הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת השמונה-עשרה
יוזמים: חברי הכנסת זבולון אורלב
זאב אלקין
פ/3653/18
הצעת חוק פדיון חטופים, התשע"ב–2011
מטרה
1.
מטרתו של חוק זה היא לקבוע כללים, נהלי עבודה ותהליכים סדורים לפעולות הדרושות לשחרור חטופים במטרה למנוע פדיון חטופים יתר כדי דמיהם.
הגדרות
2.
בחוק זה –
"אסיר" – מי שהואשם או הורשע בבית דין צבאי או בבית משפט בביצוע עבירה ממניעים לאומניים כנגד מי שהוא אזרח מדינת ישראל;
"ארגון טרור" – כהגדרתו בחוק איסור מימון טרור, התשס"ה–20051;
"חטוף" – מי שהוא אזרח מדינת ישראל ומוחזק בניגוד לרצונו על ידי ארגון טרור או כוח עוין אחר ולמעט מי שמוחזק בידי מדינת אויב;
"השר" – ראש הממשלה.
פעולות נדרשות לשחרור חטוף
3.
נדרש שחרורו של אסיר על ידי מי שמחזיק בחטוף ואחראי עליו לצורך החלפתם זה בזה, תנקוט הממשלה בפעולות מינהליות, צבאיות, דיפלומטיות והסברתיות לצורך שחרורו של החטוף.
רוב דרוש
4.
נוכחו ועדת השרים לביטחון לאומי וועדת המשנה למודיעין ולשירותים חשאיים של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת כי מוצו כל הפעולות המינהליות, הצבאיות, הדיפלומטיות וההסברתיות לשם שחרורו של החטוף, לרבות ביטול הקלות לאסיר, לכידתם של חברים בארגון הטרור המחזיק בחטוף והטלת עיצומים על אוכלוסייה הנתונה לשליטה או אחריות ארגון הטרור המחזיק בחטוף ופגיעה בתשתיות המצויות בשליטתו ואין בהמשכן של אלו כדי להביא לשחרורו של החטוף רשאית הממשלה להחליט על שחרורם המוקדם של אסירים בדרך הבאה:
(1) בשחרורו של אסיר אחד הנדרש כנגד חטוף אחד תידרש – ברוב חבריה;
(2) בשחרורם של עד עשרה אסירים הנדרשים כנגד חטוף אחד – ברוב של שלושה רבעים מחבריה ובאישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת ברוב של שלושה רבעים מחבריה;
(3) בשחרורם של יותר מעשרה אסירים הנדרשים כנגד חטוף אחד – ברוב של שלושה רבעים מחבריה ובאישור הכנסת ברוב של תשעים מחבריה.
תנאי השחרור
5.
(א) לא ישוחרר אסיר לפי חוק זה, אלא אם כן חתם על כתב חרטה והתחייב בכתב שלא לבצע עבירה ממניעים לאומניים.
(ב) הפר אסיר את התחייבותו כאמור בסעיף קטן (א), יוחזר למאסר לשם המשך ריצוי עונשו.
סייג לשחרור
6.
(א) לא ישוחרר אסיר שהורשע יותר מפעם אחת בבית דין צבאי או בבית משפט בביצוע עבירה ממניעים לאומניים כנגד מי שהוא אזרח מדינת ישראל.
(ב) לא ייקצב עונשו ולא תינתן חנינה לאסיר ששחרורו נדרש על ידי מי שמחזיק בחטוף ואחראי עליו.
זכות קרבן עבירה להביע עמדה לעניין השחרור
7.
לפני החלטתה של הממשלה האמורה בסעיף 4 יערוך השר שימוע לקורבן העבירה של האסיר, ובמקרה שהעבירה הביאה למותו – לבני משפחתו כאמור בסעיף 22 עבירה לחוק זכויות נפגעי עבירה, התשס"א–20012, וזאת על מנת לאפשר לקרבן העבירה להביע את עמדתו; הדבר יעשה במועד ובדרך שיקבע השר.
תחולה
8.
הוראות חוק זה יחולו גם על אסיר שנכלא ערב תחילת החוק.
יציבות
9.
אין לבטל חוק זה או להכניס בו שינויים אלא בתמיכת 80 מחברי הכנסת; אין בכוחן של תקנות שעת-חירום לשנות חוק זה, להפקיע זמנית את תקפו או לקבוע בו תנאים.
תיקון חוק יסוד: נשיא המדינה
10.
בחוק יסוד: נשיא המדינה3, בסעיף 11(ב), בסופו יבוא "למעט אסירים ששוחררו לפי הוראות חוק פדיון חטופים, התשע"ב–2011."
דברי הסבר
ההיסטוריה של שחרור חטופים מידי ארגוני הטרור מלמדת על חוסר עקביות והיעדר קריטריונים לעסקאות חילופי החטופים באסירים ביטחוניים. מדיניות הממשלה בסוגיה זו עברה שינויים קיצוניים. בעבר, ננקטה מדיניות קשוחה של שחרור החטופים בדרך צבאית ולא בדרך של עסקה להחלפתם תמורת אסירים ביטחוניים. תקופה זו מצוינת על ידי המבצעים הבולטים: שחרור חטופי מטוס "סבנה" בלוד, שחרור מבצע יונתן באוגנדה וניסיון השחרור של נחשון וקסמן.
החל משנת 1983, החלה תקופה חדשה בה החליטה הממשלה על שחרור חטופים במסגרת עסקאות להחלפת חטופים באסירים ביטחוניים. בשנה זו שוחררו 4,700 מחבלים ועצורים מלבנון תמורת שישה חיילי נח"ל. נקודות ציון נוספות הן: "עסקת ג'יבריל" בשנת 1985 בה שוחררו 1,150 אסירים תמורת שלושה חיילי צה"ל, "עסקת טננבאום" משנת 2004 בה שוחררו למעלה מ-400 אסירים ועד "עסקת שליט" בה שוחררו 1,027 אסירים.
גורמים ביטחוניים מקצועיים מציינים כי משוחררי עסקת ג'יבריל היו הגורם המרכזי שהביא לפרוץ האינתיפאדה הראשונה בשנת 1987. ארגון אלמגור וגורמים נוספים טוענים כי למעלה מ60% מהאסירים המשוחררים חזרו לפעולות טרור. גם ב"עסקת שליט" שוחררו אסירים ששוחררו כבר בעבר בעסקאות קודמות.
הצעת החוק באה לקבוע כללים קבועים, נהלי עבודה ותהליכים סדורים לפעולות הדרושות לשחרור חטופים. הסדרת אלה בחוק תגביל את הנוגעים בדבר ולא תאפשר לבצע עסקאות שיש בהן משום עידוד לחטיפות נוספות ויפחיתו ככל האפשר את הסיכון שאסיר משוחרר יחזור לטרור. הסדרת הנושא בחוק תבהיר לארגוני הטרור את מגבלותיהן של רשויות המדינה לביצוע עסקאות להחלפת חטופים באסירים וכך מפחיתה באופן משמעותי את מספר האסירים הנדרשים על ידי ארגוני הטרור. יתרונה של הצעה טמון גם בכך שהיא בונה תיאום ציפיות בין המדינה לחיילי צה"ל ואזרחי המדינה לרבות משפחות החיילים.
סעיף 2 מגדיר את האסיר אליו מתייחס חוק זה וקובע כי מדובר במי שהורשע בעבירות כנגד ישראלים ממניעים לאומניים. כן קובע הסעיף כי החטוף אליו מתייחס החוק הוא מי אשר מוחזק בידי כח עוין ולמעט מי שמחוזק בידי מדינת אויב.
סעיף 3 קובע כי לצורך שחרורו של חטוף על הממשלה.
סעיף 4 קובע את מנגנון הפיקוח על פעולת הממשלה בביצוע הפעולות הנדרשות לשחרור החטוף ושאלת מיצוין של אלה ואת הרוב הדרוש לשם אישור עסקאות לשחרור חטופים וזאת אם מוצו הפעולות המינהליות, צבאיות, דיפלומטיות והסברתיות ובכלל אלה ביטול הקלות לאסירים, תפיסה ואחזקה של קלפי מיקוח והטלת עיצומים על אוכלוסייה הנתונה לשליטה או אחריות של ארגון הטרור המחזיק בחטוף.
סעיפים 5 ו-6 קובעים כי שחרורו של האסיר לא יתקיים בדרך של חנינה, אלא בדרך של שחרור מוקדם לאחר חתימה על כתב חרטה ועל תנאי שלא יחזור לפעילות טרור. אסיר שהורשע בעבר בעבירה ממניעים לאומניים לא יוכל להשתחרר ואסיר שיורשע בעבירה ממניעים לאומניים לאחר שחרורו יושת עליו מחדש העונש שנקבע בעניינו בתחילה.
סעיף 7 קובע כי חובה על השר לערוך שימוע לקורבנות העבירה של האסיר המשוחרר.
סעיף 8 קובע את תחולתו של החוק אף על אסירים שכבר הורשעו.
סעיף 9 קובע את יציבות החוק ומונע את שינויו אלא ברוב של 80 חברי כנסת.
סעיף 10 קובע כי סמכות הנשיא לחון אסירים לא תחול אם מדובר בשחרור מכוח הוראות החוק המוצע. למעשה, כבר כיום נשיא המדינה לא מפעיל שיקול דעת של ממש, במקרים מסוג זה. הנשיא אינו בוחן במקרים אלה שיקולי רחמים פרטניים אלא פועל לפי החלטת הממשלה וחונן כקבוצה את כלל האסירים הנדרשים לשחרור החטוף.
הצעת חוק דומות בעיקרן הונחו על שולחן הכנסת השמונה-עשרה על ידי חבר הכנסת אריה אלדד וקבוצת חברי הכנסת (פ/3609/18) ועל ידי חבר הכנסת אורי אריאל (פ/3626/18).
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
י"ז בחשוון התשע"ב – 14.11.01