הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת השמונה-עשרה
הצעת חוק של חברי הכנסת דב חנין
זבולון אורלב
אורי מקלב
אורית זוארץ
ניצן הורוביץ
איתן כבל
אברהים צרצור
חנא סוייד
פ/2949/18
הצעת חוק הכנסות המדינה ממשאבי טבע מתכלים (תיקוני חקיקה), התשע"א–2011
תיקון חוק הנפט
1.
בחוק הנפט, התשי"ב–19521 –
(1)
בסעיף 32(א), במקום "שמינית" יבוא "חמישית";
(2)
אחרי סעיף 32 יבוא:
"היטל לגבי הכנסות
32א.
(א) בעל חזקה חייב בהיטל לגבי הכנסותיו לפי הוראות סעיף זה (בסעיף זה – ההיטל) וביחס לכל שטח חזקה בנפרד.
(ב) בעל חזקה לא יהא חייב בהיטל אלא לאחר שהפיק משטח החזקה הכנסה בשיעור של 150% מצירוף של סך ההוצאות שהוציא לצורך חיפוש נפט באותו שטח חזקה ושל סך ההוצאות שהוציא לצורך פיתוח שטח החזקה (בסעיף זה – הוצאות חיפוש ופיתוח).
(ג)
(1) שיעור ההיטל יהא מכפלתם של 40% מהבסיס במנת המדד ובתוספת 20% מהבסיס.
(2) היה מדד ההיטל בשיעור העולה על 2.3, יהיה שיעור ההיטל 60% מהבסיס.
(ד) בסעיף זה –
"בסיס" – סך ההכנסות שהופקו משטח חזקה בשנת המס, בניכוי התמלוגים ששולמו לפי סעיף 32 ובניכוי סך ההוצאות ששולמו להפקת הכנסה מאותו שטח חזקה בשנת המס;
"מדד ההיטל" – היחס בין הוצאות החיפוש והפיתוח לבין הבסיס;
"מנת המדד" – חלוקת מדד ההיטל ב-0.8.
(ה) שר האוצר רשאי לקבוע הוראות לעניין סעיף זה;
(3)
סעיפים 46 עד 46ו – בטלים;
(4)
אחרי סעיף 82 יבוא:
"פרק חמישי: קרן לאומית לניהול הכנסות המדינה ממשאבי טבע מתכלים
הגדרות
83.
בפרק זה –
"הוועדה" – ועדת הקרן שהוקמה לפי סעיף 86;
"המנהל" – מנהל הקרן שמונה לפי סעיף 85;
"הקרן" – קרן לניהול הכנסות המדינה ממשאבי טבע מתכלים שהוקמה לפי סעיף 84;
"משאבי טבע מתכלים" – נפט, ומחצבים כהגדרתם בפקודת המכרות2;
"השר" – שר האוצר.
הקמת הקרן ומטרותיה
84.
(א) מוקמת בזה קרן לניהול הכנסות המדינה ממשאבי טבע מתכלים.
(ב) מטרת הקרן לנהל את הכנסות המדינה ממשאבי טבע מתכלים לטובת הבטחת עתידם הכלכלי ורווחתם של תושבי ישראל בדורות הבאים, ובכלל זה השקעתם בהשקעות לטווח ארוך והשארת עתודות כספיות מספיקות לצרכיה ולפיתוחה של המדינה בעתיד, בהתאם להוראות פרק זה.
ניהול הקרן והשקעותיה
85.
הקרן והשקעותיה ינוהלו על ידי המנהל שתמנה הוועדה.
ועדת הקרן
86.
(א) הקרן תפוקח על ידי ועדה בת תשעה חברים, ואלה חבריה –
(1) שופט בדימוס של בית המשפט העליון או של בית משפט מחוזי שימנה נשיא בית המשפט העליון, והוא יהיה היושב ראש;
(2) נגיד בנק ישראל;
(3) המנהל הכללי של משרד ראש הממשלה;
(4) המנהל הכללי של משרד האוצר;
(5) המנהל הכללי של משרד התשתיות הלאומיות;
(6) נציג ארגון העובדים היציג, שימנה ארגון זה;
(7) נציג ארגונים אזרחיים שעניינם ברווחה, בחינוך ובבריאות שימנה שר הרווחה והשירותים החברתיים בהתייעצות עם שרי החינוך והבריאות;
(8) חבר הסגל האקדמי של מוסד מוכר, שייבחר בידי נשיאי המוסדות המוכרים ובעלי התפקידים המקבילים להם;
(9) נציג הגופים הציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה, שימנה השר להגנת הסביבה מתוך רשימת מועמדים שיגישו גופים אלה.
(ב) בסעיף זה –
"ארגון העובדים היציג" – הארגון שעמו נמנה המספר הגדול ביותר של עובדים מאורגנים במשק;
"גופים ציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה" – הגופים המפורטים בתוספת לחוק ייצוג גופים ציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה (תיקוני חקיקה), התשס"ג–20023;
"גוף מוכר" – כמשמעותו בסעיף 9 לחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח–19584.
תפקידי הוועדה וסמכויותיה
87.
תפקידי הוועדה הם:
(1) פיקוח על הנהלת הקרן;
(2) פיקוח על השקעות הקרן בהתאם למטרותיה לפי חוק זה;
(3) פיקוח על גביית מלוא הכנסות המדינה ממשאבי טבע מתכלים.
סדרי עבודת הוועדה
88.
יושב ראש הוועדה ינהל את ישיבותיה ויקבע את סדרי עבודתה, ככל שלא נקבעו לפי פרק זה.
כספי הקרן
89.
(א) כספי הקרן יהיו הכנסות המדינה ממשאבי טבע מתכלים (בפרק זה – הכנסות המדינה ממשאבי טבע מתכלים), ואלו הם:
(1) תמלוגים כאמור בסעיף 32;
(2) היטל לגבי הכנסות כאמור בסעיף 32א;
(3) תמלוגים כאמור בפרט (א) בחלק ג' לתוספת השלישית לפקודת המכרות.
(ב) משרד האוצר יעביר לקרן את הכנסות המדינה ממשאבי טבע מתכלים מדי חודש, עד ה-10 בכל חודש.
העברת כספים לתקציב המדינה
90.
הוועדה רשאית להחליט על העברת כספים מהקרן לתקציב המדינה, בכל שנת כספים, ובלבד שהסכום המועבר לא יעלה על הכנסות המדינה ממשאבי טבע מתכלים הצפויים באותה שנת כספים, לפי הערכת הנהלת הקרן.
דיווח לציבור
91.
(א) הנהלת הקרן תגיש לוועדה, ולוועדת הכספים של הכנסת, בסיום כל שנה, דין וחשבון על פעילותה בשנה החולפת, וכן את מלוא הנתונים והמידע הנוגעים למדיניות ההשקעות של הקרן ולתוצאותיה הכספיות.
(ב) הקרן תפרסם לציבור את הדיווח השנתי המלא כאמור בסעיף קטן (א) באמצעות אתר אינטרנט שיוקם למטרה זו.
ביצוע ותקנות
92.
השר ממונה על ביצוע הוראות פרק זה."
תיקון פקודת המכרות
2.
בפקודת המכרות5, בחלק ג' לתוספת השלישית –
(1) בפרט (א)(1), במקום "מחמישה" יבוא "מעשרים";
(2) בפרט (א)(2), במקום "שני" יבוא "עשרים".
תיקון פקודת מס הכנסה
3.
בפקודת מס הכנסה6, אחרי סעיף 32א יבוא:
"ניכויים של בעל זכות ייחודית לחפש ולהפיק נפט
32א1.
(א) על אף האמור בכל דין, בבירור הכנסתו החייבת של בעל טובת הנאה שמקורה בשטח חזקה, לא יותרו ניכויים אלא בשל הוצאות הכרוכות ושלובות בתהליך הפקת ההכנסה שמקורה בשטח החזקה.
(ב) הוצאות פיתוח שהוצאו על ידי בעל טובת הנאה יותרו בניכוי כהוצאות הוניות לפי סעיף 20(א)(4).
(ג) על אף האמור בסעיף קטן (א), בבירור הכנסתו החייבת של בעל טובת הנאה לא יותר –
(1) ניכוי בשל אזילת מלאי הנפט באותה שנת מס מאותה טובת הנאה.
(2) ניכוי הוצאות הון לשם רכישת קרקע לפי סעיף 40 לחוק הנפט, התשי"ב–19527 (להלן – חוק הנפט).
(ד) בסעיף זה –
"הוצאות פיתוח" – כל ההוצאות שהוצאו בפיתוח נכס נפט, כולו או מקצתו, לרבות הוצאות לבדיקות וניסויים גיאולוגיים, גיואפיסיים, גיאוכימיים וכיוצא באלה ולמעט הוצאות לרכישת נכס שנקבע לו שיעור פחת לפי תקנות מס הכנסה (פחת), 19418;
"חזקה" ו-"פיתוח" – כהגדרתם בחוק הנפט;
"טובת הנאה" – זכות או טובת הנאה, מוחזקת או ראויה, בנכס נפט, בכולו או במקצתו, המזכה את בעלה בכל הנפט המופק והמנוצל מאותו נכס או ממקצתו, או בחלק מאותו נפט, יהא חלק זה מחושב או ניתן כאשר יהא;
"נכס נפט" – מצבר נפט נפרד, המצוי מתחת לשטח שעליו ניתנה זכות נפט, והשטח שעל פני הקרקע הדרוש להפקת הנפט, ובלבד שבעל זכות נפט רשאי לבחור שמספר מצברי נפט נפרדים יחושבו כנכס נפט אחד, אם הם מצויים מתחת לשטח שעליו ניתנה אותה זכות נפט, או שעליו ניתנו זכויות נפט אחדות רצופות, או שאינן רצופות אך מופעלות כיחידה אחת;
"שטח חזקה" – כמשמעותו בחוק הנפט."
תיקון פקודת השותפויות
4.
בפקודת השותפויות9, אחרי סעיף 61 יבוא:
"תשלום לשותף הכללי בשותפות מוגבלת שהיא בעלת זכות נפט
61א.
נקבע בתקנות השותפות של שותפות מוגבלת שהיא בעלת זכות נפט, כי השותף הכללי זכאי לתשלום, בכסף או בשווה כסף, בשיעור קבוע באחוזים מנפט שהופק ונוצל מנכסי הנפט בשטח החזקה וכן מהכנסות אחרות של השותפות בשטח החזקה, ישולם התשלום האמור לאחר ניכוי התשלומים הבאים:
(1) תמלוגים ששולמו לפי סעיף 32 לחוק הנפט, התשי"ב–195210 (להלן – חוק הנפט);
(2) היטל ששולם לפי סעיף 32א לחוק הנפט;
(3) הוצאות שהוצאו לשם הפקת הכנסה מאותו שטח חזקה;
בסעיף זה –
"זכות נפט" – כהגדרתה בחוק הנפט;
"שטח חזקה" – כמשמעותו בחוק הנפט."
תחולה
5.
הוראות חוק זה יחולו על משאבי טבע מתכלים שהופקו מיום כניסתו של חוק זה לתוקף ואילך.
דברי הסבר
גילוי מאגרי הגז הטבעי הגדולים מול חופי ישראל דורש עדכון של החקיקה הרלוונטית, שרובה בת כשישים שנה, על מנת להבטיח תמורה הולמת לציבור בעד הפקתם. שתי הנחות יסוד מצויות בבסיס הצעת החוק, והן שמעצבות את אופי ההסדרים המוצעים בה. האחת, שבהתאם למשפט הבין-לאומי אוצרות טבע המצויים בטריטוריה ובאזורים הימיים של מדינה ריבונית שייכים לאוכלוסייתה. השנייה, שאוצרות טבע, מעצם טיבם, מתכלים. על דרך המשל, אוצרות טבע אינם עומדים לרשות הציבור אלא פעם אחת בקדנציה של מדינה ריבונית. בהצעת החוק הנדונה קיימים הסדרים משלושה סוגים: הקמת קרן לאומית לניהול הכנסות המדינה ממשאבי טבע מתכלים (להלן – הקרן); הסדרים הנוגעים לחלקה של המדינה מהכנסות שמקורן במשאבי טבע מתכלים; והסדר הנוגע לשותפויות מוגבלות שהן בעלות זכות להפקת משאבי טבע מתכלים.
הקמת קרן מוצעת בשל מספר נימוקים. ראשית, ניצול מושכל של כספי הקרן צפוי להשיא תשואות רבות יותר מההכנסות ממשאבי הטבע לעומת שילוב ישיר של הכספים בתקציב המדינה. שנית, כפי שגם ממליצה קרן המטבע הבינלאומית (IMF), תיעול מרבית ההכנסות ממשאבי טבע לקרן, מונעת הצפת השוק בכסף זול ופתאומי.
לפיכך, מוצע להוסיף פרק חמישי לחוק הנפט, התשי"ב–1952 (להלן – חוק הנפט), שעניינו הקמתה והסדרת פעילותה של קרן לאומית לניהול הכנסות המדינה ממשאבי טבע מתכלים. מוצע שהכנסות המדינה מהפקתם של משאבי טבע מתכלים יופקדו בקרן שתוקם לשם כך, ומטרתה להבטיח את עתידם הכלכלי ואת רווחתם של תושבי ישראל בדורות הבאים, ובכלל זה לייעד כספים להשקעה לטווח ארוך ולהשאיר עתודות כספיות מספיקות לצרכיה ולפיתוחה של המדינה בעתיד. הנהלת הקרן תמונה ותפוקח על ידי ועדה בראשות שופט בדימוס של בית המשפט העליון או של בית משפט מחוזי, אשר ימונה על ידי נשיא בית המשפט העליון, ויהיו חברים בה נציגים בכירים של משרדי ממשלה שונים, נגיד בנק ישראל ונציגי ציבור (להלן – ועדת הקרן). הקרן תהיה רשאית להעביר מדי שנה חלק מהכנסותיה לטובת תקציב המדינה, בהיקף שלא יעלה על שיעור ההחזר השנתי החזוי ארוך הטווח של השקעותיה. זאת, במטרה לשמש ככלי פיסקאלי שיתמוך בתקציב המדינה ויאפשר השקעה שותפת בתשתיות, חינוך, בריאות ורווחה. מדי שנה תגיש הנהלת הקרן דין וחשבון מפורט על פעילותה, אשר יוגש לוועדת הקרן ולוועדת הכספים של הכנסת ויפורסם לציבור באמצעות האינטרנט.
בנוסף, הצעת החוק קובעת הסדרים שמטרתם לתקן את יחס חלוקת ההכנסות המתקבלות מהפקת אוצרות הטבע, בין המדינה לבין בעלי זכויות הפקת המשאבים. על פי המצב הקיים, אשר כזכור נקבע לפני למעלה משישה עשורים, נהנית מדינת ישראל מחלק קטן בלבד מההכנסות באופן שכלל אינו משקף את בעלות האוכלוסייה על אוצרות הטבע, ואת אזילתם כתוצאה מהפקתם. אכן, כפי שגם צוין בהמלצות הביניים של הוועדה לבחינת המדיניות הפיסקאלית בנושא משאבי נפט וגז בישראל (להלן – המלצות ועדת ששינסקי), ישראל ממוקמת במקום האחרון לפי שיעור הכנסות המדינה ממשאבי טבע (Government Take), הנאמד בטווח שבין 24% ל-31%. על פי הצעת החוק, אפוא, יוגדל שיעור הכנסות המדינה באמצעות מספר כלים: העלאת תמלוגים, הטלת היטל לגבי הכנסות, ביטול הטבות המס הנוגעות לניכוי הוצאות מס ועיגון עקרון הגידור (Ring Fencing).
ראשית, מוצע לתקן את סעיף 32 לחוק הנפט ולהעלות את שיעור התמלוגים מהכנסות מהפקת משאבי טבע מ-12.5% ל-20%. זאת, מאחר ותמלוגים משמשים כרובד התקבולים ממשאבי טבע היעיל והפשוט ביותר ליישום ולחישוב מבחינה פיסקאלית. יתר על כן, התמלוגים מבטיחים תזרים שוטף של תשלומים גם בשלבי ההפקה הראשונים במאגר משאבי טבע פלוני, ומשקפים את העובדה שמשאבי הטבע האוזלים הם בבעלותה של המדינה.
שנית, מוצע לאמץ את ההסדר המוצע בהמלצות ועדת ששינסקי בעניין ההיטל לגבי הכנסות (להלן – ההיטל), המוטל על רווחיו של בעל זכות להפקת משאב טבע. רווח זה מחושב כסך כל ההכנסות מהפקת משאבי טבע, בשטח חזקה מסוים, בניכוי תשלום התמלוגים למדינה וההוצאות וההשקעות השוטפות באותה בשנת מס. היטל זה מוטל באופן פרוגרסיבי, כך שככל שגדלה רווחיות בעל הזכות בשטח חזקה פלוני, כך עולה באופן ליניארי שיעור ההיטל.
ואולם, הצעת החוק סוטה מהמלצות ועדת ששינסקי בעניין מועד תחילת הטלת ההיטל. בעוד שוועדת ששינסקי המליצה לאפשר לבעל הזכות להחזיר 225% מהוצאות החיפוש, ו-150% מהוצאות הפיתוח וההקמה, בטרם יוטל ההיטל, הרי שלפי הצעת החוק יוטל ההיטל מיד לאחר שבעל הזכות החזיר 150% מהוצאות החיפוש ו-100% מהוצאות הפיתוח וההקמה. ההיגיון שעומד מאחורי הסדר זה הוא שאין סיבה לאפשר ליזם להרוויח מאות מיליוני שקלים בשלב בו כבר כיסה את השקעותיו מעל ומעבר. הצעת החוק מכירה בכך שהוצאות החיפוש הן השקעות מסוכנות, שכן אין ביטחון שאכן יתגלה משאב טבע בשטח חזקה מסוים, ולפיכך אכן מוצע לאפשר לבעל הזכות להחזיר 150% מהוצאות אלה בטרם יוטל ההיטל. לעומת זאת, מעת שהתגלה משאב הטבע בשטח החזקה, מרכיב הסיכון שבהוצאות הפיתוח וההקמה נמוך בהרבה שכן כעת אין בעל הזכות נמצא במצב של חוסר ודאות. על כן, מעת שהתחיל לשלשל לכיסו רווחים, קרי מאת שהחזיר 150% מהוצאות החיפוש ו-100% מהוצאות הפיתוח והקמה, ראוי שיוטל ההיטל.
כמו כן, מוצע, בהתאם להמלצות ועדת ששינסקי, לעגן את עקרון הגידור (Ring Fencing), שלפיו לכל פרויקט להפקת משאבי טבע בשטח חזקה מסוים יחושב בנפרד תשלום המס הנדרש, לפח הכנסותיו והוצאותיו בלבד.
עוד מוצע לבטל את סעיפים 46 עד 46ו, הקובעים שורה של הטבות מס לבעלי זכויות להפקת משאבי טבע, ובכלל זה פטור מתשלום מכס ומיסי יבוא אחרים על יבוא ציוד ודלק ופטורים שונים מתשלום מס הבלו.
כן, מוצע לבטל מספר הטבות מס שהן ייחודיות לבעלי זכות להפקת משאבי טבע אשר מקטינות באופן משמעותי את הכנסתו החייבת במס. הטבות אלו ייתכן והיו בעלות חשיבות כשנקבעו לפני כשישה עשורים, לצורך תמרוץ יזמים לביצוע חיפוש משאבי טבע, אך התפתחויות טכנולוגיות שיפרו בעשרות מונים את היכולת לאתר אוצרות טבע ולהפיקם, וזאת תוך צמצום אדיר של סיכונים ועלויות. לפיכך, הטבות מס אלו אינן אלא הקלות מס שמקטינות באופן אדיר את חבות המס של בעלי הזכויות להפקת משאבי טבע, ואכן, שתי החלטות הממשלה משנים 2000 ו-2002, לא רק שקובעות כי המס על הפקת נפט וגז טבעי יועלה בשיעור ניכר, אלא שגם תבוטלנה חלק מהטבות המס הקיימות. בדומה, הסדר ברוח זו שולב במסגרת הצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003), התשס"ג–2002.
לפיכך, מוצע להוסיף את סעיף 32א1 לפקודת מס הכנסה, אשר במסגרתו ייקבעו הסדרי מס ספציפיים לבעלי זכות ייחודית לחפש ולהפיק נפט. ראשית, מוצע לקבוע לגבי בעל טובת הנאה שמקורה בשטח חזקה כלל בסיסי בדיני המסים – שהוא יוכל לנכות הוצאות הכרוכות ושלובות בתהליך הפקת ההכנסה שמקורה בשטח החזקה. שנית, מוצע לבטל את תקנה 4 לתקנות מס הכנסה (ניכויים מהכנסות בעלי זכויות נפט), התשט"ז–1956 (להלן – תקנות הניכויים), ולקבוע כי לבעל טובת הנאה הוצאות פיתוח ייחשבו כהוצאות הון. שלישית, מוצע לבטל את ניכוי האזילה המעוגן בתקנה 3 לתקנות הניכויים ואת ניכוי הוצאותיו ההוניות ברכישת קרקע בדרך של ניכוי פחת, כאמור בתקנה 5 לתקנות הניכויים.
בנוסף, הסכם בין השותף הכללי לבין השותפים המוגבלים בשותפות מוגבלת לחיפוש נפט כולל לרוב סעיף הקובע כי השותף הכללי זכאי לתשלום, בעין או בכסף, בשיעור קבוע באחוזים מנפט שהופק ונוצל מנכסי הנפט בשטח החזקה. מוצע לקבוע שתשלום כאמור מתוך הנפט או מתוך הכנסות אחרות, של השותפות בשטח החזקה, ישולם לאחר ניכוי תשלום תמלוגים למדינה, ההיטל המוצע לגבי הכנסות והוצאות שהוצאו לשם הפקת הכנסה מאותו שטח חזקה. כך, גם השותף הכללי נושא בתשלומים כאמור, ורווחיו קטנים יותר מרווחיו במצב הקיים.
לבסוף, בהתאם להמלצות ועדת ששינסקי, מוצע להחיל את התיקונים המוצעים על משאבי טבע מתכלים שיופקו מיום כניסת חוק זה לתוקף.
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
י' באדר א' התשע"א – 14.2.11