הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת השמונה-עשרה
הצעת חוק של חברי הכנסת מירי רגב
רוברט טיבייב
יעקב אדרי
מגלי והבה
פ/3289/18
הצעת חוק לשכת עורכי הדין (תיקון – הענקת רשיונות עריכת דין בידי המדינה), התשע"א–2011
החלפת סעיף 2
1.
בחוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א–19611 (להלן – החוק העיקרי), במקום סעיף 2 יבוא:
"תפקידי הלשכה
2.
הלשכה –
(1) תנהל מרשם של עורכי דין זרים, בהתאם להוראות פרק שמיני א';
(2) תקיים שיפוט משמעת לחבריה, לעורכי דין זרים הרשומים במרשם כאמור בפסקה (1) ולמתמחים בהתאם לחוק זה."
תיקון סעיף 24
2.
בסעיף 24(3) לחוק העיקרי, במקום "הלשכה" יבוא "ההסמכה".
תיקון סעיף 26א
3.
בסעיף 26א לחוק העיקרי, במקום "רשאית המועצה הארצית" יבוא "רשאי שר המשפטים".
הוספת סעיף 26ב
4.
אחרי סעיף 26א לחוק העיקרי יבוא:
"פיקוח על ההתמחות
26ב.
(א) הפיקוח על ההתמחות יהיה באחריות שר המשפטים.
(ב)
במסגרת הפיקוח על ההתמחות יהיו נתונות לשר המשפטים, בין היתר, הסמכויות הבאות:
(1) רישום מתמחים להתמחות;
(2) אישור מאמנים;
(3) שלילת הזכאות לאימון מתמחים במידה שהמאמן אינו מקיים את הוראות החוק;
(4) פיקוח כי ההתמחות מתבצעת לפי חוק, לרבות העסקת המתמחה בעבודה משפטית בלבד;
(5) פיקוח על תנאי העסקה הוגנים למתמחים;
(6) העברה של התנהגות בלתי הולמת של מאמנים לטיפול ועדת האתיקה של הלשכה.
(7) אישור על סיום תקופת ההתמחות;
(8) אישור על הזכאות לגשת לבחינות ההסמכה;
(9) קביעת אגרות התמחות למשרד המשפטים.
(ג) שר המשפטים יהא רשאי להאציל סמכויותיו לפי סעיף קטן (א) למנהל מחלקת המתמחים שתוקם במשרד המשפטים."
החלפת סעיף 27
5.
במקום סעיף 27 יבוא:
"סירוב לרשום מתמחה
27.
שר המשפטים רשאי, לאחר שנתן למועמד הזדמנות לטעון טענותיו לפניו, שלא לרשמו כמתמחה על אף כשירותו לפי סעיף 26, אם נתגלו עובדות שלאורן סבור השר שהמועמד אינו ראוי לשמש עורך דין. סירב השר לרשום מתמחה, יודיע למועמד את נימוקיו בכתב, והמועמד רשאי לערער על סירובו."
תיקון סעיף 29
6.
בסעיף 29(ב) לחוק העיקרי, במקום "באישור הלשכה" יבוא "באישור שר המשפטים".
תיקון סעיף 30
7.
בסעיף 30 לחוק העיקרי –
(1) במקום הרישה "הלשכה רשאית, לאחר שנתנה לחבר הלשכה הזדמנות לטעון טענותיו לפניה" יבוא "שר המשפטים רשאי, לאחר שנתן לחבר הלשכה הזדמנות לטעון טענותיו לפניו";
(2) בפסקה (1), במקום "הלשכה נוכחה" יבוא "השר נוכח";
(3) בפסקה (2), במקום "סבורה הלשכה" יבוא "סבור השר".
תיקון סעיף 32
8.
בסעיף 32 לחוק העיקרי, במקום "בכללים" יבוא "בתקנות שיותקנו על ידי שר המשפטים".
תיקון סעיף 34
9.
בסעיף 34 לחוק העיקרי במקום "הלשכה" יבוא "שר המשפטים".
תיקון סעיף 35
10.
בסעיף 35(ב) לחוק העיקרי –
(1) במקום "ורשאית הלשכה" יבוא "ורשאי שר המשפטים";
(2) במקום "רשאית הלשכה" יבוא "רשאי שר המשפטים".
תיקון סעיף 37א
11.
בסעיף 37א לחוק העיקרי, במקום "הלשכה" יבוא "ההסמכה".
תיקון סעיף 38
12.
בסעיף 38 לחוק העיקרי, בסעיף קטן (א), במקום "לחברות בלשכה" יבוא "להסמכה", ובמקום "בבחינות הלשכה" יבוא "בבחינות ההסמכה".
הוספת סעיף 39א
13.
אחרי סעיף 39 לחוק העיקרי יבוא:
"ועדת הבחינות
39א.
(א) שר המשפטים ימנה ועדה של תשעה חברים (להלן – ועדת הבחינות) שתהיה אחראית על בחינות ההסמכה בכתב לפי סעיף 38, לצורך קבלת רישיון לעריכת דין.
(ב)
אלה חברי ועדת הבחינות:
(1) שופט בית המשפט העליון, לפי בחירת נשיא בית המשפט העליון, שיהיה יושב ראש הוועדה;
(2) שני שופטים אחרים לפי בחירת נשיא בית המשפט העליון;
(3) שני עורכי דין, עובדי משרד המשפטים, לפי בחירת שר המשפטים;
(4) שני עורכי דין, נציגי לשכת עורכי הדין, לפי בחירת המועצה הארצית של הלשכה;
(5) שני פרופסורים למשפטים מתוך רשימה שיגישו הדיקנים של הפקולטות למשפטים;
(6) שני מומחי בחינות מן התחום הפסיכומטרי.
(ג) תקופת כהונתה של ועדת הבחינות תהיה שלוש שנים.
(ד)
(ד) הוועדה רשאית לפעול אף אם פחת מספר חבריה, כל עוד לא פחת משבעה.
(ה) הוועדה תקבע את סדרי עבודתה ונהלי דיוניה, במידה שלא נקבעו בחוק זה או על פיו.
(ו)
(ו) הרכב הועדה יפורסם ברשומות."
תיקון סעיף 40
14.
בסעיף 40 לחוק העיקרי, אחרי "הבחינות" יבוא "בעל פה".
תיקון סעיף 41
15.
במקום "למרותה של הלשכה המשפטית ולשיפוטה המשמעתי" יבוא "בהתאם לאמור בסעיף 26ב(6), לשיפוטה המשמעתי של הלשכה".
תיקון סעיף 109
16.
בסעיף 109 לחוק העיקרי, פסקה (2) – תימחק.
דברי הסבר
הסמכה והענקת רישיונות עבודה על ידי המדינה
מוצע להעביר את האחריות על בחינות ההסמכה והענקת רישיונות עבודה מידי לשכת עורכי הדין לידי משרד המשפטים.
הסמכתם של עורכי דין חדשים בישראל נתונה בידי לשכת עורכי הדין. הסדר זה שונה ממרבית מדינות העולם, בהן הסמכת עורכי דין נתונה בידי משרד המשפטים או בידי מערכת בתי המשפט. ההסדר הנוכחי מותיר את הסמכתם של עורכי הדין החדשים בידי גוף שחבריו הינם מי שהוסמכו כבר כעורכי דין, וככאלה הינם בעלי אינטרס כלכלי בסגירת שערי המקצוע. ניגוד אינטרסים מובהק זה עלול להוביל לשימוש לרעה בבחינות ההסמכה ככלי לסגירת שערי מקצוע עריכת הדין בפני מועמדים חדשים אשר סיימו את לימודי המשפטים.
זאת ועוד, ללשכת עורכי הדין סמכות לגבות אגרת בחינות, דבר אשר מנוצל היום בצורה בלתי הוגנת לגביית אגרה גבוהה מהנבחנים. כשלון בבחינה מוביל לתשלום אגרה נוספת, ובכך נוצר מצב בו ללשכת עורכי הדין, כגוף בלתי מתוקצב, קיים אינטרס נוסף להוביל למספר נכשלים רב.
בשנים האחרונות החריפה קריאתם של ראשי וחברי לשכת עורכי הדין לסגור את שערי המקצוע, בטיעון כי "הצפת המקצוע" פוגעת בפרנסתם של עורכי הדין הותיקים. בכך המחישו חברי לשכת עורכי הדין כי האינטרס הכלכלי של עורכי הדין הותיקים הוא המדריך אותם בלחציהם.
כך מביאה לשכת עורכי הדין לחסימת שערי המקצוע באמצעות הערמת תנאי סף חדשים וקשים מהקיימים. בנוסף, לדרישת לשכת עורכי הדין שונה ציון העובר בבחינות ההסמכה בכתב לציון 65. ניסיון נוסף של לשכת עורכי הדין להעלות את ציון העובר ל-70 נדחה בבג"צ 2832/96 בנאי נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין.
לאחרונה מפעילה לשכת עורכי הדין לחצים על שר המשפטים לשנות את חוק לשכת עורכי הדין כך שתנאי ההסמכה ישונו במידה קיצונית ויובילו לסכנת סגירת בלתי הפיכה שערי המקצוע וחסימתו בפני צעירים ובני שכבות אוכלוסיה מגוונות המבקשים להיכנס בו.
לאור ניגוד האינטרסים המובהק אשר יוצר המצב החוקי כיום ולאור החשש הממשי והמיידי משימוש לרעה בסמכויות הנרחבות שיש ללשכת עורכי הדין, מוצע להעביר את האחריות על בחינות ההסמכה והענקת רישיונות העבודה מידי לשכת עורכי הדין למשרד המשפטים
העברת הפיקוח על רמת ההכשרה המקצועית למשרד המשפטים
מוצע להעביר את הפיקוח על ההתמחות מידי לשכת עורכי הדין לידי שר המשפטים, אשר יהיה רשאי לאצול את סמכותו לבעלי תפקידים מתאימים במשרד המשפטים. במשרד המשפטים תוקם מחלקה שתהיה אחראית על ההתמחות, לרבות וידוא כי המתמחים יעסקו בעבודות משפטיות בלבד כנדרש על פי חוק, וקיום תנאי עבודה הוגנים למתמחים בהתאם לכל דין.
המחלקה שתוקם במשרד המשפטים תמומן על ידי תשלום אגרות ההתמחות לידי משרד המשפטים, בסך של כ-4,500,000 ש"ח אשר משולמות היום מכיסם של המתמחים ללשכת עורכי הדין.
בוגרי האוניברסיטאות והמכללות, המבקשים להיכנס בשערי מקצוע עריכת הדין, נדרשים לעבור תקופת התמחות כתנאי לכניסתם בשערי המקצוע. יודגש כי במדינות רבות בעולם לא קיים תנאי של תקופת ההתמחות, למשל בכל המדינות בארצות הברית.
בשנים האחרונות ניכר שימוש לרעה על ידי חלק ממשרדי עורכי הדין בהעסקתם של מתמחים ככוח עבודה איכותי וזול, ובעבודות שאינן עבודות משפטיות, בניגוד לסעיף 33 לחוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א–1961. מתמחים רבים, הנאלצים לעבור את תקופת ההתמחות כתנאי להסמכתם, מועסקים בשליחויות, עבודות מזכירות, טיפול בעניינים הפרטיים של מאמנם וכדומה.
מנגנון הפיקוח אינו אפקטיבי ואינו מונע את ניצולם של המתמחים. הראיונות שעורך מנגנון הפיקוח עם המתמחים והמאמנים אורכים מספר דקות, וחלק לא מבוטל מהראיונות לא נערך כלל במשרדים בהם נערכת ההתמחות. למתמחה אין אינטרס לדווח על השירותים הבלתי משפטיים שהוא מעניק למשרד (פן יבולע לו או תבוטל תקופת התמחותו), וכלפי המאמן שעושה שימוש לרעה בכוח שניתן לו – אין כל סנקציה. בכך, בעצם שומרת לשכת עורכי הדין על האינטרסים של חבריה, שהוא ניצול כוח העבודה הזול אך רב הכישורים של המתמחים, בידי עורכי הדין הותיקים.
משרד המשפטים הינו גוף אובייקטיבי, שיוודא באופן הוגן ביצוע התמחות משפטית ומקצועית כנדרש על פי החוק. משרד המשפטים יוודא כי כוונת המחוקק להתמחות מקצועית תישמר, תוך הקפדה על תנאי עבודה הוגנים, והפעלת סנקציות כלפי עורכי הדין הפועלים שלא על פי החוק.
בנוסף לפיקוח על הרמה המקצועית של ההכשרה, נדרש גם פיקוח על תנאי העבודה, כגון תשלום שכר מינימום ותשלום שעות נוספות.
ועדת הבחינות
בועדת הבחינות במתכונתה הקיימת, קיים רוב מכריע לחברי לשכת עורכי הדין ולפיכך אין בכוחה למנוע את ניגוד האינטרסים.
בחינות ההסמכה אינן מפוקחות ובשנים האחרונות מוטלת בספק האובייקטיביות שלהן: השגות רבות בנוגע לבחינות ההסמכה מתקבלות מדי מועד, שאלות נפסלות ולשאלות אחרות מתקבלות מספר תשובות נכונות בשל שגיאות שנתגלעו בהן. עתירות רבות שהוגשו לבתי המשפט לעניינים מנהליים בשל שגיאות בשאלות, טעויות קשות בניסוחן או במהותן או היותן בלתי הגונות ועוסקות בעניינים אזוטריים נדחו בשל העדר סמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים לשבת כערכאת ערעור על החלטותיה של ועדת הבחינות. מכאן שאין גוף המפקח על לשכת עורכי הדין כך שתפעל בהגינות ובתום לב בהרכבת הבחינות.
תהיות רבות בנוגע לאופן הרכבת בחינות ההסמכה עולות גם מפסקי דין של בג"צ בנוגע לאופן הרכבתם וניסוחן של בחינות הלשכה, וראו בג"צ 7505/98 קורינלדי ואח' נ' לשכת עורכי הדין בו הועלו תהיות בנוגע להנחיית כותבי השאלות, ניסוח השאלות בבחינה, העדר תכלית ברורה לבחינות, ושיעור הנכשלים הגבוה בבחינה. בבג"צ 10445/02 אמיר נ' לשכת עורכי הדין נקבע כי ועדת הבחינות חרגה מסמכותה כששאלה שאלות בנושאים שהוכללו בבחינה. בבג"צ 4914/04 פלוני נ' משטרת ישראל, בעקבות עתירה של מתמחי בית המשפט העליון שנכשלו בבחינה, שוב עלו תהיות באשר לעמימות השאלות בבחינות, וועדת הבחינות נדרשה על ידי בית המשפט העליון ל"עיון מתמיד בתפיסה הכללית של השאלות ובשאלות הפרטניות."
-------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
כ"ו באייר התשע"א – 30.5.11