הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת השמונה-עשרה
יוזמים: חברי הכנסת ציון פיניאן
אלכס מילר
פ/4112/18
הצעת חוק החברה למתנ"סים, התשע"ב–2012
מטרת החוק
1.
חוק זה נועד להכיר בחברה למתנ"סים, להבטיח את קיומה ולקבוע את מטרותיה, תפקידיה וסמכויותיה.
הגדרות
2.
בחוק זה –
"החברה למתנ"סים", "החברה" – החברה הממשלתית הרשומה בישראל בשם "החברה למתנ"סים – מרכזים קהילתיים בישראל בע"מ (חל"צ)";
"מתנ"ס" – מרכז קהילתי או מינהל קהילתי, או רשת מרכזים קהילתיים שהוסמכו או הוכרו על ידי החברה למתנ"סים;
"רשות מקומית" – עירייה או מועצה מקומית, לרבות מועצה אזורית;
"חוק יסודות התקציב" – חוק יסודות התקציב, התשמ"ה–19851;
"סעיף תקציב" – כהגדרתו בחוק תקציב שנתי, כמשמעותו בחוק יסודות התקציב.
"השר" – שר החינוך.
מטרות החברה למתנ"סים
3.
החברה למתנ"סים תפעל להוביל קידום חברתי ואזרחי בישראל, זאת באמצעות הבטחת פעילות קהילתית, בשגרה או בחירום, בפרט באמצעות הפעלת מתנ"סים; החברה תהווה מסגרת חינוך לא פורמאלי בקהילה, ותעניק שירותים חברתיים ואזרחיים נוספים שתמצא שיש יתרון משמעותי באספקתם והפעלתם במסגרת קהילתית.
תפקידי החברה למתנ"סים
4.
אלה תפקידי החברה למתנ"סים:
(1) קידום, הסמכה או ניהול של מתנ"סים ברשויות מקומיות בכל רחבי הארץ, בהתאם לצרכיהן, לייחודן ולאופיין של קהילות שונות;
(2) פיתוח ידע ומומחיות הנוגעים לקידום קהילות, וייעוץ למשרדי ממשלה, לפי בקשתם, בכל הקשור לקידום קהילות והפקה מרבית של פעילות בקהילות או במסגרת קהילתית;
(3) ייזום, ניהול או הפעלה של שירותים חברתיים ואזרחיים שיש יתרון משמעותי בהספקתם והפעלתם במסגרת קהילתית, לבקשת משרד ממשלתי;
(4) ייזום, ניהול או הפעלה של מתנ"ס או שירותים חברתיים ואזרחיים נוספים במסגרת קהילתית, לבקשת רשות מקומית;
(5) קידום, פיתוח, ניהול והפעלה של פעילויות חינוך לא פורמאלי, פעילויות התנדבות ופעילויות חברתיות אחרות במסגרת המתנ"סים;
(6) כל תפקיד אחר שהשר יטיל עליה.
סמכויות החברה למתנ"סים
5.
החברה למתנ"סים תפעל להגשמת מטרותיה ולמימוש התפקידים המוטלים עליה לפי חוק זה, ולצורך כך –
(1) החברה למתנ"סים רשאית להתקשר עם מתנ"סים שונים וגופים אחרים ולהפעילם לפי העניין.
(2)
(א) משרד ממשלתי רשאי לבקש מהחברה לבצע מטלות נוספות במסגרת תפקידיה כפי שפורטו בסעיף 4; הסכימה החברה לבצע את המטלה כאמור, ביצועה ימומן מסעיף התקציב של אותו משרד ממשלתי בהיקף הדרוש להשלמתה בכפוף להוראות לפי חוק יסודות התקציב, זאת בנוסף לתקציב המפורט בסעיף 6
(ב) החברה למתנ"סים רשאית להשתתף במיזם של משרד ממשלתי ולהתקשר עמו גם שלא מכוח הוראות פסקת משנה (א).
(3) רשות מקומית רשאית להתקשר עם החברה למתנ"סים ועם המתנ"ס הפועל בתחומה, לשם הגשמת מטרות החברה למתנ"סים בהתאם לחוק זה; עשתה כן הרשות, מוסמכת היא להעביר משאבים ואמצעים נדרשים בהתאם להסכם.
(4) החברה למתנ"סים רשאית לתמוך במתנ"סים, כפי שיאפשר תקציבה וזאת בהתאם למבחנים שוויוניים, שיפורסמו באתר האינטרנט של החברה; מבחנים לפי סעיף קטן זה ייקבעו על ידי דירקטוריון החברה באישור השר, לאחר התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה לפי סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, בשינויים המחויבים, ויביאו בחשבון גם את המצב הכלכלי-חברתי של הרשות המקומית שבה פועל המתנ"ס.
מימון ותקציב
6.
(א) הממשלה תקצה לחברה תקציב למימון פעילותה והוצאותיה השוטפות בחוק התקציב השנתי כמשמעותו בחוק יסודות התקציב.
(ב) שנת תקציב החברה תהיה כשנת תקציב המדינה.
גוף מבוקר וקיום חובות
7.
החברה למתנ"סים היא גוף מבוקר כמשמעותו בחוק מבקר המדינה, התשי"ח–1958 [נוסח משולב]2.
שמירת דינים
8.
הוראות חוק זה באות להוסיף על הוראות כל דין, לרבות חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה–19753, ולא לגרוע מהן.
ביצוע ותקנות
9.
השר ממונה על ביצוע חוק זה, והוא רשאי להתקין תקנות לביצועו.
דברי הסבר
המטרה הראשית של הצעת החוק היא עיגון בחוק של מעמד החברה למתנ"סים מרכזים קהילתיים בישראל בע"מ (חל"צ) (להלן – החברה) כך שתובטח הקצאת משאבים רציפה לפעילות מתמשכת ושוטפת של החברה. זאת, על מנת שתוכל להוציא לפועל את מדיניות משרד החינוך בתחום עיסוקה של החברה באופן יעיל, אופטימאלי ותוך מתן מענה גמיש ככל האפשר לדרישות ולצרכים. כל זאת תוך צמצום עיסוק קברניטי המשרד כמו גם הפקידות בו, בחברה ובהתקשרות עמה.
החברה למתנ"סים היא חברה ממשלתית שתקציבה נשען רובו ככולו על כספים שמעביר לה משרד החינוך במסגרת התקשרותם, לפיה מספקת החברה למשרד שירותי ניהול מתנ"סים. התקשרות זו מבוצעת בפטור ממכרז בהתאם לאישור ועדת הפטור של משרד החינוך. אין זה סוד, כי מתכונת פעולה זו ואופן מימון פעולת החברה מעוררת בעיות אדמיניסטרטיביות ובירוקרטיות קשות הנובעות מחוק חובת המכרזים, התשנ"ב–1992 (להלן – חוק חובת המכרזים), המחייב, כעקרון על, קיום מכרז פומבי כבסיס להתקשרות משרד. החוק אמנם קובע רשימת התקשרויות הפטורה ממכרז, בכפוף לאישור ועדת הפטור של המשרד הרלוואנטי, ובין היתר נקבעה אפשרות לפטור ממכרז התקשרות משרד עם חברה ממשלתית בהתמלא התנאים המפורטים בסעיף. ברם, פעם אחר פעם נתקלים הליכי אישור ההתקשרות במהמורות שונות המקשות על התנהלות המשרד והחברה. כך לעיתים קרובות אישור ההתקשרות מותנה בתנאים שלא תמיד הם ממין העניין או שהחברה מתקשה לעמוד בהם. לעיתים קרובות הליכי האישור מושלמים במועד מאוחר לתחילת מתן השירותים. אין זה נדיר כי האישור ניתן להתקשרות במקטעי זמן קצרים של שלושה חודשים, חצי שנה וכדומה.
התנהלות זו מסורבלת ומעמיסה על בעלי התפקידים במשרד ועל ועדת הפטור ואף מקשה על רצף פעולתה של החברה כמו גם רצף הזרמת הכספים בגין פעולותיה. יש לציין שהחברה אינה מסוגלת להעסיק עובדים לתקופות של שלושה עד שישה חודשים, משך אישור ההתקשרות הממוצע, ואז להפסיק להעסיקם עד ששוב תאושר ההתקשרות ולחזור ולהעסיקם למשך שלושה חודשים וחוזר חלילה. ברור כי גם למול הציבור והרשויות המקומיות זו התנהלות שאינה יכולה לעמוד כלל ועיקר. יש לציין אגב, כי כמובן, הוועדה רשאית שלא לאשר ההתקשרות בפטור ממכרז, דבר המקשה על פעילות החברה, שכן אין זה ראוי שוועדה אדמיניסטרטיבית תקבל החלטה בעלת השלכות על מדיניות המשרד והממשלה בתחום המתנ"סים, החינוך והפנאי כבדרך אגב. הוועדה אגב, מוסמכת לחלוטין לקבל החלטה מעין זו. החוק המוצע ייתן מענה לאפשרות מעין זו לפני שתתרחש.
בעיה נוספת הכרוכה בהתניית ההתקשרות באישור ועדת הפטור נוגעת לאפשרות תקיפת אישור הוועדה ושיקול דעתה בעשותה כן על ידי גורם אחר שיבקש להפעיל מתנ"סים או אולי כזה המפעיל מתנ"סים ברמה מקומית או בפרישה מצומצמת מזו של החברה. החברה סבורה כי עיגון מעמד החברה כמפורט בהצעת החוק ימנע אפשרות מהלך מסוג זה.
מכאן ניתן להבין שמאז חוקק חוק חובת המכרזים והותקנו תקנות מכוחו, חל פיחות במעמד החברה ותקציבה. פיחות זה נובע בחלקו מהתלות הגדולה בוועדת הפטור, בחשב הכללי ובעובדה שלא נעשתה עבודת התאמה בין הרגולציה הגבוהה, לרבות החלת חובת המכרז הפומבי, למול מתכונת מתן שירותי החברה. עיגון מעמד החברה בחקיקה ראשית יעזור בביסוס התנהלות שגרתית ושוטפת לחברה.
מגמה נוספת בחוק המוצע היא ההכרה בחברה כגורם ממלכתי ולאומי שבין יתר תפקידיו הוא אמון על קביעת תקן להכרה והסמכת מתנ"סים ככאלה ובחינת פעילותם על פי אמות מידה שיקבע השר בתקנות. בדרך זו מבקשת הצעת החוק להבטיח הפעלה מרבית של שירותים לאזרחים בתחומי העיסוק של המתנ"סים ולמנוע הידרדרות מתנ"סים, תפקיד שבמערכת היחסים הנוכחית אין החברה יכולה למלא.
בתוך כך קיימות שתי מטרות משניות הנלוות למטרות העיקריות ונובעות מהן: הסדרת סוגיית מעמד המתנ"סים ברשויות המקומיות והסדרת התקשרות החברה עם המתנ"סים.
הסדרת סוגיית המעמד: החברה פועלת כגוף מסמיך מתנ"סים ומפקח על פעילותם בהתאם לתקני איכות, עם זאת קיימת תחושה לפיה תחום הפעלת המתנ"סים, בין אם מתנ"סים של החברה ובין כאלה הפועלים עצמאית, אינו מוסדר באופן המיטבי. אין כיום תקן מוגדר לפיו נדרשים מתנ"סים לפעול, לא בתחום המנהלי ולא בתחום התוכני. למעשה כל גוף המפעיל מספר חוגים לכמה שכבות גיל יכול לכנות עצמו מתנ"ס, ולא ניתן יהיה להתווכח עם קביעה זו. התנהלות זו מהווה זילות של תפקידי המתנ"ס כפי שהחברה למתנ"סים ומשרד החינוך מגדירים.
הצעת החוק מבקשת לקבוע תקן איכות שבאספקלריה שלו ייבחן גוף לפני הכרה בו כמתנ"ס. לפי הוראות החוק המוצע, החברה תוגדר כגורם הממלכתי האחראי על הבחינה האמורה ועל המשך ביצוע הבקרה והפיקוח ובכך לוודא שהמתנ"ס אכן עומד בסטנדרטים שנקבעו. הבקרה והפיקוח יהיו על פי אמות מידה שיפרסם השר בתקנות כך שיובטח שירות אופטימאלי לתושבים, שמירה על המתנ"ס כגוף חברתי ומאוזן כלכלית ככל שניתן, כך גם יהיה ניתן לוודא שתקציבים המיועדים לשימוש מתנ"סים אכן ישמשו למטרה זו.
הסדרת התקשרויות בין רשויות מקומיות לחברה: המתנ"סים מופעלים על ידי גופים משפטים עצמאיים – עמותות או חברות סוכנות. גופים אלו אינם גופים עירוניים כהגדרתם בחוקים השונים. בדו"ח מבקר המדינה לשנת 2004 הובעה עמדת מבקר המדינה לפיה רשויות מקומיות אינן רשאיות לתקצב עמותות שאינן עירוניות ואינן רשאיות להעביר לאחריותן תחומי פעילות שמחובת הרשות לספקן. עמדה זו גררה אחריה פגיעה במעמד המתנ"סים וקשיים בהתנהלות הרשויות מולם.
לפיכך החליטה החברה להוביל מהלך מול משרדי הפנים והמשפטים שיאפשר תיקון בתקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ח–1987, כך שהרשויות המקומיות יוכלו להתקשר בפטור ממכרז עם מתנ"סים אולם המהלך לא הושלם עדיין. בשלב הנוכחי ומתוך הבנה לחיוניות המתנ"סים ברשויות פורסמו בחוזר מנכ"ל משרד הפנים הנחיות שאפשרו את המשך ההתנהלות שנהגה עד פרסום דו"ח מבקר המדינה הנזכר לעיל, ואולם כאמור המדובר בפתרון ביניים חלקי בלבד.
החוק המוצע מבקש לאפשר לרשויות להתקשר עם מתנ"סים כהגדרתם בהצעת החוק ולהעביר להם משאבים לצורך ההתקשרות וביצועה. נבקש להדגיש, כי קבלת העמדה לפיה רשויות יוכלו להתקשר רק עם עמותות או חברות עירוניות לצורך הפעלתן כמתנ"סים תאיין לחלוטין את הגישה כי תפקידו של המתנ"ס הוא גם להעצים את התושבים בקהילה המקומית ולאפשר לפתח חברה אזרחית המעורבת בתהליכי קבלת החלטות הנוגעות להם. וזאת משום שחברות ועמותות עירוניות הן סמוכות רשות מקומית. הרכב הגוף המנהל שלהן מחייב רוב לנציגי הרשות המקומית ומתן ייצוג של הסיעות החברות במועצת העיר בהתאם לכוחן היחסי במועצה, כאשר יושב ראש הגוף המנהל הוא ראש הרשות.
לנציגי הרשות, יש להזכיר, חובת נאמנות ראשונה לרשות המקומית ולא לגוף העירוני. אין זה המצב במתנ"סים כיום, על פי תקנוני העמותות יש רוב לנציגי ציבור ולא לרשות המקומית והם שמקבלים החלטות על דרך פעולת המתנ"ס. זאת ועוד, בגופים עירוניים נדרשים חברי הוועד המנהל לכישורים הדומים לאלה הנדרשים מדירקטורים בחברות ממשלתיות. דרישות אלה מצד אחד ימנעו מנציגים אותנטיים של הציבור לכהן בגוף המנהל, ומצד שני אי אפשר להתעלם מהעובדה כי ברשויות מקומיות לא מעטות יהיה לא פשוט לאתר תושבים בעלי כישורים אלה ושיהיו מוכנים להתמנות לגוף המנהל.
נקודה חשובה נוספת היא המגבלה החלה על תורמים מחוץ לארץ ולפיה אין באפשרותם לתרום לגופים בעלי זיקה לגורמי שלטון – לא חברות ממשלתיות ולא גופים עירוניים. מגבלה זו אינה תקפה כמובן בכל הנוגע לתרומות המועברות למתנ"סים במתכונתם הנוכחית.
הסדרת התקשרויות בין החברה לבין מתנ"סים: כחברה ממשלתית, כפופה החברה לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב–1992, לפיו התקשרות החברה עם גורמים לביצוע עבודות ומתן שירותים מותנית במכרז פומבי.
החוק המוצע מבקש הסדיר את התקשרות החברה עם העמותות והחברות המפעילות את המתנ"סים, כהגדרתם בהצעת החוק. מעמד החברה כלפי המתנ"ס יוסדר וכך גם מעמד המתנ"ס בחברה וכלפיה באופן שיאפשר לחברה להתקשר, לתקצב ולתמוך במתנ"סים שיוסמכו ויוכרו על ידה ככאלה. כך גם תתאפשר לחברה יותר מעורבות ויוענקו לה יותר סמכויות בפיקוח על התנהלות המתנ"סים, כפי שפורט לעיל.
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
י"א באדר התשע"ב – 5.3.12