הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת השמונה-עשרה
יוזמים: חברי הכנסת אורי אריאל
זאב אלקין
אברהם מיכאלי
יעקב כץ
חיים כץ
פ/3626/18
הצעת חוק פדיון שבויים וחטופים, התשע"ב–2011
מטרה
1.
מטרתו של חוק זה לקבוע כללים לשחרורם של שבויים וחטופים ישראלים ולביצוען של עסקאות שחרור שבויים וחטופים ישראלים.
הגדרות
2.
בחוק זה –
"ארגון טרור" – כהגדרתו בחוק איסור מימון טרור, התשס"ח–20051;
"חטוף" או "שבוי" – ישראלי המוחזק בניגוד לרצונו על ידי מדינת אויב, ארגון טרור, או ארגון או כוח עוין אחר, לרבות ארגון שמטרותיו או פעולותיו מכוונות למיגור המדינה או לפגיעה בביטחונה של המדינה או בביטחון תושביה;
"ישראלי" – מי שהוא אזרח ישראלי כמשמעותו בחוק האזרחות, התשי"ב–19522 או מי שזכאי להיות אזרח מדינת ישראל מכוח חוק השבות, התש"י–19503 ;
תנאי החלפת חטופים ושבויים
3.
נדרש שחרורו של אסיר על ידי מי שמחזיק בחטוף או שבוי ואחראי עליו, יחולו הוראות אלה:
(1) תמורת שחרורו של כל חטוף או שבוי ישראלי ישוחרר אסיר אחד בלבד;
(2) שחרור אסיר במסגרת עסקה לשחרור חטוף או שבוי ישראלי תעשה באמצעות החלטה של ממשלת ישראל על הפסקת ביצוע עונש המאסר, ולא יראו בשחרור כאמור חנינה או הקלה בעונש כמשמעותם בסעיף 11(ב) לחוק יסוד: נשיא המדינה4.
תחולה
4.
הוראות חוק זה יחולו גם על מי שהיה חטוף או שבוי ערב תחילתו של חוק זה וכן על אסיר כאמור בסעיף 3, אף אם נכלא ערב תחילתו של חוק זה.
יציבות
5.
אין לבטל חוק זה או להכניס בו שינויים אלא בתמיכת שמונים מחברי הכנסת; אין בכוחן של תקנות שעת-חירום לשנות חוק זה, להפקיע זמנית את תקפו או לקבוע בו תנאים.
דברי הסבר
מדיניותה הרשמית של מדינת ישראל הייתה במשך שנים רבות כי אין לשחרר מחבלים שפוטים תמורת שחרור אזרחים או חיילים חטופים. בפועל, לא מומשה מדיניות זו, ולצד המאמצים לשחרורם של שבויים או חטופים, בוצעו במהלך השנים עסקאות החלפת שבויים וחטופים ישראלים בתמורה למספר גדול של אסירים ביטחוניים, ביניהם רבים שהיו מעורבים באופן ישיר ברציחתם של ישראלים.
הנכונות לתשלום מחיר גבוה תמורת שחרורם של חטופים ושבויים ישראלים הגיעה לשיאה במסגרת העסקה לשחרורו של החייל החטוף גלעד שליט שתמורת השבתו שוחררו 1,027 אסירים, ביניהם רוצחי ישראלים רבים שנדונו לשנות מאסר ארוכות.
שעות ספורות לאחר ביצועה של עסקת שליט ושחרורם של המוני המחבלים, כבר הודיע ארגון הטרור חמאס כי ימשיך בביצוע חטיפות ישראלים עד לשחרורם של כל האסירים הכלואים בבתי הכלא בישראל.
הכרזה זו מצטרפת אל הניסיונות הרבים לחטיפת אזרחים ישראלים וחיילי צה"ל בשנים האחרונות על ידי ארגוני טרור, שמטרתן העיקרית והמוצהרת הינה להביא לשחרורם של המחבלים הכלואים במדינת ישראל בשל מעשי טרור ורצח אכזריים של ישראלים רבים.
עסקאות החליפין שבוצעו עד היום עם ארגוני הטרור הביאו לכך, שמחבלים מסוכנים שנתפסו לאחר מאמצים רבים ותוך כדי סיכון חייהם של חיילי צה"ל ועובדי כוחות הביטחון, כגון שירות הביטחון הכללי והמוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים, יוצאים לחופשי. רבים מהם חזרו לפעילות החבלנית לאחר השחרור וחלקם היו מעורבים בתכנון וביצוע פיגועים שעלו בחייהם של ישראלים נוספים.
האיום בחטיפות ישראלים והניסיונות לביצוען של חטיפות על ידי ארגוני הטרור רק מתגברים במהלך השנים, כך גם עולה המחיר הנדרש תמורת שחרורם של חטופים ושבויים ישראלים ומתחזקת עמידתם של ארגוני הטרור על דרישותיהם הגדלות.
אך על אף החשיבות המהותית של הנושא, עסקאות שחרור חטופים ושבויים ישראלים מתנהלות במשך שנים ללא כללים מנחים וברורים, תחת לחצים ואינטרסים משתנים ותוך מחלוקת ציבורית עמוקה.
מטרת הצעת החוק היא לקבוע כללים קבועים ומסודרים לביצוען של עסקאות שחרור חטופים ושבויים ישראלים בתמורה לשחרורם מן הכלא הישראלי של אסירים, תוך הצבת תנאים ברורים לביצוע עסקה מעין זו.
לפי התנאי הראשון, תמורת שחרורו של כל שבוי או חטוף ישראלי ישוחרר אסיר אחד בלבד, תמורה היוצרת יחס שווה ולגיטימי לעסקה מאוזנת. יתרונו הגדול של תנאי זה הינו בהשבת האיזון אל עסקות אלו באופן שיוריד את כדאיות החטיפות לארגוני הטרור ומתוך כך את המוטיבציה לביצוען.
העיקרון המגולם בתנאי זו מקורו גם במשפט העברי: פדיון שבויים הינו מצווה חשובה בהלכה היהודית, אשר עליה אמר הרמב"ם: .."ואין לך מצווה גדולה כפדיון שבויים.." (רמב"ם, הלכות מתנות עניים, ח, י). עם זאת, בהלכה קבוע כבר מתקופת בית שני עיקרון מרכזי למצוות פדיון שבויים לפיו "אין פודים את השבויים יתר על כדי דמיהן מפני תיקון העולם" (משנה, גטין, ד, ו). חז"ל תיקנו עקרון זה מתוך החשש כי חשיבות המצווה תנוצל על ידי החוטפים לדרישת תמורה מופרזת תמורת השחרור, באופן העלול לגרום כי שכרה של מצוות פדיון שבויים ייצא בהפסדם של ערכים חשובים אחרים. ההתייחסות החמורה ביותר בדבריהם של חז"ל הינה ביחס לשיקול הביטחוני - לבל יהפכו יהודים מטרה מועדפת לחטיפות (גטין, מה, ע"א).
יצירת יחס של שחרור אסיר אחד תמורת שחרורו של שבוי או חטוף ישראלי מהווה קיום הולם של מצוות פדיון שבויים תוך הקטנת הסיכון הביטחוני הצפוי לכלל הציבור הן מהמוטיבציה לריבוי חטיפות והן משחרורם של מחבלים ומרצחים רבים.
לפי התנאי השני, שחרורו של אסיר תמורת השבתו של חטוף או שבוי ישראלי לא תעשה עוד באמצעות חנינה על ידי נשיא המדינה או אלוף הפיקוד, כי אם בהחלטת ממשלה על הפסקת ביצוע עונש המאסר ביחס לאותו אסיר, במסגרת סמכותה כרשות מבצעת המוסמכת לביצועם של פסקי דין ועונשי מאסר.
תנאי זה מטרתו להגשים את סמכותה של הרשות המבצעת, שבידה שיקול הדעת לקבלת החלטה לעניין שחרורם של אסירים בעסקאות להשבת שבויים או חטופים ישראלים, ללא צורך במתן "גושפנקא" של בעלי סמכות אחרים להחלטה זו.
יתרונה של דרך שחרור זו מתבטא גם בהבדל המהותי שבין שחרור על פי חנינה המהווה פעולה משפטית בלתי הפיכה שמהותה וויתור על מיצוי הדין עם המחבלים, לעומת שחרור על פי החלטה מנהלית, שהינה פעולה שלטונית הפיכה שמהותה ביחס לשחרור היא טכנית ופרוצדוראלית בלבד. כך, במקרה בו אסיר אשר שוחרר כחלקת מעסקה להשבת שבוי או חטוף ישראלי, שב ומעורב בפעילות טרור - ניתן יהיה, בהחלטה מנהלית, להשיבו לכלא להמשך ביצוע מאסרו.
על כן, אישור הצעת חוק זאת על ידי הכנסת, תשנה את המאזן הקיים כיום בין מדינת ישראל לארגוני הטרור בעניין חטיפת ישראלים, בו מצויה ידם של ארגוני הטרור על העליונה; תיצור כללים ברורים לביצוע עסקאות חילופין שימנעו כניעה מוחלטת לדרישותיהם של ארגוני הטרור; תקטין את החשש מפני מקרי חטיפה נוספים בעתיד, ותאפשר בעת הצורך ביצוע עסקת חילופין על פי האינטרסים הלאומיים של מדינת ישראל.
הצעת חוק דומה בעיקרה הונחה על שולחן הכנסת השמונה-עשרה על ידי חבר הכנסת אריה אלדד (פ/3609/18).
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
י' בחשוון התשע"ב – 7.11.11