חומר רקע
01
מרץ2023
ח' אדר תשפ"ג
לכבוד,
הועדה המיוחדת לתיקונים לחוד יסוד: הממשלה
הנדון: הצעת חוק יסוד: הממשלה
(תיקון–
נבצרות ראש הממשלה )
אנו מבקשים להתנגד להצעת חוק היסוד.
ההצעה היא פרסונלית במהותה ונועדה לשרת
את ראש הממשלה המכהן. מעבר לכך, היא יוצרת הסדר לא ראוי , לפיו רק רוב פוליטי
.בממשלה יכול להחליט על הכרזת נבצרות, כולל נבצרות רפואית
מהות ההצעה
1.
,לפי ההצעה
יתקן חוק יסוד:
הממשלה, כך שיתווספו לו סעיפים העוסקים
בנבצרות ראש הממשלה. לפי ההצעה, נבצרות תוגדר
כ "אי-
מסוגלות פיזית או
נפשית של ראש הממשלה למלא את תפקידו, ועל בסיס אחד משני טעמים אלה
.בלבד, ועל פי קביעת ראש הממשלה או הממשלה כאמור, בלבד"
2.
,מבחינת פרוצדורלית
ההצעה קובע
ת כ י רק ראש הממשלה עצמו, או שלושה
.רבעים מחברי הממשלה, רשאים להודיע על נבצרות ראש הממשלה לכנסת
במקרה שראש הממשלה מתנגד להודעת הממשלה, הכנסת תהא חייבת לאשר
את הנבצרות ברוב של90
.חברי כנסת
3.
ה צעת ה חוק גם
מבקשת לקבוע
אי שפיטות מוחלטת של בית המשפט העליון בכל
הנוג .ע לנבצרות
הדין הקיים
1.
ראשית, יש לדחות, בכל הכבוד,
את הטענה המוזכרת בדברי ההסבר כאילו
"מדובר בתיקון מבהיר" וכי הדין ה
מוצע הוא גם זה הקיים כיום
. החוק משנה ,
.בצורה חדה את הדין הקיים, גם באשר למהות וגם באשר לפרוצדורה הטיעון
לפיו ה "מדובר בתיקון "מבהיר מעלה חשש ל מצג שווא שמתעלם לחלוטין מ נוסחו
של חוק היסוד .הקיים ומגוף הפסיקה שקיים בעניינו
מהות הנבצרות
2.
חוק היסוד
היום כולל גם
נבצרות מסיבות רפואיות אך לא רק .לפי ה נוסח של
סעיף16
)(ב
מדובר על מצב בו "נבצר מראש הממשלה זמנית למלא את
"...תפקידו .
3.
התיקון לחוק יסוד הממשלה שע
ו
סק בממשלת החליפים ,
קובע בסעיף43
)א (א
(4
), בין שלל מקרים בהם חדל ראש ממשלה בממשלת חליפים לכהן, בהם לא
:יראו את הממשלה כאילו התפטרה"
נבצר מראש הממשלה, דרך קבע, למלא את
תפקידו, מסיבות בריאותיות בלבד, וחלפו100
ימים שבהם מכהן ממלא מקום
במקומו, לפי סעיף20
)(ב;
"
–
,משמע הסעיף מת
ייחס כאן במפורש
לנבצרות על
רקע רפואי .להבדיל מנבצרות על רקע אחר
4.
על פי נוסחו, הסעיף הכללי לגבי נבצרות ראש הממשלה לא מגדיר את הנסיבות
.לנבצרות. זו יכולה להות נבצרות רפואית, אך גם נבצרות בנסיבות אחרות כך
,למשל קבע גם בית המשפט
העליון , בעתירה שנועדה לחייב את היועמ"ש להכריז
על נבצרותו של אהוד אולמרט בזמן שנחקר. בית המשפט דח ה את העתירה, אך
עם זאת, קבע כך1:
"
אם יתברר בהמשך שהתנהלותו של ראש הממשלה אינה מאפשרת את
עריכתן של החקירות הפליליות באופן ראוי, אפשר שיהא מקום להכרזה
של היועץ המשפטי לממשלה בדבר נבצרותו הזמנית של ראש הממשלה".
5.
משמע, שבית המשפט העליון מניח ש
לא רק מקרים רפו איים אלא גם מקרים של
חקירה פלילית עשויים להצדיק, במקרים נדירים ויוצאי דופן, הכרזה על נבצרות ,
למשל אם התנהלות ראש הממשלה פוגעת באפשרות לערוך חקירה ראו.יה
גם
בשנת2021
, דחה בית המשפט העליון עתירה שביקשה כי בית המשפט יורה על
היועמ"ש מנדלבליט להורות על נבצרותו של נתניהו , וזאת מבלי לקבוע שאין
"אפשרות להכרזה על נבצרות שאיננה "רפואית2 .
פרוצדורה
6.
חוק היסוד לא מגדיר מיהו
ש
מכריז על נבצרות . בחלק מפסקי הדין שעסקו
בשאלה זו לא נקבע חד משמעית כי היועץ ה משפטי לממשלה הוא שקובע מצב
של נבצרות, אך זו
היית
ה
ההנחה בפסקי הדין. בעתירה שעסקה בנבצרותו של
אולמרט שנזכרה לעיל,
נקבע כי "מניחים אנו, מבלי להכריע בדבר, כי בנסיבות
המתאימות מוסמך היועץ המשפטי לממשלה להכריז על נבצרות זמנית של ראש
הממשלה". עם זאת, באמרת אגב בעתירה שעסקה בניגוד העניינים של ראש
הממשלה נתניהו3
... אמר זאת השופט מלצר במפורש "הכרזה כזו על נבצרות
מסורה בל
עדית בידי היועמ"ש ."
,כך גם נעשה בפועל במקרה של אריאל שרון
ובעתירה שעסקה בקביעת הנבצרות הקבועה שלו4, נאמר :
"חוק היסוד לא קבע
את המנגנון שעל פיו נקבע האם נבצר מראש הממשלה דרך קבע למלא את
תפקידו. לפיכך, יש להניח כי הסמכות לכך מצויה בידיו של היועץ המשפטי
למ" משלה .
כמו
ב ,כל החלטה של רשות מנהלית לפי הדין הקיים ניתן לעתור
.לבג"ץ כנגד החלטה של היועץ להכריז על נבצרות או לא להכריז עליה
1
בג"ץ6231/08
( יצחק נ' ראש הממשלה2008
).
2
בג"ץ2268/21
( התנועה למען איכות השלטון נ' ראש הממשלה2021
) .
3
בג"ץ3056/20
( התנועה למען איכות השלטון נ' היועמ"ש2021
).
4
בג"ץ369/06
( יוסי פוקס נ' היועמ"ש2006
)
ביקורת על הצעת החוק
7.
:מדובר בחקיקה פרסונלית שנועדה להיטיב עם אדם אחד
.ראש הממשלה המכהן
חוקי היסוד הם
כללי
המשחק של מדינה ישראל. כל
ניסיו ן
לתקן אותם
בכדי
להיטיב עם אדם ספציפי, ולהחילם באופן מיידי–
אינו ראוי ופסול לכשעצמו ,
ללא
קשר לתכנו .אם אכן ניתן
לתקן
שוב ושוב
את כללי המשחק כדי להיטיב עם
הרוב הפוליטי
,ומי שעומדים בראשו הרי לכללים אין כל משמעות, והם כלי שרת
.בידי הרוב שרוצה להעצים את כוחו, להסיר כל מגבלות ולהנציח את שלטונו
8.
מעבר לכך, גם אופן ענייני,
ההסדר המוצע
אינו ראוי . לפי ההצעה, גם אם ראש
הממשלה מחוסר הכרה ולא יכול לתפקד, אם לא יחליטו שלושה רבעים מחברי
הממשלה להביא את הענ
יין לכנסת – משום שאין להם עניין פוליטי בכך –
הוא
ימשיך לכהן בתפקידו, והחלטה זו היא סופית
ולא ניתנת לביקורת על ידי גורם
כלשהו . זהו מצב אבסורדי ומסוכן מאד, של ממשלה שלא מתפקדת אך ממשיכה
באופן מלאכותי להאריך את חייה אך ורק משום שיש הסדר חוקתי פגום
שמאפשר לה ל .עשות זאת התכלית ביסוד הסדר הנבצרות היא להבטיח שמוסד
ראש
ה ממשלה
קיים ו .מתפקד
מבחינה זו, ההצעה מ תיישרת עם רעיונות
"ה"הפיכה המשטרית , לפיהן הדמוקרטיה משמעה שלטון הרוב
בלבד, ו הרוב
קובע הכל , ובמקרה זה, הרוב אפילו קובע אם ראש הממשלה נמצא בהכרה ויכול
.לתפקד או לא
9.
ניתן בהחלט להציע תיקונים לחוק היסוד,
שיקבעו הליך ראוי, למשל של קבלת
חוות דעת רפואית שתשמש בסיס להחלטת היועץ המשפטי לממשלה בדבר
נבצרות רפואית . ניתן גם לשקול הליך של נבצרות במסלול
פולי ,טי במקביל
ל"מסלול ה"מקצועי הקיים כיום .
10
.
עם זאת, תיקון מן הסוג הזה לא ראוי שייעשה בהחלה מיידית, בסיטואציה ש בה
ראש הממשלה
נאשם בפלילים ו קיימת לכל הפחות מראית עין של קשר ישיר בין
מצבו לבין העיסוק ב
נבצרות משפטית .
רפורמה בדיני הנבצרות, כמו כל השינויים
בחוקי הי ,סוד, חייבת להיות מוחלת רק בעתיד
מהכנסת הבאה ל כל ה ,פחות מבעד
.למסך הבערות
לסיכום, הצעה זו פסולה הן בשל הרכיב הפרסונלי שבה
והן
,לגופה שכן היא קובעת הסדר
.פגום שעלול להביא לתוצאות הרות אסון
,בברכה
ד"ר עמיר פוקס
חוקר בכיר, המכון הישראלי לדמוקרטיה