ד)
(1) הנציגים של משרדי הממשלה כאמור בסעיף קטן (ב)(2), ושל שירות התעסוקה כאמור בסעיף ב(3), ימונו מבין העובדים שדרגתם היא אחת מארבע הדרגות הגבוהות במשרד.
(2) הנציגים של משטרת ישראל ימונו מבין הקצינים שדרגתם היא אחת מחמש הדרגות הגבוהות בגופים אלה.
(ה) בהרכב הוועדה המייעצת יינתן ביטוי הולם, במידת האפשר, לייצוגם של נשים, של האוכלוסיה הערבית, האוכלוסיה הדרוזית, האוכלוסיה הצ'רקסית ושל אנשים עם מוגבלות.
תפקידי הוועדה
10.
תפקידי הוועדה המייעצת הם:
(1) לייעץ למינהלת הנציבות בענינים של מדיניות או בכל ענין אחר הנוגע לפעולותיה;
(2) להמליץ למינהלת הנציבות בדבר הקצאת המשאבים שיועמדו לרשות הנציבות והשימוש בהם;
(3) לדון בדוח השנתי של הנציבות.
תקופת כהונותו של חבר הוועדה
11.
(א) תקופת כהונתו של חבר הוועדה המייעצת תהיה שלוש שנים מיום מינויו; ואולם חבר הוועדה שתקופת כהונתו תמה יוסיף לכהן עד למינוי חבר אחר במקומו או עד למינויו מחדש, לפי הענין.
(ב) חבר הוועדה המייעצת יכול שימונה מחדש לתקופות כהונה נוספות בדרך הקבועה בסעיף 9.
תום כהונה לפני תום תקופה
12.
חבר הוועדה המייעצת יחדל לכהן לפי תום תקופת כהונתו באחת מאלה:
(1) התפטר במסירת כתב התפטרות למנהלת הנציבות;
(2) אם נתמנה בהיותו עובד, חבר או ממלא תפקיד בגוף מסוים – סיים עבודתו, או חדל להיות חבר או למלא תפקיד באותו גוף;
(3) אם נתמנה בהיותו עובד, חבר או ממלא תפקיד בגוף מסוים – סיים עבודתו, או חדל להיות חבר או למלא תפקיד באותו גוף;
(4) אם נתמנה כנציג של גוף מהגופים המנויים בסעיף 9(ב)(2) ו-(3) – העומד בראש אותו גוף הודיע בכתב לשר המשפטים ולנציב, כי הוא מציע להחליף את נציגו בנציג אחר.
העברה מכהונה לפני תום תקופה
13.
שר המשפטים יעביר מכהונתו חבר בוועדה המייעצת לפני תום תקופת כהונתו באחת מאלה:
(1) נבצר ממנו דרך קבע למלא את תפקידו;
(2) נעדר ללא סיבה מוצדקת מארבע ישיבות רצופות של הוועדה המייעצת;
(3) הורשע בעבירה, אשר לפי מהותה, חומרתה או נסיבותיה, אין הוא ראוי לשמש עוד בתפקידו כחבר הוועדה המייעצת.
החלפת חבר
14.
חדל חבר הוועדה המייעצת לכהן, או הועבר מכהונתו, יתמנה במקומו חבר אחר, באותה הדרך שבה נתמנה אותו חבר הוועדה המייעצת, וליתר תקופת המינוי של אותו חבר.
סדרי עבודתה של הוועדה המייעצת
15.
(א) הוועדה המייעצת תתכנס ארבע פעמים בשנה, לפחות.
(ב) מבלי לגרוע מהוראות סעיף קטן (א) תכונס הוועדה המייעצת אם החליטה על כך מינהלת הנציבות או אם דרש זאת שליש מחברי הוועדה.
(ג) החלטות הוועדה המייעצת יתקבלו ברוב דעות של המשתתפים בהצבעה; היו הדעות שקולות, תכריע דעת היושב ראש, ובהעדרו – דעת ממלא מקומו.
(ד) הוועדה המייעצת רשאית להזמין לדיוניה גם מי שאינו חבר הוועדה.
(ה) הוועדה המייעצת תקבע לעצמה את סדרי עבודתה ופעולתה ככל שלא נקבעו לפי חוק זה.
שכר והוצאות
16.
חבר הוועדה המייעצת לא יהיה זכאי לתמורה בעד שירותיו לפי חוק זה, אך יהיה זכאי להחזר הוצאות סבירות שהוציא במילוי תפקידו, כפי שיקבע שר המשפטים.
מינהלת הנציבות
17.
(א) שר המשפטים ימנה לנציבות את מינהלת הנציבות מקרב חברי הוועדה המייעצת; מינהלת הנציבות תהיה בת 7 חברים ואלה הם:
(1) הנציב, והוא יהיה היושב ראש;
(2) ארבעה מבין חברי הוועדה המייעצת המכהנים על פי סעיף 9(ב)(2) או (3) וכל עוד הם מכהנים בה, ובלבד שאחד מהם יהיה נציג משרד החינוך.
(3) שניים מבין חברי הוועדה המייעצת מקרב הארגונים והגופים הלא ממשלתיים, המכהנים על פי סעיף 9(ב)(4), וכל עוד הם מכהנים בה.
(ב) שר המשפטים רשאי למנות, מקרב חברי מינהלת הנציבות שמונו לפי הוראות סעיף קטן א(2), ממלא מקום ליושב ראש.
(ג) שר המשפטים רשאי להחליף את חברי מינהלת הנציבות, למעט את היושב ראש, בחברים אחרים שלך הוועדה המייעצת שמונו לפי סעיף 9(ב)(2) עד (4).
תפקידי מינהלת הנציבות
18.
תפקידיה של מינהלת הנציבות הם:
(1) להתוות את מדיניות הנציבות, לאחר שהתייעצה בוועדה המייעצת;
(2) לפעול להגשמת מטרות חוק זה ולביצוע תפקידי הנציבות, ולשם כך להכין תכניות ודרכי פעולה;
(3) לעקוב אחר ביצוע תכניות ודרכי פעולה שאושרו, ואחר מסירת דיווחים לפי חוק זה;
(4) להמליץ על הקצאת התקציב שיועמד לרשות הנציבות.
סדרי עבודתה של מינהלת הנציבות
19.
(א) מינהלת הנציבות תתכנס אחת לחודש, לפחות.
(ב) המניין החוקי של ישיבות מינהלת הנציבות הוא ארבעה חברים ובהם היושב ראש, ובהעדרו – ממלא מקומו.
(ג) החלטות מינהלת הנציבות יתקבלו ברוב דעות של המשתתפים בהצבעה; היו הדעות שקולות, תכריע דעת היושב ראש, ובהעדרו – ממלא מקומו.
(ד) כל חבר הוועדה המייעצת יקבל עותק מהחלטות מינהלת הנציבות בסמוך לאחר קבלתן.
(ה) מבלי לגרוע מהוראות סעיף קטן (א), תתכנס מינהלת הנציבות, אם דרש זאת שליש מחברי הוועדה המייעצת ותדון בנושאים שנדרשה לדון בהם.
(ו) מינהלת הנציבות רשאית להזמין לדיוניה גם מי שאינו חבר בה.
(ז) מינהלת הנציבות תקבע לעצמה את סדרי עבודתה, ככל שלא נקבעו לפי חוק זה.
מנין חוקי
20.
מינהלת הנציבות רשאית להתכנס ולקבל החלטות אף אם פחת מספר חבריה, ובלבד שלא פחת מארבעה.
עובדי הנציבות
21.
(א) עובדי הנציבות יהיו עובדי המדינה והם יועסקו בחוזים מיוחדים לפי הוראות סעיף 40 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט– 19592.
(ב) עובדי הנציבות יפעלו לפי הוראות הנציב ובפיקוחו.
תקציב הנציבות
22.
(א) תקציב הנציבות השנתי יכלול:
(1) תקציב רגיל;
(2) תקציב לפעולות ההנציבות.
(ב) התקציב הרגיל והתקציב לפעולות הנציבות ייקבעו בתחום פעולה נפרד, במסגרת סעיף תקציב משרד המשפטים; לעניין זה, "תכנית", "תחום פעולה" ו"סעיף תקציב" – כהגדרתם בחוק תקציב שנתי, כמשמעותו בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה–19853.
הגשת תלונה
23.
כל אדם רשאי להגיש תלונה בכתב לנציב על הפרת הוראה שבתחום פעולתה של הנציבות.
טיפול בתלונה
24.
(א) הנציב לא יטפל ולא ימשיך לטפל בתלונה, אם מתקיים אחד מאלה:
(1) נושא התלונה אינו בגדר הפרה כאמור בסעיף 23;
(2) העילה נשוא התלונה נמצאת בבירור בערכאה משפטית.
(ב) הוגשה לנציב תלונה, ולא התקיימו הנסיבות האמורות בסעיף קטן (א), יחליט לנהוג באחת מדרכים אלה:
(1) לדחות את התלונה על הסף, אם סבר כי התלונה הוגשה בחוסר ניקיון כפיים או חוסר תום לב הניכרים על פניהם, או כי התלונה על פניה חסרת בסיס כלשהו או מעלה עניין שהוא בגדר זוטי דברים, או כי עברה יותר משנה מאז שנוצרה העילה לתלונה;
(2) להפנות את התלונה לבירור על ידי גוף אחר על פי דין;
(3) להעביר את התלונה, בהסכמת המתלונן, או מי שנטען כי זכותו הופרה, אם אינו המתלונן, ובהסכמתו של הנילון או מי מטעמו, לגישור כהגדרתו בסעיף 79ג לחוק בתי המשפט [נוסח משולב] התשמ"ד–19844; הועברה התלונה לגישור כאמור, יחולו הוראות סעיף 79ג(ג), (ד) ו-(ח), והוראות לפי סעיף 79ד(א)(1), (2) ו-(2א), לחוק האמור, בשינויים המחויבים;
(4) לקיים בירור כדי לקבוע אם יש מקום להגיש תביעה אזרחית או לדחות את התלונה;
(5) להגיש תביעה אזרחית בבית משפט המוסמך לדון בה, לשם אכיפת הזכות נשוא התלונה, בין בשם המתלונן ובין בשם הנציבות;
(ג) החליט הנציב להגיש תביעה אזרחית כאמור בסעיף קטן (ב)(5) (להלן – התביעה העיקרית), רשאי הוא, על אף האמור בסעיף קטן (א)(1), לצרף לתביעה העיקרית, עילה מכוח חוק שעניינה זכות הקשורה במישרין לתביעה העיקרית.
(ד) הנציב יהיה רשאי לקבוע את דרכי הטיפול בתלונות לפי סעיף זה, ובכלל זה עדיפויות וקדימויות בכל הנוגע לקיום בירור תלונות והגשת תביעות.
יידוע המתלונן
25.
התקיימו הנסיבות האמורות בסעיף 24(א), או התקבלה החלטה לפי הוראות סעיף 24(ב), יודיע הנציב על כך בכתב למתלונן; הנציב יצרף להודעה את הנימוקים להחלטתו, זולת אם החליט להגיש תביעה אזרחית.
מועד למינוי חברי מוסדות הנציבות
26.
(א) הממשלה תמנה את הנציב תוך 45 ימים מיום פרסומו של חוק זה.
(ב) שר המשפטים ימנה את הוועדה המייעצת ואת מינהלת הנציבות תוך 45 ימים מיום מינויו של הנציב.
ביצוע ותקנות
27.
שר המשפטים ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי, באישור הווועדה להתקין תקנות בכל ענין הנוגע לביצועו.
דברי הסבר
הצעת חוק זו באה להגן על זכויות ילדי ותלמידי ישראל על-בסיס האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות הילד עליה חתומות 193 מדינות, שעוסקת בזכויותיהם של ילדים במגוון תחומים – מדיניים-אזרחיים, חברתיים, תרבותיים, כלכליים ועוד.
האמנה נכתבה בנובמבר 1989 ונכנסה לתוקף בספטמבר 1990. ישראל חתמה על האמנה ב-3 ביולי 1990 והיא נכנסה לתוקף בארץ לאחר אשרורה ב- 2 בנובמבר 1991 אשרור האמנה מחייב את המדינה לקיים הוראות אלה ולהתאימן לחוק הישראלי. הואיל והאמנה אינה בגדר חוק ישראלי, אי-אפשר לאכוף באופן ישיר את קיום הוראותיה בבתי-המשפט, ואכיפה כזאת תיתכן רק אם הוראותיה יעוגנו כחוק; עד אז, האמנה משמשת מקור פרשני בפסיקות בית-המשפט.
בסעיף 4 לאמנה נקבע כי "המדינות החברות ינקטו צעדים נאותים, תחיקתיים, מינהלים או אחרים, למימוש הזכויות המוכרות באמנה זו". סעיף נוסף, סעיף 42, קובע כי "מדינות חברות מקבלות על עצמן להביא את עקרונות אמנה זו והוראותיה לידיעת הציבור הרחב, באמצעים מתאימים ויעילים, למבוגרים ולילדים כאחד". בשנת 2003 פרסמה ועדת האו"ם לזכויות הילד הצעות כיצד ליישם את המטרות האמורות. בין ההצעות: הקמת גופים סטטוטוריים שיבטיחו את רווחת הילדים ואת השמירה על זכויותיהם, יאפשרו לילדים ולמבוגרים כאחד גישה למידע בסוגיות אלה וגם יאפשרו הגשת תלונה על פגיעה בזכויותיהם של ילדים או על הפרה של זכויות אלו.
בישראל יש מגוון רחב של ארגונים הפועלים בתחום זכויות הילד. על-פי רוב, מדובר בעמותות פרטיות שמקבלות בין היתר מימון מסוים מהמדינה. כיום אין בישראל מנגנון ייחודי סטטוטורי המבטיח את יישום האמנה. במדינות שונות פועלות נציבויות מכוח חוק לאומי שהסדיר את פעילותן. דוגמת אוסטרליה צרפת אירלנד בריטניה נורבגיה קנדה שבדיה ועוד עיקר הסמכויות של נציבויות אלה הן בקרה על גופי השלטון העוסקים בזכויות הילד, החלטת החלטות בדבר רווחת הילד, ייעוץ לגופים העוסקים בנושאים אלה, שינוי וייזום חקיקה, ולעתים חקירת תלונות בנושא. בין תפקידיהן של הנציבויות: הגברת מודעות באוכלוסייה בכל הנוגע לזכויות הילד ומתן אפשרויות לילד לחוות את דעתו ולהביע דעה בכל עניין הנוגע לו.
בזכות היישום המוצלח של נציבות זכויות הילדים במדינות העולם המוזכרות לעיל מוצע ליישם מנגנון זה גם בישראל. חוק זה יסדיר את קיומם של מנגנונים לשיתוף פעולה בין גורמים שונים ורמות שונות של הממשל, לרבות גורמים חוץ-ממשלתיים, על מנת לממש את זכויות הילדים.
חוק זה יבטיח בצורה אופטימלית הגנה ושמירה של זכויות ילדינו.
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
כ"ד באדר ב' התשע"א – 30.3.11