חומר רקע

[email protected] עו"ד מירי פרנקל ,שור ה משנה ליועצת המשפטית לכנסת // 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // הכנסת הצוות המשפטי ועדת החוץ והביטחון י"ח בשבט התשפ"ג 9 בפברואר 2023 לכבוד חברי ועדת החוץ והביטחון נכבד,י הנדון: הצעת חוק שירות ביטחון (הצבת יוצאי צבא במשטרת ישראל ו ,)בשירות בתי הסוהר) (תיקון "התשפ ג- 3 202 ביום כ"א בשבט "התשפ ג ( 12 ב פברוא ר2023), צפויה מליאת ועדת החוץ והביטחון לקיים ישיבה בהצעות חוק שעניינן הארכת הוראות השעה המתירות להציב חיילים במשטרת ישראל ובשירות בתי הסוהר .ובבקשת הממשלה לאשר את מספרי החיילים שיוצבו ביחידות אלו ,לקראת ישיבה זו מצ"ב סקירה .בנושא הצבת חיילים ביחידות מחוץ לצה"ל – רקע 1. לאורך השנים נקבעו בחוק שירות ביטחון [נוסח משולב], התשמ"ו– 1986 (להלן– חוק שירות ביטחון), הוראות שונות המסדירות את הצבתם של חיילים לשירות ביחידות מחוץ לצה"ל (ימ"לים) במסגרת שירות מוכר ובמ)סגרת מג"ב, משטרת ישראל (שח"ם ו שב"ס, כפי שיפורט .להלן1 למעט ההסדר של מג"ב, יתר המסגרות קבועות בהסדרים של הוראות שעה: הוראות השע ה של משטרת ישראל ושב"ס הן בחקיקה ראשית, ואילו הוראות השעה של השירות המוכר .הן במסגרת צווים שתוקפם המרבי מוגבל בחוק שירות ביטחון 2. נציין, כי בשני ה עשור ים האחרו נים עסקו ועדות ציבוריות שונות במודל שירות החובה (כדוגמת ועדת בן-בסט וועדת ברודט), והן המליצו לצמצם באופן משמעותי את מספר החיילים המוצבים בימ"לים ,ולבטל את הצבתם במקומות מסוימים .זאת ,במטרה לאפשר מיצוי טוב יותר של כוח האדם בתוך הצבא ,באופן שיאפשר גם את קיצור שירות החובה. 3. כך, בדו"ח הועדה לבחינת סוגיית קיצור שירות החובה בצה"ל (דו"ח בן בסט מ- 2006 )ה ,ומלץ בין " ,היתר ,להימנע משימוש בחיילי חובה להספקת שירותים ציבוריים אחרים כגון משטרה חינוך, בריאות וכדומה . שירותים ציבוריים שאינם עוסקים בהגנה על ביטחון המדינה יש לממן 1 הוראות סעיפי החוק הרלוונט י.ים מצ"ב לסקירה זו 2 [email protected] עו"ד מירי פרנקל- ,שור ה משנה ליועצת המשפטית לכנסת // 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // באמצעות גביית מס כספי" וזאת "על מנת להבטיח את יישומו של שלב ב' ללא פגיעה בצרכי כח ...אדם בצבא."...ולהגדיל את שיעור המתגייסים 4. אולם, בפברואר2006 החליטה הממשלה שלא לאמץ את המלצות ועדת בן בסט לעניין השירות המוכר, והטילה במקום זאת על שר הביטחון לקיים עבודת מטה בין- משרדית שבסופה יוגשו .לממשלה המלצות בענייניים אלה 5. גם במסגרת דוח הוועדה לבחינת תקציב הביטחון (דו" ח ברודט מ- 2007 ) הומלץ להגביל את השימוש בחיילי חובה לצרכים שאינם ביטחוניים מובהקים , לרבות צמצום מספר החיילים המשרתים כפקידים במשרד הביטחון ובגופים אחרים 6. בנוסף, גם בסיכום עבודת המטה הבינמשרדית לבחינת הקצאת חיילי חובה לגופים וליחידות מחוץ לסד"כ צ ה"ל שהגיש עו"ד בני כהן ממשרד הביטחון (להלן– )דו"ח ועדת כהן , שפורסם בשנת2010 , " הומלץ להימנע משימוש בחיילי חובה להספקת שירותים ציבוריים אחרים" , ולצמצם את מספר החיילים בחלק מהיחידות ועל ביטול מוחלט בחלק מהיחידות, כפי שיפורט .להלן 7. עבודת מטה נוספת שנעשתה במ שרד הביטחון בנובמבר2021 , בהובלת סמנכ"ל המשרד וראש ,אגף התכנון אליעז קרני , אימצה את העקרונות שהובילו את הוועדות שקדמו לה, ולפיהם השירות הצבאי צריך להתבצע בצה"ל ו רק במקרים חריגים בגופים אחרים, ניתן לקבל הצדקה להצבת החיילים בגופים אחרים ככל שהקשר בין המשימות המוטלות עליהם לבין פעילות הצבא הדוק יותר, ויש להימנע מהצבת חיילים כתחליף לכוח אדם אזרחי . עם זאת, ביחס למשטרה ולשירות בתי הסוהר, המליצה הוועדה להמשיך ולהציב חיילים , ללא שינוי במספרם . 8. בעקבות פרשת הסוהרות בכלא גלבוע, הוקם צוות נוסף, בראשו ת ת ).א"ל (במיל גיא חסון , שהגיש את מסקנותיו במאי2022 . צוות זה לא עסק בבחינת עצם הצבתם של החיילים בימ"לים ולא את .היקף הצבתם, אלא התמקד בתנאי השירות שלהם ובמעטפת השירות שניתנת להם ע"י צה"ל בהמשך הסקירה נפרט את מסקנות הצוות ביחס למוצבים במשטרה ובשב"ס בהתייחסות .הקונקרטית לכל אחד מהם 9. צוו ת בדיקה נוסף שהוקם בעקבות פרשת הסוהרות, בראשות סמנכ"ל משרד הביטחון איתמר גרף , עסק רק ב סוגיית הצבת ם של החיילים בשירות בתי הסוהר. הצוות הגיש את מסקנותיו בדצמבר2022, ולפיהן יש לשאוף לכך שכלל המשימות יעברו לידי סוהרי קבע. הצוות המליץ להאריך את ההסדר בשלוש שנים, במהלכן יועלו בהדרגה תקני סוהרי הקבע ויופחת מספר חיילי החובה המוצבים בשירות. הצוות מצא גם כי חיילים הוצבו בתפקידי מנהלה בשב"ס, אף שהחוק .אינו מאפשר זאת יצוין כי אף שהצוות עסק רק בחיילים המוצבים בשב"ס, הדו"ח כלל גם אמ ירה " עקרונית לפי הצבת חיילי חובה מחוץ לצה"ל צריכה להיעשות רק במקרים חריגים ובתנאי 3 [email protected] עו"ד מירי פרנקל- ,שור ה משנה ליועצת המשפטית לכנסת // 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // שיש זיקה הדוקה בין המשימה לבין ביטחון המדינה במובן הצר, שכן חיילי החובה לא נועדו להיות תחליף כוח אדם זול להקצאה של תקני קבע." 10 . הסקירה שלהלן עניינה הצבת חיילים במשטרת ישראל ו .בשירות בתי הסוהר הצבות חיילים ביתר המסגרות עומדות בתוקף עד ה- 31.12.2024 ., ואינן באות לדיון כעת הצבת יוצאי צבא במשטרה 11 . שירות במשטרת ישראל (שח"ם) מוסדר בסעיף24א לחוק שירות ביטחון שחוקק כ הוראת שעה החל משנת1995 ', אז התקבל בכנסת חוק שירות ביטחון (תיקון מס7 )והוראת שעה (שירות )במשטרה ושירות מוכר , התשנ"ה– 1995. בין היתר ,נקבע בו כי ניתן יהיה להציב חיילים לשירות ביחידות של משטרת ישראל (בנוסף למג"ב ,)שעיקר פעילותן קשורה ל ביטחון המדינה ותושביה . עוד נקבע ,כי לחייל שהוצב ביחידות האמורות תהיה הזכות להביע את התנגדותו לכך ולשרת ביחידה רגילה של צה"ל .כמו כן, נקבע כי מעמד ו של חייל שהוצב ביחידת משטרה יהיה זהה למעמדו של חייל סדיר בצה"ל בכל הקשור לחוקים הנוגעים לחיילים משוחררים ולחוקי .השיקום לבסוף ,נקבע כי מספר המשרתים במסגרת זו ייקבע בידי שר הביטחון ,בהסכמת השר לביטחון הפנ ים ובאישור הממשלה וועדת החוץ והביטחון של ,הכנסת. הסעיף נקבע כהוראת שעה ותוקפה של ההוראה האחרונה יפוג בסוף שנת 2021 . 12 . היחידות שבהן ניתן להציב חיילים במשטרת ישראל קבועות בצו שירות ביטחון (קביעת יחידות במשטרת ישראל שאינן משמר הגבול), התשנ"ח- 1998 :, ואלה הן א. יחידות סיור; ב. יחידות סיור ומודיעין במעברי גבול יבשתיים בינ;"ל ג. יחידות סיור ,מודיעין וחקירות בקו התפר; ד. יחידות סיורים משותפים עם הרש;"פ ה. יחידות מפעילי כלבים; ו. יחידות פרשים לביצוע סריקות ביטחוניות; ז. יחידות לחקירות ומודיעין בתחום פח;"ע ח. יחידות לסיכול ,טיפול ומניעה של פח;"ע ט. יחידות מוקדי שליטה ומרכזי דיווח מבצעיים באירועי פח;"ע י. יחידות ליווי עצורים החשודים בפח;"ע יא. יחידות למלחמה בגניבות רכב; יב. יחידות המשמר האזרחי הפועלות לשמירת בטחון הנפש והרכוש מפני פגיעות איבה; יג. יחידות לאבטחת מקומות קדושים מפני פעולות איבה; יד. יחידות חבלה; טו. מעבדת זיהוי חומרי נפץ וחבלה ,מעבדת נשק ,המעבדה לזיהוי טביעות אצבעות והמעבדה הביולוגית שבמז;"פ 4 [email protected] עו"ד מירי פרנקל- ,שור ה משנה ליועצת המשפטית לכנסת // 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // טז. מדור חירום וכוננות באגף המבצעים במטה הארצי; יז. יחידות לטיפול בשוטרים בשירות חובה המוצבים ביחידות שפורטו לעיל; יח. יחידות התנועה העוסקות בבט."ש 13 . המלצת ועדת כהן לגבי הצבת יוצאי צבא במשטרת ישראל י הי תה כי "אין מקום להמשך הצבתם של חיילי חובה במשטרת ישראל", מכיוון שהחיילים המוצבים במשטרה אינם באים לידי מיצוי בתפקידיהם ועיקר תרומתם הוא במילוי שורות עקב מחסור בכוח אדם מקצועי במשטרה. מעבר לזאת, הוועדה סברה כי לא נכון שח יילים ישרתו במשימות שיטור ואכיפת חוק מול אזרחים כפי שמבוצע היום. 14 . בהחלטת ממשלה מיום ה- 26 ביוני 2011 הוחלט להציע כי הוראת השעה של שירות במשטרה תוארך בארבע שנים וחצי ,עד סוף שנת2015 .כחלק מהחלטת ממשלה זו ,אף נקבע כי יוקם צוות בראשות הממונה על התקציבים במשרד האוצר ,מנכ"ל המשרד לביטחון הפנים וכן נציג משרד ראש הממשלה לגבש את מסקנותיו .הצוות אמור היה לגבש דרכים למתן מענה חלופי לצרכי המשטרה בדגש על שימוש במשרתי שירות לאומי ואזרחי, סטודנטים ומיקור חוץ בעת .הצורך 15 . 'בדוח מס63 ג לשנת2012 הצביע גם מבקר המדינה על הבעיות בהפעלת שח"ם, שנכון ליולי 2012 היווה19.3% משוטרי הסיור. בכמה מהתחנות אף עלה מספרם של חיילי השח"ם עד כדי30% ויותר ממערך הסיור, מה שהעלה את חששו של המבקר כי הדבר עלול להשפיע על איכות תפקודו של מערך הסיור בתחנה. לפי עמדת המשטרה, מספרם הגדול של חיי לי השח"ם בתחנות מסוימות טמון בהחלטת הממשלה לקצץ את הקצאת החיילים אליה, כך שבפועל המשטרה נאלצת לפזר .את החיילים לא על בסיס חלוקה שווה בהתאם לגודל התחנה, אלא לפי שיקולים של צורך מבצעי בנוסף, המשטרה ציינה כי עניינים שאינם תלויים בה, כגון מגבלות רפואיות ואחרות של חייל .השח"ם, מאלצים אותה להציב אותו קרוב למקום מגוריו 16 . בין היתר ,המבקר הצביע על התחלופה הגבוהה של חיילי השח"ם עקב תקופת שירותם הקצרה , גילם הצעיר של החיילים, בעיות ת"ש רבות וחוסר הבשלות שלהם לתפקיד הרגיש של שוטר סיור . ממצאים אלו עלו עוד בדוח הביקורת שפרסם המשרד לביטחון ה פנים בפברואר 2007 . ,עם זאת המבקר הבהיר כי בעלי התפקידים במשטרה ציינו בפניו כי "ישנם שוטרי שח"ם איכותיים ובעלי מוטיבציה התורמים תרומה ניכרת ליחידותיהם, ולעיתים בתום שירות החובה הם מתגייסים לשירות קבע במשטרה". בהמלצותיו, קרא המבקר לממשלה "לדאוג לגיבוש פתרונות חלופיים לשח"ם באמצעות הצוות שמינה לכך על פי החלטתה מיוני2011 ." 17 . דו"ח צוות חסון משנת2022 ,, שבחן את תנאי השירות של החיילים המוצבים במשטרת ישראל מצא כי ככלל לא נמצאו פערים מהותיים במענה הניתן לחיילים על ידי המשטרה ביחס למענה הניתן בצה "ל, אך המליץ לשפר מספר היבטים., כפי שנפרט בהמשך 5 [email protected] עו"ד מירי פרנקל- ,שור ה משנה ליועצת המשפטית לכנסת // 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // 18 . בשנת2015 אישרה הוועדה צמצום הדרגתי של מספר החיילים המוצבים במשטרת ישראל , .בהתאם לעבודת מטה שנערכה במל"ל ואולם, בשנת2018 ,נבלמה הירידה, והמספר נותר כשהיה 1161 . גם בשלוש השנים הקרובות מוצע להותיר את מספר החיילים על1161 . נציין כי מספר זה .כולל את התקן המרבי, אך לא את האיוש בפועל, שעשוי להיות נמוך יותר הצבת יוצאי צבא בשב"ס 19 . בדומה למשטרת ישראל , שירות במסגרת שירות בתי הסוהר מוסדר מכוח הוראת שעה החל משנת2005 . הרקע לתיקון היה העברת האחריות לניהול בתי הסוהר הביטחוניים מצה"ל לשירות בתי הסוהר. במסגרת הסעיף המסמיך, נקבע בין היתר כי הצבת יוצא צבא בשירות זה תי עשה בהסכמתו. כן נקבע כי בדומה למנגנון שנקבע לעניין שירות במשטרה, מספר המשרתים במסגרת זו ייקבע בידי שר הביטחון, בהסכמת השר לביטחון הפנים ובאישור הממשלה וועדת החוץ והביטחון של הכנסת וכך גם לעניין השוואת המעמד של יוצא הצבא המוצב בשב"ס לזה של חייל המשרת בצה"ל . לבסוף, נקבע כי השר לביטחון פנים ימסור לוועדה דיווח שנתי על מספר החיילים ,המשרתים בכל יחידה מהם התפקיד ים שהם ממלאים והמשימות שהם מבצעים. יוער כי לעניין זה תוקנה הוראת השעה ב שנת2009 וניתנה בין היתר האפשרות להציב חיילים בתפקידי מנהלה הנוגעים לארגון כוח אדם וטיפול בפרט לאותם חיילים- .סוהרים 20 . היחידות והתפקידים בהם ניתן להציב חיילים בשירות בתי הסוהר קבועים בחוק שירות ביטחון :עצמו א. יחידות של שירות בתי הסוהר שתפקידן הוא אבטחה של בתי סוהר המשמשים להחזקת אסירים ביטחוניים בלבד או של אגפים בבתי הסוהר ,המשמשים להחזקת אסירים ביטחוניים בלבד ,ולצורך אבטחתם של אסירים כאמור וליווים . 1600 1474 1287 1161 1161 1161 1161 1161 1161 1161 1161 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 שנת 2015 שנת 2016 שנת 2017 שנת 2018 שנת 2019 שנת 2020 שנת 2021 שנת 2022 שנת 2023 שנת 2024 שנת 2025 מספרי החיילים שניתן להציב במשטרת ישראל הצעת הממשלה 6 [email protected] עו"ד מירי פרנקל- ,שור ה משנה ליועצת המשפטית לכנסת // 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // ב. יחידות אחרות של שירות בתי הסוהר, בתפקידים של שירותי מינהלה הנוגעים לארגון כוח אדם וטיפול בפרט שיינתנו רק ליוצא צבא שהוצב לשרת בשירות בתי הסוהר, ששר הביטחון קבע בצו. נציין , בהקשר זה, כי שר הביטחון טרם הוציא צו בנושא, ובכל זאת בפועל מוצבים ביחידות נוספות יוצאי צבא בתפקידים של שירותי מינהלה. 21 . ועדת כהן הצביעה על הבעייתיות שבהצבתם של חיילים בשירות חובה במשימות ליווי ואבטחת אסירים, גם אם מדובר באסירים ביטחוניים בלבד. אולם, לאור ההבנה כי מדובר במשימה שעברה לאחרונה לשירות בתי הסוהר ., המליצה לשמרו, אך לבחון אותו מחדש כעבור חמש שנים נזכיר כי מאז פרסום דו"ח ועדת כהן עברו קרוב ל- 13 .שנים 22 . דו"ח צוות חסון משנת2022 ,, שבחן את תנאי השירות של החיילים המוצבים בשירות בתי הסוהר מצא כי מרבית המשרתים שבעי רצון משירותם, אך המליץ לשפר מספר היבטים בשירותם, כפי .שנפרט בהמשך גם צוות גרף .הגיע למסקנות דומות 23 . גם לגבי שב"ס אישרה הוועדה בעבר ,צמצום הדרגתי של מספר החיילים המוצבים בהתאם ,לעבודת המטה של המל"ל אך בדומה למשטרה, גם כאן צמצום זה נבלם ב- 2018 , וגם כעת מוצע להותיר את המספר על כנו – 760 . גם כאן, נציין כי מספר זה כולל את התקן המרבי, אך לא את .האיוש בפועל, שעשוי להיות נמוך יותר 957 860 810 760 760 760 760 760 760 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000 שנת 2015 שנת 2016 שנת 2017 שנת 2018 שנת 2019 שנת 2020 שנת 2021 שנת 2022 שנת 2023 ( עד ה- 15.8 ) מספר החיילים שניתן להציב בשירות בתי הסוהר הצעת הממשלה 7 [email protected] עו"ד מירי פרנקל- ,שור ה משנה ליועצת המשפטית לכנסת // 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // הצעות החוק ופניות הממשלה המונחות על שולחן הוועדה 24 . על :שולחן הוועדה מונחות לאישור שתי הצעות חוק ושתי פניות, בהן מתבקשת הוועדה לאשר א. המשך הוראת השעה המאפשרת הצבת חיילים במשטרת ישראל לתקופה של שלוש שנים נוספות (עד ה- 31.12.2024 .) ב. אישור מספר החיילים שיוצבו בשלוש שנים אלה במשטרת ישראל. המספר אותו מתבקשת הוועדה לאשר הוא1,161 , בדיוק כפי שהיה מאז2018 . ג. המשך הוראת השעה המאפשרת הצבת חיילים בשירות בתי הסוהר לתקופה של חצי שנה (עד ה- 15.8.2023 .) ד. אישור מספר החיילים שיוצבו בשישה חודשים אלה בשירות בתי הסוהר. המספר אותו מתבקשת הוועדה לאשר הוא760 , בדיוק כפי שהיה מאז 2018 . סוגיות העולות מהוראות השעה המונח ות על שולחן הוועדה הסוגיה המהותית– האם נכון להציב חיילים במשטרה ובשירות בתי הסוהר 25 . כפי שסקרנו לעיל ,שורה של ועדות שבחנו את סוגיית הצבת חיילים מחוץ לצה "ל סברו כי יש לצמצם ,אם לא להפסיק לגמרי ,את הצבתם של חיילים במשטרת ישראל .גם מבקר המדינה העיר על הבעייתיות בכך, וגם השר לביטחון הפנים ו משטרת ישראל עצמ ם ציינ ו לא פעם כי הי ו מעדיפ ים .שוטרי קבע על פני חיילים גם ,ועדת החוץ והביטחון, בדיוניה לאורך השנים ביקרה את ההסדר ו נאלצה לאשרו ,בלית ברירה כדי לא להשאיר את המשטרה בלא כוח האדם הדרוש לה . בצד זאת, במקרים רבים עמדה הוועדה על כך שמספר החיילים המוצבים במשטרה יצומצם, וכי ייבחנו חלופות נוספות להצבת החיילים .נציין כי לא הוצג בפני הוועדה כל מתווה להמשך הצמצום או לבחינת חלופות אחרות להצבת חיילים במשטרה , .ומוצע להותיר את המצב על כנו 26 . הצבת חיילים בשירות בתי הסוהר נתפסה בראשיתה על ידי הוועדה כמתחייבת מהעברת ,האחריות על בתי הסוהר הביטחוניים מצה"ל לשב"ס ואולם אף שהוראת שעה זו "צעירה" יותר ,מקודמתה גם 18 שנים הן תקופה ארוכה , ו מן הראוי לבחון האם יש הצדקה להסדר זה, והאם ניתן למצוא חלופות אחרות להצבת חיילים בשב"ס. יצוין כי הוועדה האחרונה שבחנה את ,הנושא צוות גרף , קבעה כי אף שיש זיקה בדבר התפקיד שממלאים החיילי ם בשב"ס לבין ביטחון "המדינה, הרי ש בעולם אוטופי, נטול מגבלות משאביות ותקציביות, נכון היה שמשימת הכליאה של כלל האסירים הביטחוניים, תבוצע על ידי סוהרי קבע." 27 . הרושם העולה, מדיוני הוועדה לאורך השנים, היא כי לא נעשתה בחינה אמיתית של חלופות נוספות, אף שאלה היו בחלקן על השולחן . החלופה המתבקשת היא כמובן גיוס שוטרים וסוהרים נוספים, ש כ נראה קר שיקולים תקציביים מונעים את הבחירה בה. בנוסף, אם, למשל, היה ממומש הפוטנציאל הגלום במסלולים הביטחוניים בשירות הלאומי- אזרחי, הכוללים גם את משטרת ישראל ואת שירות בתי הסוהר, ניתן הי ה לצמצם את היקף החיילים המשרתים בגופים .אלה 8 [email protected] עו"ד מירי פרנקל- ,שור ה משנה ליועצת המשפטית לכנסת // 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // תפקידי החיילים המוצבים במשטרת ישראל ובשב"ס 28 . ,אף שההצדקה להצבת חיילים במשטרת ישראל היא ביטחונית והצו הקובע את היחידות שבהם ניתן להציב חיילים כולל רק יחידות העוסקות בפעילות ביטחונית, הרי שבפועל, ברוב המקרים לא נית .ן להפריד בין פעילותה הביטחונית של המשטרה לבין פעילות השיטור הרגילה שלה ,כך ,למשל חייל המוצב ביחידת סיור עוסק אמנם גם בפעילות אבטחתית או במניעת פח"ע, אך גם .באירועים פליליים רגילים כמו עבירות גניבה, אלימות במשפחה או סמים הן מבקר המדינה והן ועדת כהן הצביעו על הקושי שבהצבת חיילים ל משימות שיטור ואכיפת חוק מול אזרחים. ,בנוסף מ דו"ח מבקר המדינה בעניין מוגנות חיילי צה"ל ביחידות בט"פ, שפרסם מבקר המדינה בנובמבר 2022 ( להלן דוח מבקר המדינה2022 ), עולה כי כ- 43% מהחיילים המוצבים במשטרה ובמג"ב .(הדו"ח לא ערך הבחנה ביניהם בעניין זה) החלו למלא את תפקידם ללא הכשרה מתאימה 29 . ,לגבי שירות בתי הסוהר ,אף שהחוק מאפשר הצבת חיילים רק בתפקידי אבטחה וליווי אסירים ,ובתפקידי כוח אדם הקשורים בחיילים עצמם דו"ח צוות גרף מצא כי חיילים לא מעטים הוצבו בתפקידי מינהלה כגון תפקידי רשם, אפסנאי, קלדנית, מחשוב ומודיעין .בנוסף, מ דו"ח מבקר המדינה 2022 בעני ין מוגנות חיילי צה"ל ביחידות בט"פ , עולה כי18% מהחיילים המוצבים .בשב"ס החלו למלא את תפקידם ללא הכשרה מתאימה כפי שציינו, שר הביטחון היה צריך להביא לאישור הוועדה צו הקובע תפקידים אלו, אך מאז תיקון החוק בשנת2009 , הדבר לא .נעשה פרשת הסוהרות בכלא גלבוע והשלכות יה 30 . לא ניתן לנתק את הדיון בהצעות החוק מהדיון הציבורי סביב פרשת ההטרדות המיניות של .חיילות שהוצבו כסוהרות בכלא גלבוע 31 . מדו"ח מבקר המדינה2022 עולים ממצאים מטרידים, לפיהם חיילים וחיילות שהוצבו בשירות בתי הסוהר סבלו מ יחס מטריד בעל אופן מיני מצד האסירים הביטחוניים, ולא זכו לגיבוי מהדרג הפיקודי. עוד נמצא כי משרתות החובה סבלו מאמירות בלתי הולמות ובעלות אופי מיני מצד .משרתי הקבע 32 . המבקר הצביע גם על שיעור דיווח נמוך על פגיעות מיני ות בשני הגופים, ועל חוסר שביעות רצון מהטיפול בפניות. עוד מצא המבקר כי34% מהתלונות שהגיעו ליוהל"ם המשטרה ו- 39% מהתלונות שגובשו לכתב אישום בבית הדין למשמעת הוגשו על ידי שוטרות ושוטרי חובה, אף ששיעורם בכלל כוח האדם במשטרה הוא7% :בלבד. בשב"ס היו ממצאים דומים 37% מהתלונות שהוגשו ליוהל"ם שב"ס ו- 42% מכתבי האישום שהוגשו בבית הדין למשמעת עסקו בסוהרות וסוהרי חובה, אף שהם מהווים רק6% .ממצבית כוח האדם של שב"ס 33 . המבקר ציין לחיוב את הפעילות שנערכו הן במשטרה והן בשב"ס בנוגע להעלאת המודעות ובנוגע לטיפול בהטרדות מיניות. ה וא ציין כי ביחידות פועלות ממונות על הטרדות מיניות ולרשותם של 9 [email protected] עו"ד מירי פרנקל- ,שור ה משנה ליועצת המשפטית לכנסת // 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // הנפגעים עומדים מערכי תמיכה וליווי. השר לביטחון הפנים אף מינה יועצת מיוחדת לענייני נשים .והקים פורום משותף לגופי המשרד העוסק בדרכים להתמודדות עם הטרדות מיניות 34 . בצד זאת, העלה המבקר מספר המלצות, ובהן: על המשטרה ושב"ס להכין תוכנית עבודה הכוללת יעדים להפחתת שיעור הפגיעות המיניות, ולהעלאת שיעורי הדיווח ורמת שביעות הרצון מהטיפול ; ,על צה"ל, המשטרה ושב"ס להמשיך לבצע סקרים בקרב משרתי החובה בגופים אלה ולפרסמם לציבור ; על המשטרה ושב"ס לפעול לאיסוף וניתוח כלל הנתונים על דיווחים ופגיעות מיניות ועל הטיפול בהם, כדי שניתן יהיה לגבש תמונת מצב מלאה ; יש להקפיד על כך שסוהרי חובה שלא השלימו את הכשרתם לא יוצבו למלא תפקיד באגפי הכליאה של האסירים הביטחוניים ; יש להרחיב את מעטפת התמיכה למשרתי החובה כך שתיתן מענה גם לנפגעים ש.דיווחו על הפגיעה לאחר שחרורם 35 . צוות גרף בחן אף הוא סוגיות הנגזרות באופן ישיר מפרשת הסוהרות בכלא גלבוע. הצוות סבר כי אין מקום להבחנה מגדרית בתפקידי הסוהרים, וכי יש להשאיר את התפקידים פתוחים לשני המינים. הצוות סבר כי יש לחדד את הנהלים לפיהם סוהר או סוהרת לא ישהו עם אסיר ביטחוני שאינו כבול או שאינו מאחורי סורג ובריח. הצוות המליץ גם להגביר את שיתוף הפעולה של שב"ס .עם יוהל"ם תנאי השירות של המשרתים במשטרת ישראל ובשב"ס 36 . פרש ת הסוהרות בכלא גלבוע חמורה כשלעצמה, אך היא מציפה גם סוגיות רחבות יותר בנוגע לאחריות של צה"ל.לחיילים המוצבים בגופים אחרים משטרת ישראל 37 . מעיון ב דו"ח נציבת קבילות שוטרים וסוהרים לשנת2018 עולה כי חיילים המשרתים במשטרת ישראל הגישו מספר רב יותר של קבילות ביחס לחלקם היחסי בקרב השוטרים. בין הנושאים המרכזיים בעניינם קבלו חיילים היו נושאי רווחה, יחס מפקדים, טיפול רפואי ואי- כיסוי הוצאות רפואיות, הליכי העמדה לדין משמעתי, מניעת ביקורים במהלך ריצוי עונש מחבוש והחזרה לשירות בצה"ל בניגו.ד לרצון שוטר החובה 38 . דו"ח צוות חסון מנה אף הוא שורה של המלצות ביחס למשרתים במשטרת ישראל, ויש לבחון :האם יושמו  ;הקמת מנגנוני בקרה וליווי של צה"ל  החיילים במשטרה סובלים משחיקה, ויש ליצור אפשרות למעבר בין תפקידי מוקד לתפקידי ;שטח  על צה"ל לבחון את שינוי הגדרת ;תפקיד שוטר הסיור מתפקיד עורפי לתומך לחימה  ;על המשטרה לתת מענה לטענות ביחס להחלפת ציוד ומדים בלויים  יש לשפר את המענה הרפואי הניתן לחיילים המשרתים במשטרה, וייתכן שהפיתרון הוא ;התאמת המערכת הצה"לית גם לשימושם של חיילים אלה 10 [email protected] עו"ד מירי פרנקל- ,שור ה משנה ליועצת המשפטית לכנסת // 6408611 - 02 // 6233512 - 050 //  יש להפיץ איגרת שנתית למשרתים המפרט ת את זכויות הת"ש המגיעות להם, וכן איגרת .מידע של יוהל"ם ביחס למוקד מהו"ת שירות בתי הסוהר 39 . ,בנוגע לסוהרי החובה דו"ח נציבת קבילות שוטרים וסוהרים מצא כי מספר הקבילות תאם את חלקם באוכלוסיית הסוהרים, והן היו בעיקר בנושאים של אי החזרה צה ל" ,ל למרות בקשת סוהר ,החובה אי- .כיסוי הוצאות רפואיות ומניעת ביקורים במהלך ריצוי עונש מחבוש 40 . דו"ח צוות חסון מנה אף הוא שורה של המלצות ביחס למשרתים בשירות בתי הסוהר ויש לבחון :האם יושמו  הצוות מצא כי החיילים המשרתים בשב"ס לא רואים את צה"ל ככתובת הראשונה לפיתרון בעיות, ובצה"ל אין מנגנונ י בקרה ושמירת קשר. הצוות המליץ על ביצוע פעולות משותפות .עמם או לשלבם בפעילויות צה"ל, וכן לקבוע מנגנוני בקרה וליווי של צה"ל למשרתים בשב"ס  יש להפיץ איגרת שנתית למשרתים המפרטת את זכויות הת"ש המגיעות להם, וכן איגרת .מידע של יוהל"ם ביחס למוקד מהו"ת  יש לשפר את המענה הרפואי הניתן לחיילים המשרתים בשב"ס, וייתכן שהפיתרון הוא התאמת המערכת הצה"לית גם לשימושם של חיילים אלה 41 . גם ל צוות גרף :היו ממצאים והמלצות ביחס לתנאי השירות של החיילים המשרתים בשב"ס  משימת הכליאה היא משימה קשה ומורכבת הדורשת חוסן נפשי והכשרה מתאימה, והל יכי המיון הרגילים של צה"ל אינם בוחנים את היבטי החוסן הנפשי אותם בוחן שב"ס בבואו .לגייס סוהרי חובה. הצוות המליץ לערוך את ההתאמות הנדרשות בהליכי המיון של צה"ל  ההכשרה הניתנת לסוהרי החובה מספקת, אך יש לחזק בה היבטים של חוסן נפשי .והתמודדות עם הטרדות מיניות  הח וק מאפשר הצבת חיילים הן בבתי סוהר ביטחוניים והן באגפים ביטחוניים המצויים בבתי סוהר כלליים. הצוות מצא כי במקרים שבהם מדובר באגפים, מיעוטם של החיילים ביחס לסוהרי קבע גורם להם לתחושת בידוד ולקשיי הנובעים מפערי הגילאים, ויש קושי רב יותר במתן מעטפת ת"ש. הצוות ה מליץ להסיט את חיילי החובה מאגפים אלה לבתי הסוהר .הכוללים רק אסירים ביטחוניים  הצוות מצא כי יש קושי בקידום החיילים, והמליץ לאפשר את יציאתם לקורסים פיקודיים .במהלך שירות החובה השלכות על כוח האדם בצה"ל 42 . הצעות החוק הנ"ל, במסגרתן מוצע לגרוע כ- 2,000 חיילים ממצבת כוח האדם בצה"ל אינן .עומדות בחלל ריק 43 . בשנת2016 נחקק בוועדה תיקון לחוק שירות ביטחון, במסגרתו קוצר שירות החובה מ- 32 חודשים ל- 30 חודשים, החל מיולי2020 . בשנה שעברה אושרה דחייתו של קיצור השירות ליולי 2024 " . בדברי ההסבר להצעת החוק בה נדחה קיצור השירות נכתב כי במסגרות לוחמות נוצר 11 [email protected] עו"ד מירי פרנקל- ,שור ה משנה ליועצת המשפטית לכנסת // 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // מחסור בכוח אדם, דבר שהשפיע על כשירות היחידות לביצוע משימותיהן ועל מוכנותן לתרחישי הייחוס ", כי "יש חוסר איזון בהיקף כוח האדם בצה"ל במקצועות מסוימים ובייחוד בתפקידי לחימה ותומכי לחימה, המערך הטכנולוגי ומקצועות חיוניים" וכי "בעקבות המציאות הביטחונית הדינמית והשינויים בפני המערכה, חלים שינויים בצורכי צה"ל בכוח אדם כדי לעמוד ."בכלל משימותיו 44 . בנוסף, ביוני2021 אישרה הוועדה צו במסגרתו עלה גיל הפטור של חיילי מילואים בתפקידים ובמקצועות מסוימים ל- 45 או49 , במקום40 או45, בשל מחסור בכוח אדם בתפקיד ,ים אלה ובדצמבר2021 אושר צו נוסף, במסגרתו בין היתר נקבע כי משך שירות המילואים של פרמדיקים .יהיה ארוך משל חיילי מילואים אחרים, בשל מחסור בתפקיד זה 45 . לא ברור כיצד מצד אחד הממשלה טוענת כי יש צורך להאריך את שירות החובה לגברים בנימוק שצמצום כוח האדם יביא לפגי ע בכשירות ובמוכנות הצבא , מבקשת לדחות את גיל הפטור של ,חיילי מילואים בתפקידים מסוימים ולהאריך את שירות המילואים של חיילים נוספים ומצד שני מציעה לוותר על אלפי חיילים ., אותן היא מייעדת לשירות בגופים מחוץ לצה"ל יתכן ו חיילים אלה היו יכולים למלא את השורות החסרות במערך הסדיר, ולעבות בהמשך את מערך .המילואים אי-קיום חובות הדיווח הקבועות בחוק 46 . סעיף24א(ד) לחוק שירות ביטחון קובע כי "ה שר לביטחון הפנים ימסור לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת דיווח שנתי על מספר יוצאי הצבא המוצבים בכל יחידה של שירות בתי הסוהר לפי הוראות סעיף זה ועל התפקידים שבהם הם משרתים והמשימות שהם מבצעים" . סעיף26 )א(ו " לחוק קובע כי שר הב י טחון ימציא ל ו ועדת החוץ והב י טחון של הכנסת, אחת לשנה, דין וחשבון על שירותם של יוצאי צבא ביחידות אחרות של משטרת ישראל ובשירות מוכר ."ל מיטב ידיעתנו לא התקבלו דיווחים .בוועדה מספר החיילים המוצבים בשב"ס 47 . הצעת הממשלה היא כי מספר החיילים המוצבים בשב"ס בתקופה הקרובה ימשיך לעמוד על760 . נציין לעניין זה כי כאשר הועברה האחריות על בתי הסוהר הביטחוניים מצה"ל לשב"ס, סיכמו שני הארגונים על מפת ח של חייל אחד לכל10 אסירים ביטחוניים. באותה תקופה, זמן קצר לאחר האינתיפאדה השנייה, עמד מספר האסירים הביטחוניים על9,000 . מנתונים שנמסרו לוועדה לביטחון לאומי בשבוע שעבר עולה כי נכון ל- 5.2.2023 עומד מספר הכלואים הביטחוניים בבתי הסוהר (אסירים, עצירים ועצירים מנהליים) על4,777 ,. לכאורה הדבר מעיד על כך שגם אם .תימשך הצבת החיילים, יש לבחון האם אמנם המספר המבוקש הוא המספר הדרוש לעניין זה .יש חשיבות גם לאור הערותינו בדבר ההשלכות על מצבת כוח האדם בצה"ל 12 [email protected] עו"ד מירי פרנקל- ,שור ה משנה ליועצת המשפטית לכנסת // 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // ,בברכה הצוות המשפטי ועדת החוץ והביטחון הערות הצוות המשפטי של הוועדה בטרם תחליט הוועדה האם לאשר את הצעות החוק, לעמדתנו יש לתת את הדעת לסוגיות שהעלינו לעיל, ובפרט:  ?האם נכון באופן עקרוני להמשיך ולהציב חיילים בכל אחד מהגופים  ?האם נבחנו חלופות להצבת החיילים בגופים  ?האם נכון להאריך את הוראת השעה ביחס למשטרה בשלוש שנים  נוכח הבקש ה להאריך את הוראת השעה ביחס לשב"ס בחצי שנה בלבד– האם שב"ס ערוך ?למילוי השורות בסוהרי קבע בתום תקופה זו  האם יש הצדקה להצבה של1161 חיילים במשטרת ישראל ו- 760 ?חיילים בשב"ס  ?מהן השלכות הצבת חיילים אלה על כוח האדם בצה"ל  האם התפקידים אותם ממלאים החיילים בשני ה גופים הם תפקידים נכונים, והאם יש ?צורך לשנותם  האם יושמו מסקנות צוות חסון וצוות גרף ביחס לתנאי השירות של המשרתים במשטרה ?ובשב"ס  ?האם יושמו מסקנות מבקר המדינה וצוות גרף ביחס למוגנות המשרתים  ה אם יש לאפשר ל משרתים במשטרה ובשב" ס להגיש קבילה לנציב קבילות חיילים , למ ר ות המורכבו יו ה ת כרו כות בכך. בנוסף, לעמדתנו, יש לקבוע בחוק מספר הוראות שיגבירו את היקף האחריות של צה"ל ביחס לחיילים אלה, ואת הפיקוח על שירותם של החיילים:  ק ביעת גורם בכיר באכ"א שירכז את הטיפול בענייני הפר ט של החיילים המוצבים מחוץ לצה"ל.  חיוב ראש אכ"א בהוצאת דו"ח שנתי לשר הביטחון שבו ירוכזו המלצות הנוגעות לתנאי .השירות של חיילים אלה  קביעת חובת דיווח לוו:עדת החוץ והביטחון של הכנסת על 1. מספר יוצאי הצבא המוצבים בכל יחידה, התפקידים שבהם הם משרתים והמשימות שהם מבצעים ;)(הוראה כזו קיימת לגבי המוצבים בשב"ס, אך לא לגבי שאר הגופים 2. מספר יוצאי הצבא שהוצבו לשירות במשטרת ישראל או בשירות בתי הסוהר וביקשו לאחר הצבתם;להציבם בצה"ל 3. .חלופות שנבחנו להצבת יוצאי צבא ביחידות מחוץ לצה"ל 13 [email protected] עו"ד מירי פרנקל- ,שור ה משנה ליועצת המשפטית לכנסת // 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // הוראות החוק המסדירות את הצבתם של חיילים בשב"ס ובמשטרה שירות במשטרת ישראל שירות ביחידות אחרות של משטרת ישראל 24 )א. (א שר הב י טחון, בהסכמת שר המשטרה, רשאי להורות בצו כי יוצא- צבא שנמצא כשר לשירות והוא באחד הגילים משמונה עשרה עד עשרים ותשע, ישרת ביחידות של משטרת ישראל שאינן משמר הגבול, ושעיקר פעילותן הוא בטחון המדינה ותושביה (להלן- .)יחידות אחרות במשטרת ישראל )(ב (1) יוצא- ,צבא, שהוצב לשרת ביחידות אחרות במשטרת ישראל, רשאי, משהודע לו על הצבתו להביע את התנגדותו בפני הקצין שהודיע לו על כך , או בפני קצין מוסמך; הודעה כאמור תימסר לא יאוחר מששה חודשים מיום הצבתו כאמור, ומשעשה כן- .יוצב לשירות בצבא הגנה לישראל (2) ( אין בהוראות פסקה1 ) כדי לגרוע מזכותו של יוצא צבא שהוצב ביחידה אחרת במשטרת ישראל, להגיש בקשה בכל עת, בהתאם לפקודות הצבא, לעבור לשרת ביחידות צבא הגנה .לישראל; עשה כן, תידון בקשתו ותישקל בדרך המקובלת בצבא (3) "בסעיף קטן זה, "קצין מוסמך- קצין צבא שהוסמך לעני י ן זה על ידי ראש אגף כוח אדם .בצבא הגנה לישראל )(ג מספר יוצאי הצבא שישרתו ביחידות אחרות במשטרת ישראל ייקבע בידי שר הב י ,טחון בהסכמת שר המשטרה, ובאישור הממשלה וועדת החוץ והב י.טחון של הכנסת )(ד דינו של יוצא-צבא המשרת ביחידות אחרות במשטרת ישראל, כדין יוצא- צבא המשרת במשמר הגבול והוראות סעיפים24 , 25 ו- 26 ., יחולו עליו בשינויים המחויבים שירות בתי הסוהר שירות ביחידות ביטחוניות בשירות בתי הסו הר 24 .ב )(א שר הביטחון, בהסכמת השר לביטחון הפנים, רשאי להורות בצו כי יוצא צבא שנמצא כשר לשירות והוא באחד הגילים משמונה עשרה עד עשרים ותשע, ישרת ביחידות של שירות בתי הסוהר שתפקידן הוא אבטחה של בתי סוהר המשמשים להחזקת אסירים ביטחוניים בלבד או של אגפים בבתי הסוהר, המשמשים להחזקת אסירים ביטחוניים בלבד, ולצורך אבטחתם של אסירים כאמור וליווים וכן ביחידות אחרות של שירות בתי הסוהר, בתפקידים של שירותי מינהלה הנוגעים לארגון כוח אדם וטיפול בפרט שיינתנו רק ליוצא צבא שהוצב לשרת בשירות בתי הסוהר, ששר הביטחון קבע בצו (בסע יף זה- .)יחידות ביטחוניות בשירות בתי הסוהר )(ב (1) יוצא צבא שהוצב לשרת בשירות בתי הסוהר רשאי, משהודע לו על הצבתו, להביע את התנגדותו לפני הקצין שהודיע לו על כך, או לפני קצין מוסמך; הודעה כאמור תימסר לא יאוחר מארבעה חודשים מיום שהודע לו על הצבתו או שלושה חו דשים מיום הצבתו בפועל, לפי המאוחר מב י ניהם, ומשעשה כן- .יוצב לשירות בצבא הגנה לישראל (2) ( אין בהוראות פסקה1 ) כדי לגרוע מזכותו של יוצא צבא שהוצב ביחידות ביטחוניות בשירות בתי הסוהר להגיש בקשה, בכל עת, בהתאם לפקודות הצבא, לעבור לשרת ביחידות ;צבא הגנה לישראל.עשה כן, תידון בקשתו ותישקל בדרך המקובלת בצבא (3) "בסעיף קטן זה, "קצין מוסמך- קצין צבא שהוסמך לעני י ן זה על ידי ראש אגף כוח אדם .בצבא הגנה לישראל 14 [email protected] עו"ד מירי פרנקל- ,שור ה משנה ליועצת המשפטית לכנסת // 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // )(ג ,מספר יוצאי הצבא שישרתו ביחידות ביטחוניות בשירות בתי הסוהר ייקבע בידי שר הביטחון ,בהסכמת השר לביטחון הפנים .ובאישור הממשלה וועדת החוץ והביטחון של הכנסת )(ד הוראות סעיפים24 ו– 26 יחולו לגבי יוצא צבא המשרת ביחידות ביטחוניות בשירות בתי .הסוהר, בשינויים המחויבים )(ה השר לביטחון הפנים ימסור לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת דיווח שנתי על מספר יוצאי הצבא המוצבים בכל יחידה של שירות בתי הסוהר לפי הוראות סעיף זה ועל התפקידים שבהם הם .משרתים והמשימות שהם מבצעים סמכויות וחובות של המשרת בשירות בתי הסוהר 24 .ג )(א כל עוד יוצא צבא משרת בהתאם לצו לפי סעיף24ב, לא יראוהו לענ י ,ין חוק השיפוט הצבאי התשט"ו- 1955, והתקנות לפיו, כחיי ל כהגדרתו בסעיף1 לאותו חוק, ואולם סעיפים250ב ו– 250 ג לאותו חוק יחולו באופן שהסמכות הנתונה בהם לקצין משטרה צבאית שהוא קצין שיפוט בכיר תהא מסורה לסוהר בכיר שמונה לעני י ן זה על ידי נציב בתי הסוהר, וביצוע הבדיקות ייוחד לגילוי שימוש בסם מסוכן או החזקת סם מסוכן.בשירות בתי הסוהר )(ב דינו של יוצא צבא המשרת כאמור הוא כדין סוהר בכל הנוגע לסמכויותיו וחובותיו, לרבות כללי המשמעת, ואולם- (1) לא יחולו עליו הוראות סעיף80 ()(ג2) בפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב- 1971 , בדבר הסמכות לשחררו או לפטרו, והוראות סעיפים82 , 83 , 86 ו– 87 ;בפקודה האמורה (2) .שכרו יהיה כשכרו של יוצא צבא המשרת שירות סדיר