הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת השמונה-עשרה
הצעת חוק של חברי הכנסת איתן כבל
נחמן שי
מירי רגב
ניצן הורוביץ
פ/3092/18
הצעת חוק מינוי קצינים בכירים במערכת הביטחון, התשע"א–2011
פרק א': פרשנות והוראות כלליות
הגדרות
1.
בחוק זה –
"ועדה לבדיקת כשירות" – כמשמעותה בסעיף 3;
"ועדה לקביעת אמות מידה" – כמשמעותה בסעיף 2;
"המוסד" – המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים;
"מערכת הביטחון" – צבא הגנה לישראל, שירות הביטחון הכללי, המוסד, משטרת ישראל או שירות בתי הסוהר;
"קצין בכיר" – קצין בדרגת אלוף, ניצב או גונדר, לפי העניין, ולעניין שירות הביטחון הכללי והמוסד – בעל תפקיד בדרגה המקבילה לדרגת אלוף בהתאם לכללים בגופים אלה;
"השר הממונה" – שר הביטחון ולעניין שירות הביטחון הכללי והמוסד – ראש הממשלה.
(1) לעניין צה"ל – שר הביטחון;
(2) לעניין שירות הביטחון הכללי והמוסד – ראש הממשלה;
(3) לעניין משטרת ישראל ושירות בתי הסוהר – השר לביטחון הפנים.
ועדה לקביעת אמות מידה
2.
(א) הממשלה תמנה, לפי הצעת השר הממונה, ועדה לקביעת אמות מידה למינוי קצינים בכירים במערכת הביטחון, ואלה חבריה:
(1) שני קצינים בכירים במילואים או בדימוס, לפי העניין, שלא שירתו במערכת הביטחון בעשר השנים שקדמו למינוי; אחד מהם יהיה היושב ראש;
(2) בעל תואר אקדמי שלישי שתחום מומחיותו צבא וביטחון;
(3) בעל תואר אקדמי שלישי במשפטים, מדע המדינה, מדיניות ציבורית או מינהל ציבורי.
(ב) הוועדה תקבע אמות מידה למינוי קצינים בכירים במערכת הביטחון; אמות מידה כאמור יכללו, בין היתר, הוראות בדבר הניסיון הנדרש לכל תפקיד, לרבות לעניין ניסיון פיקודי, ניסיון ניהולי וסוג התפקידים הקודמים שעל אדם למלא בטרם ימונה לקצין בכיר, והיקפם.
ועדה לבדיקת כשירות
3.
(א) הממשלה תמנה ועדה לבדיקת כשירות מועמדים לתפקידי קצינים בכירים במערכת הביטחון, שאליה חבריה:
(1) מי שכיהן כראש גוף מגופי מערכת הביטחון, לפי העניין, או כסגנו, ובלבד שלא שירת במערכת הביטחון בשבע השנים שקדמו למינוי, והוא יהיה היושב ראש;
(2) אדם שניהל תאגיד בעל היקף פעילות הולם בהתחשב בהיקף פעילותו של הגוף מגופי מערכת הביטחון;
(3) בעל תואר אקדמי שלישי שתחום מומחיותו צבא וביטחון;
(4) מי שכשיר להתמנות לשופט בית המשפט העליון;
(5) קצין בכיר במילואים או בדימוס, לפי העניין, ובלבד שלא שירת במערכת הביטחון בשבע השנים שקדמו למינוי.
(ב) בין חברי הוועדה יהיו לפחות אישה אחת ולפחות גבר אחד.
פרק ב': מינוי קצינים בכירים בצבא הגנה לישראל
מינוי ראש המטה הכללי
4.
(א) הממשלה תמנה את ראש המטה הכללי לפי המלצת שר הביטחון.
(ב) בטרם יביא שר הביטחון לממשלה המלצה למינוי ראש המטה הכללי, יציג שר הביטחון לוועדה לבדיקת כשירות שני מועמדים לפחות לתפקיד ראש המטה הכללי, שהם בעלי ניסיון בתפקיד פיקודי-מבצעי בדרגת אלוף ובתפקיד מטה בדרגת אלוף.
(ג) הוועדה לבדיקת כשירות תבחן את עמידתם של המועמדים בתנאים האמורים בסעיף קטן (ב), את מידת התאמתם של המועמדים לתפקיד בהתאם לאמות המידה שקבעה הוועדה לקביעת אמות מידה, את שיקולי שר הביטחון בבחירת המועמדים, והאם הוצעו כל המועמדים האפשריים.
(ד) הוועדה רשאית לקבוע כי מועמד כשיר לכהן כראש המטה הכללי או כי אינו כשיר לכך.
(ה) קבעה הוועדה כי מועמד אינו כשיר, לא ימליץ שר הביטחון לממשלה על מינויו לראש המטה הכללי כאמור בסעיף קטן (א).
מינוי קצינים בדרגת אלוף
5.
(א) ראש המטה הכללי ימנה את קציני הצבא בדרגת אלוף.
(ב) בטרם ימנה ראש המטה הכללי קצין בדרגת אלוף, יציג לוועדה לבדיקת כשירות שני מועמדים לפחות לתפקיד.
(ג) הוועדה לבדיקת כשירות תבחן את מידת התאמתם של המועמדים לתפקיד בהתאם לאמות המידה שקבעה הוועדה לקביעת אמות מידה.
(ד) הוועדה רשאית לקבוע כי מועמד כשיר לכהן בתפקיד או כי אינו כשיר לכך.
(ה) קבעה הוועדה כי מועמד אינו כשיר לכהן בתפקיד, לא ימנה אותו ראש המטה הכללי.
הצהרת הון
6.
ראש המטה הכללי, קצין בדרגת אלוף וכן מי שחדל לכהן כראש המטה הכללי או כקצין בדרגת אלוף, יגיש הצהרת הון באופן שקבע שר הביטחון באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת.
תיקון חוק יסוד: הצבא
7.
בחוק יסוד: הצבא1, בסעיף 3(ג), בסופו יבוא "וכפי שייקבע בחוק".
פרק ג': מינוי בכירים בשירות הביטחון הכללי
תיקון חוק שירות הביטחון הכללי
8.
בחוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב-20022 –
(1) בסעיף 1, בסופו יבוא:
""ועדה לבדיקת כשירות" ו"ועדה לקביעת אמות מידה" – כהגדרתן בחוק מינוי קצינים בכירים במערכת הביטחון, התשע"א-2011.";
(2) בסעיף 3, אחרי סעיף קטן (א) יבוא:
"(א1) בטרם יביא ראש הממשלה לממשלה הצעה למינוי ראש השירות, יציג ראש הממשלה לוועדה לבדיקת כשירות שני מועמדים לפחות לתפקיד, שהם בעלי ניסיון כראשי אגפים בתפקיד פיקודי-מבצעי ובתפקיד מטה.
(א2) הוועדה לבדיקת כשירות תבחן את עמידתם של המועמדים בתנאים האמורים בסעיף קטן (ב), את מידת התאמתם של המועמדים לתפקיד בהתאם לאמות המידה שקבעה הוועדה לקביעת אמות מידה, את שיקולי ראש הממשלה בבחירת המועמדים, והאם הוצעו כל המועמדים האפשריים.
(א3) הוועדה רשאית לקבוע כי מועמד כשיר לכהן כראש השירות או כי אינו כשיר לכך.
(א4) קבעה הוועדה כי מועמד אינו כשיר, לא יציע ראש הממשלה לממשלה את מינויו לראש השירות כאמור בסעיף קטן (א)."
(3) אחרי סעיף 3 יבוא:
"בכירים בשירות
3א.
(א) ראש השירות ימנה את בעלי התפקידים בשירות שהם בדרגה המקבילה לדרגת אלוף (להלן – בכיר בשירות).
(ב) בטרם ימנה ראש השירות בכיר בשירות, יציג לוועדה לבדיקת כשירות שני מועמדים לפחות לתפקיד.
(ג) הוועדה לבדיקת כשירות תבחן את מידת התאמתם של המועמדים לתפקיד בהתאם לאמות המידה שקבעה הוועדה לקביעת אמות מידה.
(ד) הוועדה רשאית לקבוע כי מועמד כשיר לכהן בתפקיד או כי אינו כשיר לכך.
(ה) קבעה הוועדה כי מועמד אינו כשיר לכהן בתפקיד, לא ימנה אותו ראש השירות.
הצהרת הון
3ב.
ראש השירות, בכיר בשירות וכן מי שחדל לכהן כראש השירות או כבכיר בשירות, יגיש הצהרת הון באופן שקבע ראש הממשלה באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת."
פרק ד': מינוי בכירים במוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים
מינוי ראש המוסד
9.
(א) ראש המוסד ימונה בידי הממשלה לפי הצעת ראש הממשלה.
(ב) בטרם יביא ראש הממשלה לממשלה הצעה למינוי ראש המוסד, יציג ראש הממשלה לוועדה לבדיקת כשירות שני מועמדים לפחות לתפקיד ראש המוסד, שהם בעלי ניסיון כראשי אגפים בתפקיד פיקודי-מבצעי ובתפקיד מטה.
(ג) הוועדה לבדיקת כשירות תבחן את עמידתם של המועמדים בתנאים האמורים בסעיף קטן (ב), את מידת התאמתם של המועמדים לתפקיד בהתאם לאמות המידה שקבעה הוועדה לקביעת אמות מידה, את שיקולי ראש הממשלה בבחירת המועמדים, והאם הוצעו כל המועמדים האפשריים.
(ד) הוועדה רשאית לקבוע כי מועמד כשיר לכהן כראש המוסד או כי אינו כשיר לכך.
(ה) קבעה הוועדה כי מועמד אינו כשיר, לא ימליץ ראש הממשלה לממשלה על מינויו לראש המוסד כאמור בסעיף קטן (א).
מינוי בכירים במוסד
10.
(א) ראש המוסד ימנה את בעלי התפקידים במוסד שהם בדרגה המקבילה לדרגת אלוף (בסעיף זה – בכיר במוסד).
(ב) בטרם ימנה ראש המוסד בכיר במוסד, יציג לוועדה לבדיקת כשירות שני מועמדים לפחות לתפקיד.
(ג) הוועדה לבדיקת כשירות תבחן את מידת התאמתם של המועמדים לתפקיד בהתאם לאמות המידה שקבעה הוועדה לקביעת אמות מידה.
(ד) הוועדה רשאית לקבוע כי מועמד כשיר לכהן בתפקיד או כי אינו כשיר לכך.
(ה) קבעה הוועדה כי מועמד אינו כשיר לכהן בתפקיד, לא ימנה אותו ראש המוסד.
הצהרת הון
11.
ראש המוסד, בכיר במוסד, וכן מי שחדל לכהן כראש המוסד או כבכיר במוסד, יגיש הצהרת הון באופן שקבע ראש הממשלה באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת.
פרק ה': מינוי קצינים בכירים במשטרת ישראל
תיקון פקודת המשטרה
12.
בפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-19713 –
(1) בסעיף 1, אחרי ההגדרה "חוק המשטרה" יבוא:
""ועדה לבדיקת כשירות" ו"ועדה לקביעת אמות מידה" – כהגדרתן בחוק מינוי קצינים בכירים במערכת הביטחון, התשע"א-2011;";
(2) בסעיף 8א, האמור בו יסומן "(א)", ואחריו יבוא:
"(ב) בטרם יביא השר לממשלה המלצה למינוי המפקח הכללי, יציג השר לוועדה לבדיקת כשירות שני מועמדים לפחות לתפקיד, שהם בעלי ניסיון בתפקיד פיקודי-מבצעי בדרגת ניצב ובתפקיד מטה בדרגת ניצב.
(ג) הוועדה לבדיקת כשירות תבחן את עמידתם של המועמדים בתנאים האמורים בסעיף קטן (ב), את מידת התאמתם של המועמדים לתפקיד בהתאם לאמות המידה שקבעה הוועדה לקביעת אמות מידה, את שיקולי השר בבחירת המועמדים, והאם הוצעו כל המועמדים האפשריים.
(ד) הוועדה רשאית לקבוע כי מועמד כשיר לכהן כמפקח הכללי או כי אינו כשיר לכך.
(ה) קבעה הוועדה כי מועמד אינו כשיר, לא ימליץ השר לממשלה למנותו למפקח הכללי כאמור בסעיף קטן (א).";
(3) אחרי סעיף 10 יבוא:
"קציני משטרה בכירים
10א.
(א) המפקח הכללי ימנה את קציני המשטרה בדרגת ניצב.
(ב) בטרם ימנה המפקח הכללי קצין בדרגת ניצב, יציג לוועדה לבדיקת כשירות שני מועמדים לפחות לתפקיד.
(ג) הוועדה לבדיקת כשירות תבחן את מידת התאמתם של המועמדים לתפקיד בהתאם לאמות המידה שקבעה הוועדה לקביעת אמות מידה.
(ד) הוועדה רשאית לקבוע כי מועמד כשיר לכהן בתפקיד או כי אינו כשיר לכך.
(ה) קבעה הוועדה כי מועמד אינו כשיר לכהן בתפקיד, לא ימנה אותו המפקח הכללי.
הצהרת הון
10ב.
המפקח הכללי, קצין בדרגת ניצב, וכן מי שחדל לכהן כמפקח הכללי או כקצין בדרגת ניצב, יגיש הצהרת הון באופן שקבע השר באישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת."
פרק ו': מינוי קצינים בכירים בשירות בתי הסוהר
תיקון פקודת בתי הסוהר
13.
בפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-19714 –
(1) בסעיף 1, אחרי ההגדרה "הנציב" יבוא:
""ועדה לבדיקת כשירות" ו"ועדה לקביעת אמות מידה" – כהגדרתן בחוק מינוי קצינים בכירים במערכת הביטחון, התשע"א-2011;";
(2) בסעיף 78, האמור בו יסומן "(א)", ואחריו יבוא:
"(ב) בטרם יביא השר לממשלה המלצה למינוי הנציב, יציג השר לוועדה לבדיקת כשירות שני מועמדים לפחות לתפקיד, שהם בעלי ניסיון בתפקיד פיקודי-מבצעי בדרגת גונדר ובתפקיד מטה בדרגת גונדר.
(ג) הוועדה לבדיקת כשירות תבחן את עמידתם של המועמדים בתנאים האמורים בסעיף קטן (ב), את מידת התאמתם של המועמדים לתפקיד בהתאם לאמות המידה שקבעה הוועדה לקביעת אמות מידה, את שיקולי השר בבחירת המועמדים, והאם הוצעו כל המועמדים האפשריים.
(ד) הוועדה רשאית לקבוע כי מועמד כשיר לכהן כנציב או כי אינו כשיר לכך.
(ה) קבעה הוועדה כי מועמד אינו כשיר, לא ימליץ השר לממשלה למנותו לנציב כאמור בסעיף קטן (א).";
(3) במקום סעיף 79 יבוא:
"סוהרים בדרגת גונדר
79.
(א) הנציב ימנה סוהרים בדרגת גונדר.
(ב) בטרם ימנה הנציב קצין בדרגת גונדר, יציג לוועדה לבדיקת כשירות שני מועמדים לפחות לתפקיד.
(ג) הוועדה לבדיקת כשירות תבחן את מידת התאמתם של המועמדים לתפקיד בהתאם לאמות המידה שקבעה הוועדה לקביעת אמות מידה.
(ד) הוועדה רשאית לקבוע כי מועמד כשיר לכהן בתפקיד או כי אינו כשיר לכך.
(ה) קבעה הוועדה כי מועמד אינו כשיר לכהן בתפקיד, לא ימנה אותו הנציב.
הצהרת הון
79א.
הנציב, סוהר בדרגת גונדר, וכן מי שחדל לכהן כנציב או כסוהר בדרגת גונדר, יגיש הצהרת הון באופן שקבע השר באישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת."
פרק ז': הוראות כלליות
תחילה והוראות מעבר
14.
(א) תחילתו של חוק זה, למעט סעיף 2, ביום5 (להלן – יום התחילה).
(ב) הממשלה תמנה ועדה לקביעת אמות מידה לא יאוחר 5; הוועדה תקבע את אמות המידה כאמור בסעיף 2 לא יאוחר מיום. 5.
(ג) קצין בכיר שמונה ערב יום התחילה, יראו אותו כאילו מונה לפי חוק זה.
דברי הסבר
חוק יסוד: הצבא מטיל על שר הביטחון שלושה תפקידים ביחס לצבא – הוא השר הממונה מטעם הממשלה על הצבא; ראש המטה הכללי נתון למרות הממשלה וכפוף לו; והוא הממליץ לממשלה מי ימונה לראש המטה הכללי. מובן כי על שר הביטחון לקיים הליך תקין של בחירת מועמד כדי להמליץ עליו בפני הממשלה, אולם חוק היסוד בנוסחו כיום אינו קובע את מתכונת ההליך לפרטיה, ומלאכת העיצוב נתונה לשיקול דעתו של שר הביטחון. מן הראוי היה שהליך לבחירת רמטכ"ל, כמו גם כל ראש גוף אחר מגופי מערכת הביטחון, יתנהל על יסוד מתכונת רשמית וברורה של תנאים מוקדמים להצגת מועמדות לתפקיד. אין כל ספק כי ההחלטה בדבר המועמד המועדף חייבת להתקבל על יסוד שיקולים ענייניים, כלליים וסבירים, ללא משוא פנים, ללא ניגוד עניינים ואף ללא מראית עין של התנהלות לא ראויה.
מצב הדברים דומה גם בעניין מינוי קצינים בכירים נוספים. בדו"ח בדבר תהליכי המינוי של הקצונה הבכירה בצה"ל (אוגוסט 2010), העיר מבקר המדינה כי בשל החשיבות המהותית, מבחינה לאומית וציבורית, של כל בעל תפקיד בדרגת אלוף, אין זה נכון לבסס את תהליך המינוי של קצינים בדרגת אלוף על נוהג שהגישות לגביו שונות בין שרי ביטחון ורמטכ"לים בעבר ובהווה, ואשר תלוי במערכת היחסים המסוימת הקיימת בין הרמטכ"ל לבין שר הביטחון. לדעת מבקר המדינה, בבסיס תהליך מינוי האלופים צריכה להיות מתכונת מוגדרת ומעוגנת בכתובים או קווים מנחים. זאת, תוך כדי שמירה על שיקול הדעת הרחב שיש בהקשר זה לרמטכ"ל ולשר הביטחון ועל יכולתם לתת מענה לתהליכי מינוי שיש בהם מצבים משתנים, חריגים ומיוחדים.
מכאן ממליץ המבקר, בין היתר, כי יש למסד ולעגן בכתובים אמות מידה למינוי אלופים; כי ראוי ששר הביטחון והרמטכ"ל יגיעו לסיכום ביחס למידת המעורבות של שר הביטחון בתהליך המינוי של תפקידים מסוימים בדרגת אלוף; כי ראוי להגדיר באופן ברור את מקומו של ראש הממשלה בתהליך מינוי האלופים; וכי יש לקבוע מסד נתונים מחייב שיש להביא בפני שר הביטחון בבואו לבחון את המלצות הרמטכ"ל. עוד ממליץ מבקר המדינה, כי על שר הביטחון והרמטכ"ל לשקול מינוי של ועדה מוסכמת שתסייע בידיהם בבחינת סוגיה זאת, ותביא בפניהם את המלצותיה, ולפי הצורך גם בפני הממשלה.
בהקשר זה מוסיף מבקר המדינה כי רצוי שגופים נוספים מבין גופי מערכת הביטחון, כמו שירות הביטחון הכללי והמוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים, ילמדו את ההמלצות בכל הנוגע לתהליכי המינוי והאישור לתפקידים בדרגת אלוף, בהקשרים הנוגעים למינוים של בעלי תפקידים דומים אצלם.
הפרשות שליוו את מינויים של שניים מבעלי התפקידים הבכירים שבחוק, המפקח הכללי של משטרת ישראל וראש המטה הכללי, מחדדות את הצורך בנורמות ברורות המעוגנות בחוק. לפי החוק המוצע, יוקמו שתי ועדות נפרדות ועצמאיות – ועדה לקביעת אמות מידה וועדה לבדיקת כשירות. האחת תהיה אחראית על קביעת אמות מידה למינוי קצינים בכירים במערכת הביטחון, שיכללו, בין היתר, הוראות בדבר הניסיון הנדרש לכל תפקיד, לרבות לעניין ניסיון פיקודי, ניסיון ניהולי וסוג התפקידים הקודמים שעל אדם למלא בטרם ימונה לקצין בכיר, והיקפם. הוועדה השנייה תבחן את כשירות המועמדים לתפקידים בכירים במערכת הביטחון בהתאם לאותן אמות מידה, את שיקולי השר בבחירת מועמדים, והאם הוצעו כל המועמדים האפשריים לתפקיד הספציפי. הליך מסוג זה המוצע בחוק יבטיח בחירה המבוססת על שיקולים ענייניים, שקיפות, העדר משוא פנים, ויגביר את אמון הציבור באלו הנבחרים לתפקידים הבכירים ביותר במערכת הביטחון. במיוחד בתקופה זו, עם חשיפתם של מחדלים חמורים בהליכי המינוי, מתגברת החשיבות בקביעת הליך אובייקטיבי ובעל כללים מוגדרים ומוסכמים מראש.
לצד אלו, הצעת החוק נועדה אף לקבוע כי בכירים במערכת הביטחון ואלו שסיימו את תפקידם במערכת הביטחונית יחויבו בהגשת הצהרת הון. החובה להגיש הצהרת הון תבטיח כי אלו לא יעשו שימוש לרעה במעמדם הציבורי על מנת לצבור הון. כך למעשה, מוצע להחיל על בכירים במערכת הביטחון את חובת הדיווח ובכך להוסיף לניקיון הכפיים של בכירים במערכת הביטחון.
מוצע להחיל את הצעת החוק על ראשי מערכת הביטחון – הרמטכ"ל, ראש שירות הביטחון הכללי, ראש המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים, המפקח הכללי של משטרת ישראל, נציב בתי הסוהר, וכן על הקצינים הבכירים בגופים אלה, בדרגות אלוף, ניצב, גונדר או הדרגות המקבילות להן.
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ט"ז באדר ב' התשע"א – 22.3.11