הצעת חוק לדיון מוקדם

הכנסת השמונה-עשרה יוזמים: חברי הכנסת זבולון אורלב דוד אזולאי זאב בילסקי ניצן הורוביץ אילן גילאון מאיר שטרית איתן כבל פ/3880/18 הצעת חוק נציבות זכויות הילד, התשע"ב–2012 מטרת החוק 1. מטרת חוק זה לקדם את השמירה וההגנה על זכויות ילדים ברוח אמנת האומות המאוחדות בדבר זכויות הילד, שאושרה על ידי האומות המאוחדות ביום כ"ב בחשוון התש"ן (20 בנובמבר 1989)1 (בחוק זה – האמנה), להביא לתיאום בין משרדי הממשלה לגבי זכויות הילד בישראל ולהקים לשם כך את נציבות זכויות הילד. הקמת הנציבות 2. מוקמת בזה נציבות לזכויות הילד (בחוק זה – הנציבות), תחת משרד המשפטים. תפקידי הנציבות 3. הנציבות תפעל לקידום מטרת החוק, ובין היתר – (1) תמליץ ותייעץ למשרדי הממשלה לגבי הגנה על זכויות ילדים וקידומן; (2) תציע תיקוני חקיקה וחקיקה חדשה בתחום פעולתה; (3) תפעל להעמקת המודעות הציבורית בתחום פעולתה של הנציבות; (4) תגיש חוות דעת בנושאים הבאים: (א) הצעות חקיקה; (ב) חתימה או אשרור של אמנות בין-לאומיות; (5) תאסוף ידע ונתונים בתחומי פעולתה ותפיץ אותם בקרב משרדי הממשלה. דין וחשבון 4. (א) הנציבות תגיש דין וחשבון שנתי שיפרט את פעולותיה וייתן תמונת מצב ונתונים לגבי יישום האמנה ומצב הילדים בישראל. (ב) הדין וחשבון השנתי יוגש לשר המשפטים (בחוק זה – השר) ולוועדה המיוחדת לזכויות הילד בכנסת (בחוק זה – הוועדה) ובהיעדרה של וועדה כאמור, לוועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת; הממשלה תקיים דיון לגבי הדין וחשבון. קבלת מידע 5. (א) הנציבות רשאית לדרוש מגוף מבוקר המנוי בסעיפים 9(1) עד (6) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח–1958 [נוסח משולב]2, וכן מגוף מבוקר אחר המנוי בסעיף 9 לחוק האמור ושהחליט עליו שר המשפטים, באישור הוועדה (בסעיף זה – גוף מבוקר), כל ידיעה, מסמך או דין וחשבון (בסעיף זה – מידע), המצוי בתחום פעולתה של הנציבות והדרוש לה לשם ביצוע תפקידיה. (ב) מצא השר האחראי על הגוף המבוקר, כי מסירתו של המידע עשויה לסכן את ביטחון המדינה, את יחסי החוץ שלה או את שלום הציבור, רשאי הוא להורות כי לא יועבר אותו מידע; ואולם, אם ניתן להעביר לנציבות חלק מן המידע שאין בגילויו סכנה כאמור, יועבר אותו החלק. (ג) לא יימסר מידע לפי סעיף זה אם מסירתו אסורה לפי כל דין. נציב לזכויות הילד 6. (א) הממשלה, בהתייעצות עם שר המשפטים, שר הרווחה והשירותים החברתיים ושר החינוך, תמנה נציב לזכויות הילד. (ב) הנציב יהיה ממונה על ביצוע תפקידי הנציבות. (ג) כשיר לכהן כנציב אזרח ישראלי ותושב ישראל, בעל תואר אקדמי במקצוע שבתחום תפקידי הנציבות; הנציב יהיה עובד המדינה והודעה על מינויו תפורסם ברשומות. עובדי הנציבות 7. עובדי הנציבות הם עובדי המדינה. תקציב הנציבות 8. תקציב הנציבות ייקבע כסעיף תקציב נפרד, כמשמעו בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה–19853. ועדה מייעצת 9. (א) שר המשפטים, שר הרווחה והשירותים החברתיים ושר החינוך ימנו ועדה מייעצת לנציבות; הודעה על מינוי הוועדה המייעצת והרכבה תפורסם ברשומות. (ב) בוועדה המייעצת יהיו חברים מומחים בתחום פעולתה של הנציבות, נציגי ארגונים העוסקים בקידום זכויותיהם של ילדים, נציגי ממשלה ורשויות אכיפת החוק ונציגי ציבור. ביצוע ותקנות 10. שר המשפטים ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות לביצועו. דברי הסבר האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות הילד עוסקת בזכויותיהם של ילדים במגוון תחומים: מדיניים, אזרחיים, חברתיים, תרבותיים, כלכליים ועוד. ישראל הצטרפה לאמנה ב-3 ביולי 1990 ואשררה אותה ב-2 בנובמבר 1991. בכך הצטרפה ישראל למרבית אומות העולם, לא רק להצהרתן בדבר זכויות הילד כי אם גם להתחייבותן לפעול למען יישומן הלכה למעשה. האמנה מטילה חובות ברורות על המדינה לפעול למען יישום הוראותיה ולמען הבטחת זכויותיהם של ילדים, מתוך שאיפה לחולל שינוי אמיתי במעמדם של ילדים. חתימת המדינה על האמנה ואשרורה על ידי הממשלה היוו אמנם נקודת ציון במעמדם של ילדים בישראל, אך חתימה על האמנה אין בה, כשלעצמה, כדי לחולל שינוי מהותי במצבם של ילדים. בסעיף 4 קובעת האמנה כי על המדינה לנקוט שורה של צעדים תחיקתיים, מינהליים ואחרים לשם מימוש הוראותיה. לפיכך, אשרור האמנה על ידי מדינת ישראל למעשה מחייב את המדינה לקיים את הוראותיה ולהתאימן לחוק הישראלי. למרות האמור, אין כיום בישראל מנגנון ייחודי סטטוטורי המבטיח את קיום האמנה. לצורך השוואה, במדינות שונות (כגון אוסטרליה, צרפת, אירלנד ועוד) פועלות נציבויות מכוח חוק לאומי המסדיר את פעילותן, המתמקדת בתחומים הבאים: בקרה על גופי השלטון העוסקים בזכויות הילד, קבלת החלטות בדבר רווחת הילד, ייעוץ לגופים העוסקים בנושא, שינוי וייזום חקיקה, הגברת המודעות באוכלוסייה בכל הנוגע לזכויות הילד ואף חקירת תלונות. לא ניתן להצביע על מחויבות ברורה של מדינת ישראל כלפי ילדים כקבוצת אוכלוסייה בעלת צרכים מובחנים, הזכאית שיכירו בה כקבוצה. החסר העיקרי בפעולה השלטונית הנוגעת לילדים הוא בהיעדר פעולה כוללת ומתואמת למענם, הממוקדת בהם ובצורכיהם הייחודיים. חסר תיאום בין זרועות השלטון השונות הפועלות בעניינם של ילדים ופעולות הנדרשות לצורך יישום זכויות ילדים נופלות בין הכיסאות. כמו כן, אין הכוונה, מעקב או מידע לגבי חלוקת המשאבים המוקצים לילדים. הוועדה לבחינת עקרונות יסוד בתחום הילד והמשפט ויישומם בחקיקה, בראשות השופטת סביונה רוטלוי (להלן – ועדת רוטלוי) סברה כי לצורך הטלת חובות פעולה אופרטיביות על רשויות השלטון, יש לבחון את הצורך בהקמת מנגנון דוגמת נציבות זכויות הילד, שיהא בעל ראיה כוללת, שיפעל למען קידום זכויות הילד, אכיפתן, הבטחתן ופיתוחן. צעד זה עשוי להביא לצמצום משמעותי של הבעיות הקיימות כיום בהבטחת זכויותיהם של ילדים בישראל ובמימוש מחויבותה של המדינה על פי האמנה. בנוסף, המליצה הוועדה כי מנגנון זה יהא מופקד על ריכוז ואיסוף המידע בנוגע לילדים, ככלי ראשון במעלה לשם ניתוח מצבם של ילדים, עריכת תכנון ביחס אליהם, ביצוע בקרה אחר יישום זכויותיהם ואיתור הדרכים למילוי חסרים ולשיפור המצב. מעבר לכך, בהיותו תחום חדשני בעולם ובישראל מחייב תחום זכויות הילד פיתוח והטמעה. גוף בעל מחויבות לתחום זכויות הילד, בעל מומחיות, הכרה של תחומי החיים הנוגעים לילדים ונגישות לכל זרועות השלטון יכול להוות מנוף מרכזי לקידום הנושא. לאור האמור לעיל, מוצע להקים את נציבות זכויות הילד. הנציבות תפעל כיחידה בתוך משרד המשפטים. לשם השגת מטרותיה תפעל הנציבות, בין היתר, בתחומים אלה: ייעוץ למשרדי הממשלה בעניין קידום זכויות ילדים והגנה עליהן; ייזום תיקוני חקיקה בתחום פעולתה; קיום פעילות להעמקת המודעות הציבורית בתחום; הגשת חוות דעת; איסוף ידע בתחומי פעולתה והפצתו בקרב משרדי הממשלה; וכן הגשת דין וחשבון שנתי שיכלול פירוט על פעולותיה ויספק תמונת מצב בעניין יישום האמנה לזכויות הילד ומצב הילדים בישראל, כאשר הדין וחשבון יוגש לשר ולוועדה המיוחדת לזכויות הילד בכנסת והממשלה תקיים לגביו דיון. הצעת החוק מעניקה לנציבות מעמד עצמאי, כך שתהא רשאית לדרוש מכל גוף מבוקר מידע הנדרש לה לצורך ביצוע תפקידיה. הגוף המבוקר יחויב במסירת המידע, בכפוף לסייגים הקבועים בהצעה. בנוסף, מכילה הצעת החוק הוראות בעניין מינוי נציב זכויות הילד וכשירותו, תקציב הנציבות, מעמד עובדיה והקמת ועדה מייעצת. הצעת חוק דומה בעיקרה הונחה על שולחן הכנסת השמונה-עשרה על ידי חברת הכנסת רונית תירוש (פ/3141/18; הוסרה מסדר היום ביום י"ב בכסלו התשע"ב (8 בדצמבר 2011)). --------------------------------- הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום י"ד בטבת התשע"ב – 9.1.12