חומר רקע
כתיבה: רועי גולדשמידט |
:אישור יובל וורגן תאריך :ה' באדר
"תשפ
ג ,
26
ב
פברוא ר2023
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מידע ראשוני
יחידות ניתוח מידע על נוסעים – מבט משווה
רקע
באפריל2016
'הסדיר האיחוד האירופי בדירקטיבה מס681/2016
את השימוש בנתוניPNR
)
assenger Name Record
P
(
1
לשם מניעה, זיהוי, חקירה והעמדה לדין על עבירות טרור ופשיעה
חמורה. הדירקטיבה האמורה גם מחייבת את מדינות האיחוד להקים "יחידות ניתוח מידע על
"נוסעיםPassenger Information Units
)
PIU
(
."או "מרכזי ניטור2
ממשלת ישראל הגישה ב-
2022
את
הצעת חוק סמכויות לאיסוף ואבח ון של נתוני נוסעים
,הנכנסים לישראל או היוצאים ממנה
תשפ"ב–
2022
. הצעת החוק כוללת הקמת "מרכז
"לאומי לאבחון נתוני נוסעים–
.שהוא למעשה יחידת ניתוח מידע על נוסעים שאלת
האכסניה הארגונית של המרכז הלאומי האמור
.היא במוקד מסמך זה
לפי מסמך קווים מנחים לשימוש בנתו ניAPI
מיוני2022
של ארגוןIATA
,
לבד מהסדרה בחקיקה
–
הנדרשת טרם האגירה והשימוש בנתוני נוסעים, בטרם מתבצע עיבוד מידע כלשהו, על
סוכנויות הגנת הגבולות להקים יחידות ניתוח מידע על נוסעים. לפי המסמך יחידות אלה
מורכבות לרוב מסוכנויות שונות הכוללות אחריות בתחומי בטחון גבולות, מכס, הגירה וביטחון
לאומי. שיתוף הפעולה הרב זרועי אמור לפי הדוח גם לחזק את שיתוף הפעולה בהליכי שחרור
.הנוסעים והניטור ולצמצם כפילויות ועיכוב נוסעים3
לבקשת צוות הייעוץ המשפטי של ועדת החוץ והביטחו
ן
יוצג להלן בקצרה מידע ביחס לשתי
:שאלות1
)מהו השיוך הארגוני של
יחידות
ממשלתיות ל
ניתוח מידע על נוסעים
במדינות
שונות בעולם? 2
) מי השר הממונה על היחידות האמורות במדינות הנסקרות?
4
1
נתוניPNR
כוללים מידע שחברות תעופה אוספות במהלך עסקיהן הרגיל, לצורכיהן, בהתאם לצורכיהן
.התפעוליים
מדובר במידע אישי לא
מאומת הנמסר מרצון על ידי נוסעים בעת הזמנת טיסה, וכוללים, בין השאר, את אלה: מספר טלפון נייד, כתובת דואר אלקטרוני, אמצעי
התשלום, כתובת
,למשלוח חשבונית, תאריכי הנסיעה
מסלול הנסיעה, נתוני הכבודה(מספר תיקים, משקלם),
היסטוריית הנסיעות של
הנוסע ועוד
)(תיתכן שונות בין החברות בהיקף המידע הזמין. ראו: דברי הסבר ל הצעת חוק
סמכויות
לאיסוף ואבחון של נתוני נוסעים
הנכנסים לישראל או היוצאים ממנה, תשפ"ב–
2022
/, (מ1581
), של הממשלה, נוסח לקריאה הראשונה.
2
.שם
3 WCO/IATA/ICAO, "Guidelines on Advance Passenger Information (API)", June 2022, Pp 21.
4 המידע מתבסס מידע גלוי באינטרנט,
ככל שמצאנו התייחסות בחקיקה עצמה לשאלת השר האחראי–
,המידע יופיע בהפניות. עם זאת
בחלק גדול מן המקרים, הנחנו כי השר הממונה הוא מי שתחת משרדו פועלת היחידה–
גם אם לא מצאנו התייחסות מפורשת לשאלת
.השר הממונה
יחידות ניתוח מידע על נוסעים– מבט משווה
|
2
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
יובהר כי המבנה של משרדי ממשלה, הגופים החוסים תחת כל משרד, ואף מספר השרים שתחת
המשרד, שונ
ים
בין מדינות. כך לדוגמה, בכמה מן המדינות הנסקרות המשטרה הפדרלית
פועלת תחת אחריות המשרד לע נייני פנים ולא כמו בישראל תחת המשרד לביטחון לאומי. בשל
האמור, נראה כי טרם הסקת מסקנות מן ההשוואה כדאי לבחון גם את הקונטקסט הספציפי של
המדינה הנסקרת. עם זאת, בשל הזמן הקצר לצורך כתיבת סקירה זו, המידע יובא בשלב זה
.בצורה תמציתית בלבד ה מדינות.הנסקרות נבחרו בעיקר על בסיס זמינות המידע אודותיהן
להלן תוצג טבלה משווה מסכ.מת ולאחריה נקודות עיקריות העולות ממנה
לוח1
.השתייכות ארגונית ושר אחראי על יחידות ניתוח מידע על נוסעים
מדינה
השתייכות ארגונית של
יחידת
ניתוח מידע על נוסעים(PIU)
תחת איזה שר פועלת יחידת
( ניתוח מידע על נוסעיםPIU
)
הערות
אוסטריה5 המשטרה הפדרלית הפלילית
שהיא
יחידה תחת משרד הפנים
Bundesministerium für Inneres
שר הפנים
אוסטרליה6 תרט מש הגבול
ות האוסטרלי
ת
Australian Border Force
המ
שרד לענייני פנים
The Department of Home
Affairs
שלושה שרים תחת
המשרד: שר לענייני
פנים, שר ההגירה
ושר
והאזרחות,
לניהול מצבי
חירום
איטליה7
המשטרה הפלילית, המינהל לביטחון
הציבור, משרד הפנים
Central Criminal Police
Directorate of Public Security of
.
the Ministry of the Interior
שר הפנים
Ministero dell’interno
5 Kainz, Viola, Prunner, Marina, "Passenger Name Records Data in the Fight against Serious Crime. The path from the
Passenger Name Records Directive to national law", Journal for Police Science and Practice (International Edition
Vol. 9), 4-12, 2019.
6 Australian Border Force, "Collection of Passenger Name Records", accessed: February 23, 2023.
7"Frequently Asked Questions on the System for the Processing of PNR data", accessed: February 23, 2023.
ראו גם
רגולציה בנושא
:(איטלקית), כניסה23
בפברואר2023
.
יחידות ניתוח מידע על נוסעים– מבט משווה
|
3
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מדינה
השתייכות ארגונית של
יחידת
ניתוח מידע על נוסעים(PIU)
תחת איזה שר פועלת יחידת
( ניתוח מידע על נוסעיםPIU
)
הערות
אירלנד8 משרד המשפטים שר המשפטים
ארצות הברית9
מכס
ומשטרת הגבולות
U.S.
Customs
and
Border
Protection
השר לביטחון המולדת -
DHS
National
Targeting Center
בלגיה10
המרכז הלאומי לניטור נסיעות
The National Travel Targeting
Center (NTTC)
תחת ה
מרכז הלאומי לניהול משברים-
The
National
Crisis
Center
(NCCN)
שר הפנים
FPS Home Affairs
בריטניה11
המשרד לענייני פנים
Home office
מזכירת המדינה למ
שרד
לענייני
פנים
Secretary of State for the Home
Department
גרמניה12
המשטרה הפדראלית הפלילית
Bundeskriminalamt
פנים
לענייני
הפדרלי
המשרד
והמולדת
8 The European Union (Passenger Name Record Data) Regulations 2018, S.I. No. 177 of 2018, accessed: February 23,
2023. Department of Justice, "Passenger Name Record Data", accessed: February 23, 2023.
9 U.S. Customs and Border Protection, "DHS/CBP Procedures for Access, Correction or Rectification, and Redress for
Passenger Name Records (PNR)"; U.S Department of Homeland Security, "Privacy Impact Assessment Update for
the Automated Targeting System", January 13, 2017, accessed: February 23, 2023.
10 National Crisis Center, NTTC, accessed: February 23, 2023. Service Public Federal Intérieur, "IBZ in brief", accessed:
February 26, 2023.
11 UK Statutory Instruments 2018 No. 598, "The Passenger Name Record Data and Miscellaneous Amendments
Regulations 2018"; Home Office, "Direction under regulation 4A(1) of the Passenger Name Record Data and
Miscellaneous Amendments Regulations 2018", published: 10 February, 2021, accessed: February 23, 2023.
12Federal Ministry of Justice, " Passenger Name Record Act of 6 June 2017 (Federal Law Gazette [BGBl.] Part I p.
1484), amended by Article 2 of the Act of 6 June 2017 (BGBl. Part I p. 1484)" ; BKA, Information at a Glance,
"Passenger Information Unit", accessed: February 23, 2023.
יחידות ניתוח מידע על נוסעים– מבט משווה
|
4
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מדינה
השתייכות ארגונית של
יחידת
ניתוח מידע על נוסעים(PIU)
תחת איזה שר פועלת יחידת
( ניתוח מידע על נוסעיםPIU
)
הערות
Innern
Bundesministerium des
und für Heimat
דנמרק13
משרד המשפטים באמצעות המשטרה
שר המשפטים
הולנד14
גוף עצמאי תחת המשטרהRoyal
Netherlands Marechaussee
שר המשפטים והביטחון
יוון15
המשטרה, המינהל לניהול וניתוח
,מידע תחת המשרד להגנת האזרח
Greek Police, the Directorate for
Information Management and
Analysis (DIIDA.P)
השר להגנת האזרח
(citizen protection)
יפן16
מכס–
apan Customs
J משרד האוצר
לטביה17
תרט מש הגבול
ות
State Border
Guard Service
ה שר
פנים
13 Act on the Collection, Use and Storage of Air Passenger Information (PNR Act), ACT no. 1706 of 27/12/2018 ; L 107
Proposal for an Act on the collection, use and storage of information on air passengers. (PNR Act). accessed:
February 23, 2023.
:משתמע כי דנמרק לא כפופה לדירקטיבה האירופית בעניין. ראו
Edri.org, "Denmark Prepares for Passenger Data Exchange with the EU" , Jesper Lund, IT-Pol, December 19, 2018,
accessed: February 26, 2023.
14 "Passenger Information Unit Netherlands (Pi-NL)", "Act on the use of passenger data to combat terrorist and serious
crimes", accessed: February 23, 2023.
15 Ministry of Citizen Protection, Hellenic Police, "Hellenic Police Intelligence Division (HPiD)", accessed: February 25,
2023.
16 Japan Customs, "Summary of Passenger Name Record (PNR)", accessed: February 25, 2023.
17 THE LAW ON AMENDING ARTICLES 1, 19, 191 28 ,27 ,26 ,25 ,24 ,23 ,22 ,21 ,20 ,AND SUPPLEMENTING NEW ANNEX NO.
1 AND ANNEX NO. 2 AND AMENDING THE ANNEX OF THE LAW ON THE PRINCIPLES OF TRANSPORT ACTIVITIES OF
THE REPUBLIC OF LITHUANIA NO. I-1863, 23 June 2016 , accessed: February 25, 2023.
יחידות ניתוח מידע על נוסעים– מבט משווה
|
5
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מדינה
השתייכות ארגונית של
יחידת
ניתוח מידע על נוסעים(PIU)
תחת איזה שר פועלת יחידת
( ניתוח מידע על נוסעיםPIU
)
הערות
ניו-זילנד18
רשות ההגירה
ealand
Z
ew
N
mmigration
I
המשרד לעסקים, חדשנות
ותעסוקה
Ministry of Business,
Innovation and Employment
שרים רבים
תחת
המש רד. נראה
שהיחידה כפופה
ל
שר ההגירה.
סלובקיה19
המשטרה
Bureau of International Police
Cooperation of Presidium of
Police
שר הפנים
פינלנד20
יחידה משותפת למשטרה, מכס
ומש
טרת הגבול
ות.
PTR crime investigation
The
afety: Police,
S
ublic
P
PTR =
.
unit
.
Customs and Border Guard
שר הפנים
צרפת21
תחת המכסDirectorate General
of Customs and Indirect Taxes
שר האוצר
קנדה22
סוכנות שירות הגבולות
Canada Border Services Agency
השר לביטחון הציבור
Minister of Public Safety
שוויץ23
המשטרה הפדראלית
the Federal Office of Police
)
fedpol
(
הפדר
המחלקה
תחת
א לית
למשפטים ומשטרה
לא ברור אם
החקיקה בעניין
הושלמה
ואם
היחידה פועלת
18 Immigration New Zealand, "How we collect and use information about people flying in and out of NZ", accessed:
February 25, 2023.
19 Ministerstvo vnútra, "Passenger Information unit", accessed: February 25, 2023.
20 Poliisi Finland, "Passenger Name Record (PNR)", accessed: February 25, 2023.
21 Code de la sécurité intérieure, Article R232-12, accessed: February 25, 2023.
22 Canada Border Services Agency, "Advance Passenger Information / Passenger Name Record Data", accessed:
February 25, 2023.
23 Federal Office of Police Fedpol, "Consultation on the Passenger Name Records Act PNRA", Last modification
19.01.2023, accessed: February 25, 2023.
יחידות ניתוח מידע על נוסעים– מבט משווה
|
6
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
:עיקרי הממצאים העולים מן הטבלה
המודל הנפוץ ביותר במדינות שנסקרו לעיל הוא
שיחידת ה-
PIU
פועלת תחת
.משרד הפנים
,מודל זה קיים במדינות הבאות: אוסטריה, אוסטרליה, איטליה, בלגיה
,בריטניה
גרמניה, לטביה, סלובקיה ופינלנד. כאמור בראשית הסקירה, בחלק ניכר מן
המדינות האמורות גם רשויות השיטור או המודיעין המדינתי פועלות תחת משרד הפנים
–
ע,ם זאת
לא בדקנו את שאלת מכלול הגופים תחת אחריות המשרד במדינות
.הנסקרות
המודל השני בשכיחותו במדינות הנסקרות הוא שיחידת ה-
PIU
פועלת תחת משרד
.המשפטים מודל זה קיים במדינות: אירלנד, דנמרק, הולנד ושוויץ (ביחס לשוויץ כאמור
לעיל, לא ברור סטאטוס היישום, אך הצעת ההחלטה מתייחסת למשרד המשפטים
כאכסניי
ה
.)לאיסוף נתוני נוסעים
המודל השלישי בשכיחותו הוא משרדי "בטחון פנים", "בטחון לאומי" או "הגנת
"האזרח
. מודל זה קיים
.בארצות הברית, בקנדה וביוון בארצות הברית, היחידה פועלת
בכפוף ל
סוכנות ה
מכס ומשטרת הגבולות
Customs and Border protection)
) .
בשתי מדינות מצאנו כי המשרד הממונה הוא משרד האוצר: צרפת ויפן –
בשתיהן
.היחידה פועלת תחת המכס
,מפאת קוצר הזמן בשלב זה .לא נסקרו מדינות נוספות העשויות להיות רלוונטיות להשוואה