הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת השמונה-עשרה
הצעת חוק של חברי הכנסת רוברט אילטוב
דוד רותם
הצעת חוק שותפות במיזמי ביו-רפואה , התשע"א 2011
הגדרות
בהצעת חוק זו –
"שותפות" - שותפות רשומה שאחזקותיה במיזמים, כמוגדר להלן, ושאושרה על ידי המנהל הממונה, כמוגדר להלן, בתנאים שקבע, לרבות תנאי חוזה השותפות, שינויים בו, ההשקעה של השותפות במחקר ופיתוח בתחומי הביו-רפואה וקביעת דו"חות שונים;
"מיזמים" – מיזמים בתחומי הביו-רפואה, לרבות ביוטכנולוגיה, פיתוח מכשור רפואי, פיתוח כלי אבחון ופיתוח תרופות, אשר לשם קבלת אישור שיווק עבורם יש צורך בניסויים בבני אדם.
הממשלה, באישור ועדת כספים, תבחן מעת לעת את המיזמים הנכללים בהגדרה זו, ותשנה אותם בהתאם לאסטרטגיה הלאומית.
יחידה" - יחידה הנסחרת בבורסה לניירות ערך בישראל, המקנה זכות בשותפות, בין אם הזכות האמורה הינה זכות ישירה ובין אם היא זכות כנהנה בנאמנות;
"מחזיק זכאי" - מחזיק יחידה שהחזיק ביחידה בתום יום ה-31 בדצמבר של שנת המס או שהחזיק ביחידה בתום יום מחיקת היחידה מהמסחר בבורסה;
"המנהל הממונה" – המנהל שיקבע השר לענין זה.
"מחקר", "פיתוח" – כהגדרתם בחוק לעידוד מחקר ופיתוח בתעשיה – התשמ"ד-1985; ובלבד שהמדען הראשי אישר כי המחקר והפיתוח הם כהגדרתם בחוק האמור.
"הוצאות מחקר ופיתוח" – הוצאות שהמיזמים, כמוגדר לעיל, הוציאו לצורך מחקר ופיתוח, כמוגדר לעיל, לרבות שלבי הוכחת ההיתכנות, הניסויים, והפיתוח, ולרבות הגשת בקשות לפטנט, ייצור חומרים, בניית אבטיפוס, ביצוע ניסויי מעבדה, ניסויים בחיות וניסויים בבני אדם.
"מכירה" - כהגדרתה בסעיף 88 לפקודה, לרבות מחיקת יחידה מרשימת ניירות הערך הרשומים למסחר בבורסה בישראל.
"טובת הנאה" – זכות או טובת הנאה, מוחזקת או ראויה, במיזמים, כמוגדר לעיל; יהיה חלק זה מחושב או ניתן כאשר יהיה.
"הפקודה" – פקודת מס הכנסה (נוסח חדש) – התשכ"א-1961
תחילת דינים אחרים
1.
(א) מחזיק זכאי ייחשב כבעל טובת הנאה, בין אם הוא רכש את היחידה מהנפקה ובין אם הוא רכש אותה בבורסה.
(ב) על מחזיק זכאי יחולו הוראות סעיף 63 לפקודה כיחס חלקו בשותפות, לרבות חלקו האמור בהוצאות המחקר והפיתוח של המיזמים בהם מחזיקה השותפות.
(ג) במכירת יחידה על ידי מחזיק יחולו הוראות חלק ב' או חלק ה' לפקודה, לפי הענין, ובלבד שבחישוב המס שחל על מכירת היחידה, יראו כמחיר מקורי לענין חישוב רווח הון על פי סעיף 88 לפקודה, או כעלות לענין חישוב המס על פי חלק ב' לפקודה, לפי הענין, את הסכום ששילם המחזיק לרכישת היחידה, בהפחתת סכומים שהותרו לו בניכוי,ובתוספת סכומים שנכללו בהכנסתו בשנות מס קודמות מתוך הוצאות והכנסות של השותפות, וכן בהפחתת סכומים ששולמו על ידי השותפות לו או לאחר לפרעון חובותיו של המחזיק, בין במישרין ובין בדרך ניכוי במקור או תשלום מקדמה שיוחסו לו, ורווח הון ייחשב כולו כרווח הון ריאלי; סעיף זה לא יחול על מי שחל לגביו סעיף (ה).
(ה) מחזיק שלא היה מחזיק זכאי בשל אותה יחידה בשנת המס הקודמת, יחולו לגביו בעת מכירת היחידה הוראות חלק ב' או חלק ה' לפקודה, לפי הענין.
מכירת יחידה על ידע מחזיק וכל ידי מחזיק זכאי
הוספה לסעיף 14
2.
(א) במכירת יחידה על ידי מחזיק שהיה מחזיק זכאי בשנה הקודמת, יחולו הוראות סעיף 2(ג) לעיל, ובלבד שסכום רווח ההון או ההכנסה החייבת במכירת היחידה ילא נוצל על פי הוראות סעיף 2(א) לעיל, כשסכום זה מוכפל במדד של החודש שקדם לחודש שבו נמכרה היחידה ומחולק במדד החודש האחרון של שנת המס שלגביה הוא יוחס למחזיק. עלה סכום הניכוי כשהוא מתואם כאמור על סכום רווח ההון או ההכנסה החייבת ממכירת היחידה, יראו את היתרה כהפסד מעסק.
(ג) לא יותרו הוצאות מימון בשל רכישת יחידות, בחישוב הכנסתו של מחזיק.
הגבלת הניכוי למחזיק זכאי
3.
הניכוי של מחזיק זכאי בשל היחידה בשנת מס כלשהי, לא יעלה על סכום רכישת היחידה, בהפחתת הסכום שהותר בניכוי ובתוספת הסכום שנכלל בהכנסתו, בניכוי המס שנוכה במקור בשותפות ושיוחס למחזיק בשל אותה יחידה, בשנות מס קודמות מתוך הוצאות והכנסות של השותפות.
הפחתת סכומים מסוימים לענין הניכוי
4.
בחישוב הסכומים שהותרו בניכוי או הסכומים שנכללו בהכנסתו של המחזיק מתוך ההוצאות וההכנסות של השותפות, בשל החזקת יחידה, לצורך סעיפים 2(ג) ו-3 לעיל, לא יובאו בחשבון תוספות בשל אינפלציה או ניכוי בשל אינפלציה על פי החוק, שנבעו או יוחסו למחזיק בשל החזקת היחידה.
כללים לרישום סעיף 190(א)(2)
5.
פחת ההפרש על פי סעיף 190(א)(2) לפקודה כתוצאה מרכישת יחידה במחצית השניה של שנת המס, יחול סעיף 190(א)(2) על סכום ההפרש כאמור המחושב ללא רכישת היחידה בתקופה שממחצית שנת המס עד מועד רכישת היחידה, ועל סכום ההפרש לאחר ההפחתה הנובעת מרכישת היחידה ממועד רכישתה עד תום שנת המס.
כללים לענין מקדמות מס הכנסה
6.
סכום המס שהמחזיק הופטר מתשלומו בשל הניכוי עקב הוראות אלה, ייווסף לסכום המס המהווה בסיס לקביעת מקדמות על פי סעיף 175 לפקודה.
דברי הסבר
חיפושי נפט וגז במדינת ישראל החלו כבר בראשית המאה העשרים, אך עד שלהי המאה העשרים הם לא הובילו לתגליות משמעויות.
העקרונות וההסדרים לעניין פעילות החיפוש וההפקה של נפט וגז טבעי נקבעו בשנות החמישים של המאה הקודמת. בכלל זה, התירו לבעלי זכויות חיפושי הנפט לתבוע הוצאות שונות הקשורות בחיפושים, כהוצאות שוטפות, אף שמדובר בהוצאות הוניות. מעבר לכך, כחלק מרצונה של הממשלה לעודד השקעה בחיפושי נפט וגז טבעי בישראל, הותקנו בשנת 1988 תקנות מס הכנסה, אשר במסגרתן ניתנו הטבות מיסוי למשקיעים ביחידות השתתפות, הרשומות למסחר בבורסה (כללים לחישוב המס בשל החזקה ומכירה של יחידות השתתפות לחיפושי נפט) התשמ"ט- 1988",(להלן: התקנות).
בשנים האחרונות, התגלו בשטחי המים של מדינת ישראל מצבורי גז טבעי בהיקפים כלכליים. למשאב טבע זה חשיבות אסטרטגית גבוהה לעתיד החברה והמשק הישראלים. ההצלחה נבעה בין השאר מכך שיזמי הגז הטבעי המשיכו במאמצי החיפושים לאורך שנים רבות. הכדאיות לכך נבעה, בראיית היזמים, מחד גיסא לאור הטבות המס, ומאידך גיסא היות שיכלו לשתף את הציבור בסיכון.
מיזמים בתחום הביו-רפואה דומים למיזמי חיפוש נפט בכמה אספקטים. ראשית, מדובר במיזמים עתירי סיכון והון עם סיכויי הצלחה נמוכים. המיזמים הללו נמשכים לאורך שלבים רבים, אשר יכולים לארוך עשרות שנים עד להצלחה או כשלון של המיזם. יחד עם זאת, בתרחיש של הצלחה, הערך המוסף הכלכלי הוא עצום, בדמות התעשייה שניתן לפתח בישראל, על כל נגזרותיה. בנוסף, גם הערך החברתי והלאומי הוא עצום, בבחינת "כל המקיים נפש אחת מישראל כאילו קיים עולם ומלואו1".
תיאור שלבי מיזם ביו רפואי: פיתוח רפואי חדשני יסווג ראשית בד"כ כתרופה, כלי אבחוני או כמכשור רפואי (אלה אינם הסיווגים היחידים האפשריים, אך מכסים את רוב המקרים). בתוך כל סיווג ישנו סיווג משנה בהתאם למידת הדמיון למוצרים קיימים, המשפיע רבות על דרישות הפיתוח ומסלול האישור הרגולטורי בכל מדינה. למעט מקרים קלים במיוחד (בהם יש מוצר "תאום" בשוק), ידרוש הפיתוח ניסויים קליניים (ניסויים בבני אדם) על מנת לקבל אישור לשיווק. הניסויים הקליניים כוללים בד"כ 2-3 שלבים (Phases) שונים, ולעתים קרובות יותר מניסוי אחד בכל שלב. כדי לקבל אישור לבצע את הניסויים (שעלולים לסכן את המשתתפים בהם) יש צורך לבצע ולהגיש לרגולטור תוצאות של ניסויים פרה-קליניים, שכוללים בדיקות מעבדה ו/או ניסויים בחיות. המידע הדרוש לאישור התחלת כל שלב קליני או לאישור המוצר לשיווק משתנה (בין השאר בהתאם לתוצאות השלב הקליני הקודם, ובהתאם לשינויי רגולציה) ולכן לאורך הפיתוח, על היזמים להדרש לניסויים פרה-קליניים וקליניים לסירוגין, ולעתים בצורה בלתי צפויה.
רוב התרופות והמכשור הרפואי שניזומים בישראל, אינם מגיעים לכדי מיסחור בישראל. בדרך כלל הזכויות על הפרוייקט נמכרות לחברות בינלאומיות גדולות לאחר שלב פיתוח מסויים, ולפני קבלת אישורי מסחור. באופן זה, החברות והמשק הישראלי אינם נהנים, לאורך זמן, מפירות היזמות, ולא מתפתחות חברות גדולות נוספות בתחום זה. הסיבה העיקרית לכך שהחברות אינן מגיעות למיסחור בישראל נובעת מכך שההון הדרוש לשם מיסחור המיזם הינו עצום, ולמעשה בלתי אפשרי לגייסו מקרנות הון הסיכון הפועלות בישראל.
סקטור הביומד הוא אחד הסקטורים הצומחים ביותר גם בבורסה בת"א ומונה כיום כ-57 חברות, העוסקות בפיתוח תרופות, במכשור רפואי, חיסונים וכן חברות להשקעה בתחומים אלה. חברות הביומד גייסו בשנתים האחרונות כ-3 מיליארד ש"ח בבורסה, הן ע"י חברות חדשות שנרשמו לראשונה למסחר והן ע"י חברות נסחרות. הבורסה פועלת להרחבת סקטור הביומד, באמצעות פיתוח תשתיות כגון מדדים מיוחדים, קורסי הכשרה לאנליסטים המתמחים בתחום, ימי עיון להרחבת הידע של הפעילים בשוק ההון בנושא ועוד.
בראייה אסטרטגית, ניתן לגייס את ההון אשר יאפשר למיזמי ביו-רפואה להשלים את השלבים המאוחרים בפיתוח, ובפרט את שלב הניסויים הקליניים, ולהגיע לכדי מיסחור עולמי מישראל, ע"י שיתוף הציבור בסיכון, בדומה למודל הקיים בחיפושי גז ונפט.
יודגש כי במציאות הכלכלית בישראל לא ניתן למצוא מימון אחר לשלבים המאוחרים של המיזמים. מדובר במימון בהיקף של מאות מיליוני דולרים, שאינם בגדר השקעה מקובלת על ידי קרן הון הסיכון הפעילות בישראל. כך, שהאמצעי המעשי היחיד לגיוס המימון הדרוש לשלבים הללו, ולמעשה לפיתוח תעשיית ביו-רפואה בוגרת בישראל, טמון בשיתוף הציבור בסיכון.
מטרת הצעת החוק הינה להסדיר את הכללים למיסוי יחידות השתתפות במיזמים בתחומי הביו-רפואה, באופן זהה למיסוי הקיים במיזמי חיפוש גז ונפט, ובכך לאפשר לציבור לקחת חלק בסיכון הגלום במיזמים אלו, לאפשר ליזמים להוביל את המיזמים עד לשלב המסחור, ולאפשר לפתח תעשייה בוגרת ועתירת הון בתחומים הללו.