הצעת חוק לדיון מוקדם

הכנסת השמונה-עשרה יוזם: חבר הכנסת חיים כץ פ/3725/18 הצעת חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח) (תיקון – הענקת כרית ביטחון לקרנות הפנסיה הותיקות), התשע"ב–2011 הוספת פרק ז'2 1. בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א–19811, אחרי סעיף 78יט יבוא: "פרק ז2: קרנות פנסיה ותיקות – הענקת כרית ביטחון מטרת הפרק 78כ. מטרתו של פרק זה להגן על קרנות הפנסיה הותיקות מפני תנודתיות הריבית הריאלית חסרת הסיכון במשק, באופן שיאפשר לקרנות להתחייב לתשלום פנסיה יציבה לעמיתיהן ללא השפעת גירעון שמקורו בתנודתיות כאמור. פרשנות 78כא (א) בפרק זה – "בורסה" ו-"בורסה בחו"ל" – כהגדרתן בחוק ניירות ערך, התשכ"ח–19682; "הגירעון היחסי" – ההפרש השלילי שבין המאזן האקטוארי המתקבל מהיוון נכסים והתחייבויות של הקרן בשיעור תשואה חסרת סיכון, לבין המאזן האקטוארי המתקבל מהיוון נכסים והתחייבויות של הקרן בשיעור התשואה הקובעת; לצורך החישוב כאמור, נכסים סחירים לא יהוונו וערכם יקבע על פי שווי שוק; "הועדה הציבורית" – ועדה ציבורית שמונתה בידי שר האוצר ביום י"ד בתמוז התשס"ג (14 ביולי 2003) או כל ועדה אחרת שתמונה על ידי שר האוצר; "וקטור ריבית חסרת סיכון" – שיעורי התשואה השנתית של אגרות חוב ממשלתיות צמודות מדד למועדי פדיון שונים, בהתאם להנחיות המפקח; "יתרת כרית הביטחון שטרם נוצלה" – סכום כרית הביטחון, בניכוי הסכומים שהועברו בפועל אל קרנות הפנסיה הוותיקות או שניתנה בגינם התחייבות להעברתם כאמור, לכיסוי הגירעון היחסי בגין שנת 2008 ואילך; "כרית הביטחון" – סכום שבו נקבה הוועדה הציבורית, באישור שר האוצר, שאינו פחות מ-11,320 מיליון שקלים חדשים כשהוא צמוד למדד החל מיולי 2003 ונושא ריבית שנתית בשיעור של 3.48% החל מינואר 2009, ואינו עולה על 15,000 מיליון שקלים חדשים, כשהוא צמוד למדד החל מיולי 2003 ונושא ריבית שנתית בשיעור של 3.48% החל מינואר 2009; "המדד" – כהגדרתו בסעיף 78ט1(ג); "נכסים סחירים" – מניות, איגרות חוב, נגזרים, תעודות השתתפות בקרנות נאמנות וניירות ערך בני המרה, הנסחרים בבורסה או בבורסה בחו"ל; "הקרן" – קרן ותיקה כהגדרתה בחוק הפיקוח על קופות גמל; "שווי שוק" – המחיר הממוצע בו נסחר נכס בבורסה או בבורסה בחו"ל, לפי העניין, בשישים הימים שקדמו ליום 31 בדצמבר לשנת המאזן האקטוארי הרלוונטית; "תשואה חסרת סיכון" – שיעור הריבית על פי וקטור ריבית חסרת סיכון לכל שנה עתידית נכון ליום 31 בדצמבר של שנת המאזן האקטוארי הרלוונטית; "התשואה הקובעת" – ריבית שנתית בשיעור של 4%. (ב) לכל מונח אחר בפרק זה תהא המשמעות הנודעת לו בחוק הפיקוח על קופות גמל, אלא אם כן נקבע אחרת בפרק זה. כיסוי הגירעון היחסי 78כב. (א) הממשלה תסייע לקרנות, עבור עמיתיהן, באמצעות העברת כספים מתקציב המדינה בגובה יתרת כרית הביטחון שטרם נוצלה, לקרנות, לשם כיסוי הגירעון היחסי, וזאת במועדים שייקבעו על-ידי המפקח. (ב) מתן הסיוע לקרנות כאמור בסעיף קטן (א) יעשה על דרך של העברת כספים בפועל או על דרך של מתן התחייבות להעברת כספים, לפי שיקול דעת המפקח. רישום חשבונאי 78כג. הכספים שיועברו לפי סעיף 78כב, לרבות בדרך של מתן התחייבות, ירשמו במאזן האקטוארי של כל אחת מהקרנות כנכס צמוד מדד הנושא ריבית שנתית צמודת מדד בשיעור של 4%. שמירת סמכויות 78כד. אין בהוראות פרק זה כדי לגרוע מכל סמכות הנתונה למפקח לפי הוראות חוק זה ולפי כל דין אחר, ורשאי הוא להפעיל סמכות כאמור, בין השאר, לשם השגת מטרותיו של פרק זה וביצועו. עדיפות 78כה. הוראות פרק זה יחולו על אף האמור בכל דין או הסכם, לרבות הסכם קיבוצי. תקנות לביצוע פרק ז2 78כו. שר האוצר, באישור ועדת הכספים של הכנסת, רשאי להתקין תקנות לביצוע פרק זה." דברי הסבר בשנת 1995, במסגרת תוכנית ההבראה של תחום החיסכון הפנסיוני שהיה שרוי באותה העת בגירעון אקטוארי חריף, הורתה ממשלת ישראל כי יסגרו שערי קרנות הפנסיה שהיו קיימות באותו המועד לקליטת עמיתים חדשים ("הקרנות הותיקות"). בשנת 2003, עקב החרפת והעמקת הגירעון האקטוארי של חלק מקרנות הפנסיה הותיקות, בחן משרד האוצר את המאזן האקטוארי של כל אחת מהקרנות הותיקות, על בסיס שיעור היוון של 4% אשר אמור לגלם את הריבית חסרת הסיכון במשק לטווח ארוך, וכך נקבע ביחס לכל קרן אם היא מאוזנת אקטוארית ואם לאו. קרנות הפנסיה שהיו גירעוניות באותה עת, על בסיס החישוב כאמור, הולאמו על ידי המדינה, תוך שהוזרם להן סיוע כספי בהיקפי עתק של עשרות רבות של מיליארדי ש"ח. מנגד, קרנות הפנסיה הותיקות שהיו מאוזנות על בסיס אותו חישוב, לא קיבלו סיוע ממשלתי ולא הולאמו. במקביל לשאר צעדי הממשלה להבראת הקרנות הותיקות שננקטו בשנת 2003, הקים משרד האוצר ועדה ציבורית בראשותו של פרופסור אמיר ברנע ("ועדת ברנע"), במטרה להעניק ביטחון מינימאלי לעמיתי הקרנות הותיקות לאור חשיפת הקרנות לתנודתיות שוק ההון, חשיפה אשר נבעה משינוי במדיניות משרד האוצר (בין היתר, בשל הקטנת ההקצאה באג"ח ממשלתיות עם תשואה מובטחת אשר כל קרן יכולה לקנות, מהיקף של למעלה מ-70% בעבר לכ-30% כיום). היקף הסיוע הכספי שהוקצה לצורך העניין, נע בין 7 מיליארד ש"ח ל-15 מיליארד ש"ח (במונחי שנת 2003). הסיכון המרכזי אותו זיהתה ועדת ברנע כסיכון הראוי להגנה ממלכתית על עמיתי הקרנות הותיקות, הינו סיכון היווצרותו של גירעון אקטוארי בשל השינוי בעקום הריבית חסרת הסיכון במשק (שינוי שהינו אקסוגני לחלוטין לקרנות ולביצועי ההשקעה שלהן), ביחס לריבית ההיוון בשיעור של 4% (אשר על בסיסה מהוונים הנכסים וההתחייבויות של הקרנות). המשמעות של קביעת שיעור היוון של 4% כנקודת מוצא לבחינת איזון אקטוארי, הינה שבכל פעם בו שיעור הריבית חסרת סיכון במשק (שיעור היוון זה נקבע על ידי משרד האוצר על בסיס מחירי השוק של האג"ח הממשלתי) יהיה נמוך מ-4%, ייווצר גירעון אקטוארי אשר מקורו בהפרשי הריביות כאמור. היווצרותו של גירעון זה אינה קשורה כלל ועיקר לכישורי הניהול של הקרן ויכולתה להשיג תשואה ראויה על השקעותיה. היות וקרנות הפנסיה מחויבות לאזן באופן שנתי את מצבן האקטוארי ולהימנע מיצירת גירעונות אקטואריים, הדרך היחידה לאזן בחזרה את המאזן האקטוארי בשנה נתונה בה ריבית חסרת הסיכון נמוכה מ-4%, היא באמצעות הקטנת ההתחייבויות, ובמילים אחרות הקטנת התגמולים המשולמים לעמיתים (גם השוטפים וגם העתידיים). במהלך השנים שחלפו מ-2003 ועד 2007 עמד שיעור הריבית חסרת הסיכון על ערכים שאינם נמוכים מ-4%. כתוצאה מכך בעיית התנודתיות לא התעוררה בפועל ונותרה בגדר איום תיאורטי. בשנת 2008, עם כניסת המשק העולמי למשבר האשראי הגדול, ירדו שיעורי הריבית לערכים הנמוכים מ-4%. כתוצאה מכך נוצרו בקרנות הפנסיה השונות גירעונות כוללים בהיקפים של מיליארדי ש"ח. תוצאת הדברים הינה שתנודתיות שער הריבית חסרת הסיכון גורמת לנזק מיידי וישיר לעמיתי הקרנות ללא צידוק כלכלי ממשי. קרן פנסיה, אשר גם אם כל השקעותיה התנהלו כשורה ואף אם השיגה תשואות טובות עבור עמיתיה, עלולה למצוא עצמה בשנה מסוימת בגירעון של מיליארדי ש"ח ביחס לשנה שקדמה לה והכל כתוצאה מגורם אקסוגני לחלוטין שהוא גובה עקום הריבית חסרת הסיכון. חשוב להדגיש כי הפגיעה אינה נובעת מהישגי הקרנות או מצורת הניהול אלא אך ורק בעקבות רפורמת אפיקי ההשקעה הפנסיונית שיזם משרד האוצר. הפתרון שהוצע לעניין זה על ידי ועדת ברנע הוא בדמות "כרית ביטחון" ממשלתית שתועמד לקרנות בכל עת בה נוצר גירעון אקטוארי בקרנות והנובע מירידה בריבית. למעשה, כל מטרתה של "כרית הביטחון" נבע מן הרצון לנטרל את השפעות תנודתיות עקום הריבית חסרת הסיכון על סכום הגמלה המגיע לעמיתים. עוד בטרם ניתנו המלצותיה הסופיות של ועדת ברנע, החליט משרד האוצר להעניק בפועל את "כרית הביטחון", אך זאת כלפי הקרנות הותיקות הגירעוניות בלבד. בחודש יוני 2009 העניק מנכ"ל משרד האוצר התחייבות בכתב לקרנות הותיקות הגירעוניות להענקת "כרית הביטחון" בגין שנת 2008 ואילך, בתקרה של 11,320 מיליוני ש"ח, בהתאם לתנאים מסוימים. תוצאת היעדר הגנת כרית הביטחון לקרנות הותיקות המאוזנות היא שגמלאי הקרנות הותיקות המאוזנות נאלצו לספוג בגין שנת 2008 צמצום ממשי בקצבתם שחלק ניכר ממנו מקורו בהעדרה של הגנה זו. לדוגמא: בתוכנית ב' של קרן פנסיה ה.ע.ל הופחתו בתאריך 1.7.2009 זכויות הפנסיה של עמיתים פעילים ומוקפאים בשיעור של 11%. שלושים אחוזים מהפחתה זו נובעים משינויי וקטור ריביות. לשם השוואה, בקרנות הפנסיה הגירעוניות לא בוצעה הפחתת זכויות מאז רפורמת 2003 ועד היום. מוצע בהצעת חוק זו להחיל באופן שווה על כל הקרנות הוותיקות את מסקנות משרד האוצר, המבוססות על המלצות ועדת ברנע לפיהן, על מנת לא לשחוק את הפנסיות ולהגן על יכולתם של עמיתי קרנות הפנסיה לחיות בכבוד, יש להעניק "כרית בטחון" במקרה של תנודות בשיעור הריבית חסרת הסיכון (אשר כאמור מהווה משתנה אקסוגני המשפיע על האיזון האקטוארי של כלל הקרנות הוותיקות). אין הצדקה להפליה שסובלים ממנה עמיתי קרנות הפנסיה הוותיקות "המאוזנות", בגלל שקרנות אלו לא היו גירעוניות בשנת 2003, עמיתים אלו זכאים ליהנות מאותה מטריית הגנה אשר העניק משרד האוצר לעמיתי קרנות הפנסיה הגירעוניות. מכל הסיבות הנזכרות לעיל, קמה חשיבות עליונה לעיגון חקיקתי של אופן הסיוע הניתן על ידי משרד האוצר באמצעות כרית הביטחון. הצעת החוק מעגנת למעשה את ההמלצות הסופיות של ועדת ברנע, כפי שכבר יושמו על ידי משרד האוצר כלפי הקרנות הגירעוניות בלבד, ומגנה על כלל הקרנות הותיקות מפני תנודות בריבית הריאלית חסרת הסיכון במשק. הצעת החוק מבטיחה שמירה על זכויות יסוד, על קניינם ועל כבודם של כלל עמיתי הקרנות הוותיקות, באשר הם. סעיף 78כא מוצע כי הגירעון בגינו יינתן פיצוי לקרנות מתוך כרית הביטחון הוא אך ורק גירעון אשר מקורו בתנודתיות התשואה חסרת הסיכון. עוד מוצע כי הסכום שיוקצה לכרית הביטחון יקבע על ידי ועדת ברנע ביחס לכל הקרנות הוותיקות, ויוגבל בתקרת הטווח שנקבעה על ידי משרד האוצר בשנת 2003, בסך של 15,000 מיליוני ש"ח (במונחי 2003), תוך שרצפת כרית הביטחון לא תפחת מהסכום שמשרד האוצר התחייב כבר בגינו, בסך של 11,320 מיליוני ש"ח (במונחי שנת 2003). כמו כן, בהתאם להמלצות ועדת ברנע, מוצע כי כל סכום שיקבע יוצמד למדד ויישא ריבית בשיעור של 3.48% כדי שערך כרית הביטחון לא יישחק כתוצאה מחלוף הזמן. סעיף 78כב מוצע כי הממשלה תעביר כספים או תתחייב להעברת כספים לקרנות, לשם שיכוך תנודתיות הריבית הריאלית חסרת הסיכון, וזאת בגין גירעון אשר מקורו בירידת הריבית חסרת הסיכון מתחת לשיעור של 4%, ובמנותק מעצם קיומו או אי קיומו של גירעון אקטוארי בפועל. כלומר, אפשרי מצב בו יינתן פיצוי לקרן שאיננה בגירעון, ולהיפך, לא יינתן פיצוי לקרן בגירעון, למשל, עקב מדיניות ההשקעות של הקרן או שינויים בזכאות לפנסיה. ככל שסך הגירעון של הקרנות יעלה על יתרת כרית הביטחון מוצע כי החלוקה תהיה באופן יחסי לכל קרן. כמו כן, בשלב זה הקרנות לא נדרשות להזרמה בפועל של סכומי כספים לקופות אלא השתתת "כרית ביטחון" רישומית (בשלב זה), תוך מתן התחייבות של הממשלה לפירעון ההתחייבות, מונעת את הפגיעה בעמיתים. סעיף 78כג מוצע כי הפיצוי שייקבע על ידי המפקח כי הקרנות זכאיות לו מתוך כרית הביטחון, יירשם בספרי הקרנות כנכס אשר נושא ריבית בשיעור של 4% (ריבית הבסיס להיוון), על מנת למנוע מצב של מתן פיצוי הקרנות בגין שחיקת הערך של כספים אשר הועברו לקרנות, או שניתנה בגינם התחייבות. --------------------------------- הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום ב' בכסלו התשע"ב – 28.11.11