חומר רקע

הכנסת הלשכה המשפטית 1 (סימוכין: 4 04727 - 2023 ) דו כב ל חברי הוועדה המיוחדת מסמך הכנה בענין ה צעת חוק- יסוד: הממשלה (תיקון– )נבצרות ראש הממשלה /פ2560/25 .א החקיקה הקיימת בעניין נבצרות ראש הממשלה 1. בחוק- יסוד: הממשלה (להלן– :חוק היסוד) מוזכרים שני סוגים אפשריים של נבצרות ראש ממשלה .נבצרות זמנית ונבצרות קבועה 2. בעניין נבצרות זמנית , קובע סעיף16 לחוק היסוד כי אם נבצר מראש הממשלה למלא את תפקידו באופן ,זמני ימלא את מקומו ממלא מקום ראש הממשלה למשך מאה ימים. לאחריהם, אם טרם חזר ראש הממשלה למלא את תפקידו, יראו את הנבצרות כנבצרות קב ועה. 3. בעניין נבצרות קבועה , קובע סעיף20 (ב) לחוק היסוד כי אם נבצר מראש הממשלה למלא את תפקידו דרך קבע יראו את הממשלה כאילו התפטרה ביום ה- 101 שבו מכהן ממלא מקומו. לפי סעיף30 לחוק ,היסוד משמעות התפטרות זו היא פתיחה בהליכים להרכבת ממשלה חדשה , ובאין אפשרות לעשות זאת – קיומן של בחירות לכנסת בתוך90 .יום 4. בחוק יסוד הממשלה הראשון, משנת1968, נכלל הסדר דומה אך ורק לגבי נבצרות זמנית. 1 בחוק- :יסוד הממשלה משנת1992 שקדם לחוק היסוד הנוכחי, נכללו הסדרים דומים בנוגע לנבצרות ראש ממשלה, 2 ב .שינויים המחויבים הקשורים בשיטת הבחירה הישירה שהייתה נהוגה אז 5. חוק היסוד ,בנוסחו כיום, ,אינו מתייחס לאופן בו מוכרזת נבצרות ראש ממשלה לגורם המחליט על הנבצרות או לעילות המקימות את הנבצרות. גם עיון בדיוני וועדות הכנסת שעסקו בחוק היסוד אינו מלמד על .כוונתם של המחוקקים ביחס לשאלות הללו .ב החקיקה הקיימת בעניין נבצרות נושאי משרה אחרים .ב1.נשיא המדינה 6. סעיף21 לחוק- .יסוד: נשיא המדינה מתווה שני מסלולי נבצרות: נבצרות זמנית ונבצרות קבועה 7. נבצרות קבועה נקבעת מטעמי בריאות בלבד, על ידי החלטה של ועדת הכנסת שנתקבלה ברוב של שני- .שליש מחבריה על יסוד חוות דעת רפואית, ולאחריה החלטה של הכנסת ברוב חבריה 8. ל נבצרות זמנית נקבעו שני מסלולים שונים: האחד– על פי הודעת הנשיא לוועדת הכנסת על נבצרותו ואישורה ברוב חבריה ; השני– על פי החלטת ועדת הכנסת ברוב של שני- שליש מחבריה על יסוד חוות דעת רפואית. בעוד שהכרזה על נבצרות בהודעת הנשיא אפשרית מכל סיבה שהיא, הכרזה על נבצרות .על בסיס המסלול השני אפשרית רק מטעמי בריאות 9. טרם תיקון חוק היסוד בשנת2003, גם המסלול של נבצרות זמנית על פי הודעת הנשיא, היה מוגבל 'לעילות מטעמי בריאות בלבד. אולם, במסגרת תיקון מס6 לחוק- יסוד: נשיא המדינה, נקבע כי הנשיא 1 סעיף19 ל חוק-יסוד : הממשלה [התשכ"ח]. ההסדר זהה להסדר הנוכחי מלבד הקביעה שלאחר100 ,ימים תהפוך הנבצרות לקבועה הוראה שאינה קיימת ב חוק-יסוד .]הממשלה [התשכ"ח 2 סעיפים31 - 28 ל חוק-יסוד[ : הממשלה.]התשנ"ב 2 יוכל לבקש מוועדת הכנסת לאשר את נבצרותו הזמנית מכל סיבה שהיא. מקור תיקון זה בהצעת חוק פרטית של חה"כ לשעבר מיכאל איתן . הצעת החוק הוגשה לאחר ש נשיא המדינה דאז עזר ויצמן ביקש ,לצאת לנבצרות זמנית בשל החקירות נגדו ובקשתו נדחתה בשל אי- קיומה של עילה ליציאה לנבצרות מטעם זה . בהקשר זה יצויין שאף שבהצעת החוק שהוגשה לקריאה טרומית הוצע שוועדת הכנסת תוכל ,לכפות על נשיא נבצרות זמנית במקרה של חקירות משטרה בדיוני הוועדה הוחלט להשאיר את היציאה .לנבצרות לשיקול דעתו של הנשיא, בין היתר נוכח התנגדות משרד המשפטים3 10 . הנשיא לשעבר משה קצב, ביקש פעמיים במהלך כהונתו לצאת נבצרות זמנית בהתאם להודעתו. בפעם הראשונה, הוא ביקש מוועדת הכנסת לאשר לו נבצרות זמנית למשך16 שעות, מש ום שביכר שלא למנות את נשיאת בית המשפט העליון, בהתאם לסמכותו, שעה שמתנהלת נגדו חקירה. ועדת הכנסת אישרה .את בקשתו 11 . בפעם השנייה, ביקש משה קצב מוועדת הכנסת לאשר לו נבצרות זמנית של שלושה חודשים . זאת על רקע הודעת היועץ המשפטי לממשלה על כוונתו להגיש נגדו כתב אישום בעבירות חמורות בכפוף לשימוע. בוועדת הכנסת התקיים דיון גם בדבר האפשרות להעבירו מכהונתו, על פי ההליך הקבוע בסעיף 20 לחוק- יסוד: נשיא המדינה, אך בשל ההתמשכות הפוטנציאלית של הליך זה החליטו רוב חברי הוועדה לאשר את בקשת הנשיא ולהסתפק בינתיים בנבצרות זמנית. בתום תקופת הנבצרות הזמנית, וטרם קיומו של השימוע בעניינו, ביקש הנשיא ארכה של שלושה חודשים נוספים. ועדת הכנסת אישרה את בקשתו. עוד קודם לסיום תקופת הארכה הסתיימה כהונתו של הנשיא לשעבר ולא התעורר הצ ורך לדון .בנבצרות זמנית נוספת לאחר הגשת כתב אישום 12 . בפסק הדין שעסק בעילת הנבצרות של הנשיא קצב, קבע בית המשפט כי אין מגבלה על יציאה לנבצרות ,מטעמי בריאות בלבד, ונימק זאת על יסוד השוואה להסדרים אחרים שעוסקים בהפסקת עבודת הנשיא כמו גם בהיסטוריה החקיקתית של סעי.ף הנבצרות4 ב.2.יושב ראש הכנסת 13 . חוק- יסוד: הכנסת לא כלל בעת חקיקתו הסדר בדבר נבצרות של יושב ראש הכנסת. עם פטירתו של יושב ראש הכנסת הראשון, יוסף שפרינצק, במהלך כהונתו, עלה הצורך לתקן את הלקונה בחוק .ולהסדיר את זהות ממלא מקום יושב ראש הכנסת במקרה של פטירה, נבצרות זמנית או נבצרות קבועה 14 . תיקון זה נכנס לתוקפו בשנת1967, במסג 'רת תיקון מס4 לחוק- יסוד: הכנסת, וגם בו נקבעו שני סוגים .של נבצרות, זמנית וקבועה 15 . ב נבצרות קבועה ,נקבע כי העילה לכך היא רק מטעמי בריאות על פי החלטה של ועדת הכנסת5. 16 . לנבצרות זמנית נקבעו שני מסלולים: על פי הודעת יושב הראש ועל פי החלטת ועדת הכנסת. בדומה לנבצרות זמנית של נשיא, בתחילה גם כאן הוגבלו המסלולים לעילות בריאות בלבד. בשנת2000 , במסגרת תיקון27 לחוק היסוד, תוקנה החקיקה כך שאין מגבלה על עילות היציאה לנבצרות זמנית על פי הודעת יו.שב ראש הכנסת, והן יכולות להיות מכל סיבה6 ,עם זאת בנבצרות זמנית על פי הודעת יושב ראש הכנסת מטעמי בריאות אין צורך בהליך נוסף פרט להודעתו (בשונה מהאישור הנדרש לכך בנבצרות .)זמנית של הנשיא 3 'פרוטוקול ישיבה מס429 של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה- 15 , 12 - 13 ( 30.1.2002 .) 4 בג "ץ7466/06 מרזל נ' כבוד נשיא המדינה , 5-6 ( 13.9.2006 ) :(להלן עניין מרזל) 5 'ס20א ל חוק-יסוד.: הכנסת 6 ,מהפרוטוקולים של הדיון בתיקון לא עולה בבירור סיבת התיקון :אך כן ניתנה בו דוגמה למצב שבו יהיה צורך בשימוש בסעיף .מצב בו יו"ר הכנסת יושב שבעה :מתוך 'פרוטוקול ישיבה מס103 של ועדת הכנסת , הכנסת ה- 15 , 8 ( 21.6.2000 .) 3 ב.3.נשיא בית המשפט ושופט 17 . סעיף29 לחוק בתי המשפט, התשמ"ד– 1984 (להלן– חוק בתי המשפט), מתייחס לממלא מקומו של נשיא בית המשפט העליון ומוזכרת בו אפשרות של נבצרות זמנית, אך בדומה להסדר ה ק בוע ביחס .לנבצרות של ראש הממשלה, לא מופיעות הוראות בדבר ההליך או העילה7 18 . לגבי שופט , סעיף13 לחוק בתי המשפט קובע כי הוועדה לבחירת שופטים יכולה ל קבוע נבצרות קבועה .מטעמי בריאות על יסוד חוות דעת רפואית, והשופט ייצא לקצבה ב.4.מבקר המדינה 19 . סעיף29 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח– 1958 קובע הסדרים בדבר מילוי מקומו במקרה של נבצרות זמנית, אך לא נקבעו ההליך או העילה לנבצרות כאמור (אולם מינויו של ממלא המקום לא יכול להיות )ארוך משישה חודשים רצופים, ולאחריהם יראו את המבקר כאילו התפטר. 8 בסעיף13 לחוק- :יסוד מבקר המדינה נקבע ש הכנסת ברוב חבריה, לפי הצעת ועדת הכנסת ברוב של שני- שליש מחבריה על ,בסיס חוות דעת רפואית9 יכולה להחליט על העברה מכ הונה של המבקר מטעמי בריאות (כאשר נבצר )ממנו דרך קבע למלא את תפקידו. .ג סיכום ההסדרים הקיימים בחקיקה לעניין נבצרות נושאי משרה ג.1.נבצרות קבועה 20 . עילות הנבצרות : כל מקום בחוק שבו הוסדר נושא הנבצרות הקבועה נקבע כי נבצרות כאמור תוכל להתקיים רק מטעמי בריאות ולא מכל טעם אחר. כך בנוגע לנשיא המדינה, ליו"ר הכנסת, למבקר .המדינה ולשופט 21 . גוף מכריע : כל מקום בחוק שנקבע הליך נבצרות הוא מחייב את אישורו של גוף מסוים. בשלושה מקרים– נשיא המדינה , מבקר המדינה ו שופט – מדובר בגוף הממנה את נושא המשרה; במקרה של יו"ר הכנסת – זוהי ועדת הכנסת, שאמנם אינה ממנה את יושב ראש הכנסת אך משקפת את יחסי הכוחות בין הסיעות המרכיבות את הכנסת , שהיא זו ש בוחר ת את יושב הראש . 22 . לגבי ראש הממשלה נקבע בחוק שייתכן מצב בו נבצר ממנו למלא את תפקידו דרך קבע, אך לא נקבע .הסדר בדבר העילות או ההליך לכך ג.2 .נבצרות זמנית 23 . ביחס ליושב ראש הכנסת ולנשיא המדינה, נקבעו בחוק שני מסלולים שונים של נבצרות זמנית: נבצרות על פי החלטת ועדת הכנסת ונבצרות על פי הודעת נושא המשרה. בשניהם עילת הנבצרות יכולה להיות מכל סיבה שהיא כאשר מדובר בנבצרות על פי הודעת נושא המשרה, אך יכולה להיות רק מטעמ י בריאות כאשר מדובר בנבצרות על פי החלטת ועדת הכנסת. עם זאת, בנוגע להליך יש הבדל בין שני נושאי .המשרה, כאשר ביחס לנשיא קובע החוק הליך נוקשה יותר בשני המסלולים של הנבצרות הזמנית 24 . ביחס ל ראש ממשלה, נשיא בית המשפט העליון ומבקר המדינה – הכיר החוק באפשרות של נבצר ות זמנית ,אך לא קבע הסדרים בדבר העילות האפשריות או ההליך לקביעת הנבצרות. 7 הוראה זו הוכנסה לראשונה לחוק בתי המשפט, התשי"ז- 1957 )(החוק שקדם לנוסח המשולב הקיים היום 'במסגרת תיקון מס19 בשנת1984 . בדברי ההסבר ובפרוטוקולים של הליך החקיקה אין התייחסות לשאלות הפתוחות שנותרו בדבר ההליך או העילה של .הנבצרות הזמנית 8 סעיף זה נחקק לראשונה עם חיקוקו של חוק מבקר המדינה, התש"ט- 1949 (החוק שקדם לנוסח המשולב התקף היום). כשעלה יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט לדוכן הכנסת להסביר את הסעיף הוא אמר: "הוספנו עוד סעיף אחרון, סעיף14 , שבמקרה שמאיזו סיבה אין ביכלתו של המבקר למלא את תפקידו (למשל אם הוא חולה), הרי ועדת הכנסת ממנה ממלאי מקום לו, אך לא יותר מאשר לזמן של שלושה חדשים". (פרוטוקול מליאת הכנסת מיום16.5.1949 ', עמ506 ). אין בפרוטוקולים של הליך החקיקה התייחסות .נוספת לדבר ההליך או העילה לקיומה של נבצרות זמנית 9 'ס8ב לחוק מבקר המדינה, התשי"ח– 1958 . 4 .ד השעיה או הפסקת כהונה של נושאי משרה 25 . מכיוון ש עיצובם של פרטי הסדר הנבצרות ביחס לכל נושא משרה, ,כאמור מושפעים מאפשרויות הפעולה האחרות ביחס לבעיה אותה מבקש הסדר הנבצרות לפתור , יש מקום לבחון גם את ההסדרים באשר ל השעיה או הפסקת כהונה לגבי נושאי המשרה שסקרנו. ד.1 .ראש הממשלה 26 . ב חוק-יסוד : הממשלה אין הוראות בדבר השעיה של ראש ממשלה. בנוגע להפסקת כהונה קובע סעיף18 לחוק היסוד חלון זמנים צר, בין הרשעתו של ראש הממשלה בעבירה שיש עימה קלון ועד שפסק הדין נעשה סופי, שבו ניתן להעביר ראש ממשלה מכהונתו בהחלטה של הכנסת ב רוב חברי ה . לאחר שפסק הדין נעשה סופי כהונת ראש הממשלה נפסקת באופן אוטומט י. 27 . מלבד זאת , ניתן כמובן להפסיק את כהונתו של ראש הממשלה באמצעות הפסקת כהונתה של הממשלה כולה, על ידי הבעת .אי אמון בממשלה בהחלטת ,הכנסת ברוב חבריה ו בהבעת אמון בממשלה חלופית באותו מעמד. 10 ד.2 .נשיא המדינה 28 . גם ביחס לנשיא המדינה לא נקבע בחוק הליך השעיה, אך נקבע הליך העברה מכהונה. סעיף20 ל חוק- יסוד .: נשיא המדינה קובע כי ניתן להעביר נשיא מכהונתו מחמת התנהגות שאינה הולמת את מעמדו החלטה כאמור תתקבל רק על בסיס קובלנה שהובאה לפני ועדת הכנסת בידי20 ,חברי כנסת לפחות שלאחריה החלטת ועדת הכנסת ברוב של שלושה-רבעים מחבריה ולבסוף החלטה של הכנסת ברוב של שלושה-רב עים .מחבריה ד.3 .יושב ראש הכנסת 29 . בנוגע ליו"ר הכנסת קובע סעיף7 לחוק הכנסת, התשנ"ד– 1994 (להלן– חוק הכנסת), כי ניתן להשעות את יו"ר הכנסת או לקבוע סייגים לכהונתו אם מתקיימים נגדו הליכים פליליים. ההחלטה על השעיה או קביעת סייגים כאמור תתקבל על ידי הכנסת ברוב חבריה, לפי הצעת ועדת הכנסת שהתקבלה גם .היא ברוב חברי הוועדה 30 . סעיף8 לחוק הכנסת קובע הוראות בדבר העברה מכהונה של יו"ר הכנסת, מחמת התנהגות שאינה הולמת את מעמדו. העברה מכהונה אפשרית רק ברוב של שלושה-רבעים מחברי הכנסת ורק עקב קובלנה שהגישו לפחות61 ,חברי הכנסת לוועדת הכנסת אשר מבוססת על החלטת ועדת האתיקה כי אכן היו"ר נהג בצורה שאינה הולמת את מעמדו, ולפי הצעה של ועדת הכנסת שהתקבלה ברוב של שלושה-רבעים .מחבריה נוקשותו הרבה של הליך זה נועדה לחזק את מעמדו הממלכתי של יו"ר הכנסת .על אף השתייכותו הסיעתית ד.4 .נשיא בית המשפט העליון ושופט 31 . לפי סעיף14 ל חוק-יסוד : השפיטה, נשיא בית המשפט העליון רשאי להש ע ות שופט מכהונתו אם הוגשה נגדו קובלנה, נפתחה נגדו חקירה פלילית או הוגש נגדו כתב אישום. אין בחוק הסדר דומה ביחס לנשיא .בית המשפט העליון עצמו 32 . העברה מכהונה של כל שופט יכולה להתרחש בשתי דרכים: הראשונה– על ידי החלטת הוועדה לבחירת שופטים שהתקבלה ברוב של7 מחברי ה לפחות, השנייה– על פי החלטה של בית הדין המשמעתי על בסיס קובלנה של שר המשפטים, בהתקיימן של אחת מהעילות הבאות: השופט נהג שלא כהלכה במילוי תפקידו, השופט התנהג באופן שאינו הולם את מעמדו, השופט הורשע בעבירה שיש עמה קלון הוא שהוועדה מצאה שהשופט השיג את מינויו.שלא כדין 10 'ס28 ל חוק-יסוד.: הממשלה 5 ד.5 .מבקר המדינה 33 . גם בנוגע למבקר המדינה לא מוסדר בחוק הליך של השעיה, אך ישנה אפשרות של העברה מכהונה במקרה של התנהגות שאינה הולמת את מעמדו. החלטה כאמור יכולה להתקבל רק ברוב של שלושה- רבעים מחברי הכנסת, על פי הצעת ועדת הכנסת שהתקבלה לאחר שהוגשה בעני ין קובלנה עליה חתומים לפחות20 .חברי כנסת .ה ההסדר המוצע בהצעת החוק 34 . ההסדר המוצע קובע שני מסלולים ל נבצרות זמנית )(ולסיומה של ראש הממשלה : הודעה של ראש הממשלה או הודעה של הממשלה ברוב של שלושה- רבעים מחבריה. בשני המסלולים ההודעה היא .לכנסת 35 . במסלול של הודעת הממשלה קובע ההסדר אפשרות לראש הממשלה להתנגד להודעת הממשלה ואז ההחלטה על הנבצרות הזמנית תדרוש גם את אישורה של הכנסת, ברוב של שלושה-רבעים .מחבריה 36 . בנוגע לעילות הנבצרות , מוצע כי נבצרות זמנית של ראש הממשלה תיתכן רק בשל אי מסוגלות פיזית או נפשית של ראש הממשלה .לבצע את תפקידו עוד מוצע לקבוע כי בית המשפט לא יהיה מוסמך לדון .בבקשה להכריז על נבצרות ראש הממשלה או לאשר נבצרות כאמור 37 . ההסדר המוצע בהצעת החוק דומה להסדרים האחרים שנסקרו ביחס לנבצרות זמנית לנושאי משרה ,בכירים בכך שהוא קובע שני מסלולים: אחד על פי הודעת נושא המשרה ואחד על פי החלטת גוף אחר בהתאם להצעה – הממשלה. בדומה לנבצרות זמנית של יושב ראש הכנסת, מדובר בגוף שאמנם לא בוחר את ראש הממשלה בעצמו, אך מייצג .במידה מסוימת את חברי הכנסת שהביעו אמון בו ובממשלתו 38 . ההסדר המוצע בהצעת החוק שונה מהסדרים האחרים שנסקרו ביחס לנבצרות זמנית לנושאי משרה בכירים בשלושה עניינים עיקריים : הראשון– על פי המוצע, ביחס לשני המסלולים של הנבצרות הזמנית העילות האפשריות היחידות הן אי מסוגלות פיזית או נפשית, בעוד שבהסדרים האחרים המסלול על פי הודעתו של נושא המשרה מאפשר נבצרות מכל עילה שהיא ;השני – "ההסדר המוצע מאפשר "להתגבר על החלטת הממשלה בנוגע לנבצרות הזמנית של ראש הממשלה, בשל התנגדותו, על ידי החלטה ברוב מיוחס במליאת הכנסת. בהסדרים לגב י יו"ר הכנסת והנשיא אין להם אפשרות "להתגבר" על החלטת ועדת הכנסת ;השלישי – ההסדר המוצע מחייב החלטות ברוב מיוחס של שלושה-רבעים , הן של הממשלה והן של הכנסת )(כשראש הממשלה מתנגד לנבצרות . בכך ההצעה שונה מההסדרים האחרים שנסקרו, שכן הרוב הדרוש לנבצרות זמנית של יו שב ראש הכנסת הוא רוב רגיל בלבד ו ביחס לנבצרות זמנית של הנשיא דרוש רוב של שני-שליש ב .וועדת הכנסת .ו פסיקות מרכזיות של בית המשפט העליון בעניין נבצרות ראש ה ממשלה ו.1 .בג "ץ369/06 'פוקס נ היועץ המשפטי לממשלה ( 31.1.06 ) 39 . בעתירה שעסקה בעניין מילוי מקומו של ראש הממשלה לשעבר אריאל שרון על ידי אהוד אולמרט , נטען כי זה האחרון אינו עומד בדרישות ל מילוי נבצרות באופן קבוע בשל אי-עמידה בהו 'ראות ס16(ב) לחוק- יסוד: הממשלה. בית המשפט דחה את העתירה נוכח הודעת היועץ המשפטי לממשלה כי אין בכוונתו להכריז על ראש הממשלה שרון כנבצר באופן קבוע עד לבחירות שעתידות להתקיים בקרוב, ואגב כך ציין כי מאחר וחוק היסוד לא קבע מנגנון לקביעת הכרזה על נבצרות ראש ממשלה, "יש להניח כי ."הסמכות לכך מצויה בידיו של היועץ המשפטי לממשלה ו.2 . בג"ץ6231/08 ( יצחק נ' ראש ממשלת ישראל4.8.2008 ) 40 . בעתירה זו, התבק שו ראש הממשלה דאז, אהוד אולמרט, והיועץ המשפטי לממשלה לנמק בין היתר מדוע לא יכריזו על נבצרותו של ראש הממשלה בשל החקירות בהן הוא מצוי המונעות ממנו למלא את ,תפקידו כהלכה. היועץ המשפטי לממשלה, בתגובה לעתירה ציין ש אף כי עשויות לעלות שאלות בדבר 6 תפקודו של ראש הממ שלה בעת שמתנהלות נגדו מספר חקירות, הוא סבור כי בשלב הנוכחי לא מדובר בהכרעה משפטית אלא בעניין שעל ראש הממשלה והמערכת הפוליטית להידרש אליו. בית המשפט נמנע ,מלהתערב בהחלטות היועץ המשפטי לממשלה אם להכריז על נבצרות אך היה מוכן להניח מבלי להכריע בדבר, כי"בנסיבו ת המתאימות מוסמך היועץ המשפטי לממשלה להכרי ז על נבצרות זמנית של ראש הממשלה ", אף שלא דן בשאלת היקף סמכותו לעשות כן. בנוסף, בית המשפט עמד על העובדה שחוק- היסוד שותק בעניין העילות המובילות להכרזה על נבצרות ראש ממשלה והיה נכון להניח כי יש בכך כדי ללמד כי הכרזה ע" ל נבצרות אינה מוגבלת לטעמי בריאות, אלא עשויה לחול במגוון נסיבות, ביניהן קיומן של חקירות פליליות נגד ראש הממשלה" ". בכל מקרה, הדגיש בית המשפט כי ברי כי הכרזה כאמור על רקע קיומה של חקירה פלילית נגד ראש ממשלה, הינה פעולה חריגה אשר תיעשה אך במקרים נדירים ויוצא י דופן." 11 ו.3 . בג"ץ3056/20 התנועה למען איכות השלטון 'נ היועץ המשפטי לממשלה ( 25.3.21 ) 41 . בפסק דין זה לא עסק בית המשפט בשאלת נבצרותו של ראש הממשלה בנימין נתניהו אלא בהסדר ניגוד העניינים.שנערך לו על ידי היועץ המשפטי לממשלה, ביעילותו ובמידת סמכותו לעשות כן בהער ה אגב הדיון בהסדר ניגוד העניינים ציין השופט מלצר כי בדומה לסמכותו של היועץ המשפטי לממשלה לקבוע הסדרי ניגוד עניינים, כך גם "הכרזה [..] על נבצרות (כמו הסמכות להגיש כתב אישום כנגד ראש )הממשלה– מסורה בלעדית בידי היועמ "ש." דברים אלו נאמרו בשולי הדיון ,ומעמדם אינו נהיר. ו.4 . בג"ץ2268/21 התנועה ( למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה22.04.2021 ) 42 . בעתירה שעסקה בהשלכות ניהול הליך פלילי נגד ראש הממשלה, בנימין נתניהו, טענו העותרים כי נסיבות מעין אלו משפיעות על תפקודו של ראש הממשלה מבחינה פיזית או מנטלית, ועל כן יש להכריז על נבצרותו. בית המשפט דחה את העתירה. בית המשפט ציין כי אף שניתן, באופן עקרוני, להכריז על נבצרות ראש ממשלה בשל חוסר יכולתו למלא את תפקידו בשל הגשת כתב אישום נגדו, אין בנסיבות ,הנוכחיות בהתאם ל תשתית העובדתית הקיימת ו הסדר ניגוד העניינים שנערך לר אש הממשלה, כדי .להצדיק הכרזה על נבצרות ראש הממשלה ז. הערות לדיון ולליבון על ידי הוועדה 43 . ,יצוין תחילה כי אכן נכון להסדיר, באופן עקרוני, את סוגיית ההכרזה על נבצרות ראש הממשלה השיקולים והנימוקים המנחים בעניינה וההליך לביצוע הכרזה מעין זו שאינם מוסדרים כיום בחקיקה . .זאת גם לנוכח קיומם של הסדרים ביחס לנושאי משרה אחרים שנסקרו לעיל לצד זאת , יצוין כי בימים אלה תלויה ועומדת עתירה בעניין נבצרותו של ראש הממשלה (ועל המשיבים לעתירות להשיב לה ביום 12/3/2023 .) יש להסב את תשומת הלב לפסיקת בית המשפט העליון בעניין שפיר, 12 שם עמד בית המשפט על נכונותו להעביר ביקורת שיפוטית במקרים נדירים ,של שימוש לרעה בסמכות מכוננת. אמנם עמדתה המסורתית של הכנסת היא שהיא אינה מכירה בסמכות בית המשפט להעביר ביקורת שיפוטית על חקיקת-יסוד, אך מבלי להביע עמדה לגופו של עניין בשלב זה, נראה כי טענה מעין זו עלולה להיטען נגד חקיקת ההסדר המוצע . המבחן שנקבע בפסיקה הוא מבחן דו שלבי: שלב הזיהוי המחולק לשלושה ( מבחני משנה: מבחן היציבות האם מדובר בהסדר קבע יציב הצופה פני עתיד או נורמה זמנית שתחולתה קצובה ;)מבחן הכלליות (האם מדובר בהסדר בעל תחולה מבנית כללית או בעל מאפיינים פרסונליים); ומבחן ההתאמה (האם ההסדר עולה בקנה אחד עם הנושאים המוסדרים בחוקי יסוד בכלל ובחוק היסוד הספציפי בפרט ,). השלב השני הוא שלב הצידוק הבוחן אם מוצדק לקבוע את ההסדר כנורמה חוקתית .מקום בו הנורמה אינה עומדת בשלב הזיהוי 11 בג"ץ6231/08 יצחק נ' ראש ממשלת ישראל 3 ( 4.8.2008 ) 12 בג"ץ5969/20 שפיר נ' הכנסת ( 23.5.2021 .) 7 44 . מהי נבצרות : יש:לבחון מה המציאות אותה מבקש המחוקק למנוע בעת הכרזתו על נבצרות האם נבצרות היא רק חוסר יכולת למלא את התפקיד, פיזית או נפשית, או שהיא כוללת גם מצבים בהם נושא המשרה יכול למלא את התפקיד אך לא מעוניין לעשות זאת מסיבות שונות. 45 . עילות הנבצרות : עילות הנבצרות בה תאם להצעת החוק מצומצמות ביחס לעילות הקבועות בחקיקה ביחס לנושאי משרה אחרים, כמו גם ביחס לראש הממשלה עצמו, יש לשקול האם הן מכסות את כלל העילות הרלוונטיות. בהתאם למוצע ראש הממשלה לא יו כ ל לצאת לנבצרות זמנית על פי שיקול דעתו בשל תחושתו כי אינו יכול למלא את התפ קיד כראוי או מכל סיבה אחרת13 , בשונה מההסדרים בענין .נשיא המדינה ויו"ר הכנסת 46 . בנוסף ,יש מקום להבהיר " את המונח אי- מסוגלות פיזית או נפשית של ראש הממשלה למלא את תפקידו "ואת ה מקרים החוסים תחת כנפיו :האם נדרשת בהכרזה מעין זו חוות דעת רפואית ,בדומה להסדר הקיים בהכרזה על נבצרות נשיא המדינה, או שדי בהתרשמות כללית בלבד. נראה שנכון יהיה להסתמך על חוות דעת רפואית לביסוס עילת הנבצרות, טרם החלטת הגורם שקובע את קיומה של .הנבצרות 47 . ולבסוף, יש לבחון האם אי מסוגלות כאמור בהצעה אכן מכסה את כלל המקרים שנכון להכריז בהם ,נבצרות .והאם ישנם מצבים נוספים שאינם רפואיים שבהם נהיר כי הנבצרות היא מחויבת המציאות 48 . זהות הגוף המ זי כר על נבצרות :ההסדר המוצע מוסר, כאמור, את סמכות ההכרזה על נבצרות ו הזמנית ראש הממשלה, מלבד ראש הממשלה עצמו, לממשלה. זאת, בניגוד להסדר המקובל בעניין נבצרות נשיא המדינה ויו"ר הכנסת, המוסר את ההכרעה לוועדת .הכנסת אכן , קיים היגיון כי תחילתו של הליך הכרזה על נבצרות ראש הממשלה יחל במסגרת הממשלה, עליה מופקד ראש הממשלה וחבריה חשופים באופן ,תדיר להתנהלותו ותפקודו. מנגד, יש לשים לב כי ישיבותיה של הממשלה אינן פומביות ולא ניתן יהיה במצב המשפטי הנוכחי, להתחקות אחר השיקולים או העובדות שעמדו לנגד עיניה בעת הכרזה על .נבצרות ראש ממשלה כמו כן, עולה חשש שהממשלה תימנע מהכרזה על נבצרות כדי שלא להו ביל להתפטרותה בעתיד בהתאם להוראות סעיף20 .(ב) לחוק היסוד 49 . לוועדת הכנסת לעומת זאת קיימת התמחות ארגונית בענייני נבצרות ,זאת לצד היתרון הגלום בדיון פומבי ושקוף בוועדת הכנסת הכולל מגוון רחב של דעות , הן מבין חברי הכנסת עצמה הן מנציגי ציבור המופיעים בפני הוועדה. 50 . ייתכן, בהקשר זה, כי יהיה נכון להסדיר הליך מיוחד בממשלה להכרזה על נבצרות כדי להבטיח את ההיבטים המצויים בוועדת הכנסת שצוינו לעיל או לחילופין לשקול גוף אחר כגון נשיא המדינה הנתפס רם גו כ ממלכתי א-פוליטי וגם כמי שהטיל את התפקיד להרכבת הממשלה על ראש הממשלה (וכן לנוכח .)גם החסינות הנתונה לו במילוי תפקידו 51 . הרוב הנדרש בכנסת על הכרזת נבצרות כשראש הממשלה מתנגד לה : החקיקה הקיימת מאפשרת להעביר את ראש הממשלה מתפקידו באמצעות הצעת אי-אמון14 או בשל הרשעה בעבירה שיש עי מה .קלון 15 זאת, באמצעות החלטה של הכנסת שהתקבלה ברוב של חברי הכנסת. לעומת זאת, בהתאם להצעה אם ראש הממשלה מתנגד להודעת נבצרות שנמסר ת מטעם הממשלה נדרש אישור הכנסת לאישור הנבצרות ברוב של תשעים חברי כנסת. גם הרוב הדרוש בממשלה להתחלת הליך ההכרזה על הנבצרות הוא רוב גבוה הכולל שלושה- .רבעים מחבריה 13 ביחס לנשיא המדינה, לכל הפחות, עולה מהיסטוריית החקיקה של הסעיף המאפשר נבצרות זמנית על פי הודעת הנשיא כי נבצרות איננה רק חוסר יכולת ממשי למלא את התפקיד. שכן, כאמור, כוונתו המקורית של יוזם החוק הייתה לאפשר נבצרות זמנית כזאת בזמן ק יומה של חקירה משטרתית כנגד הנשיא. דברים דומים ניתן ללמוד גם מהפסיקה בעניין מרזל , שבו נידונה עתירה כנגד נבצרותו ,הזמנית בת היום האחד של הנשיא לשעבר קצב. העותרים טענו כי "אי נעימות" איננה יכולה להיות עילה לנבצרות זמנית שכן הנשיא מסוגל למלא את תפקידו. העתירה נדחתה על הסף, לאור כוונת המחוקק הברורה לאפשר עילות נבצרות נוספות מלבד טעמי בריאות 14 ס ' 28 לחוק- :יסוד הכנסת. 15 ס ' 18 )(א לחוק- :יסוד הממשלה. 8 52 . נראה שהסיבה ל מנגנון הקשיח המוצע בהצעת החוק הוא ה חשש מניצול לרעה ש ל ה יך ל ה נבצרות . עם זאת , הוא מעורר מספר שאלות. ראשית, אין בהצעה הסדרה לסוגיית סמכויות ראש הממשלה בפרק הזמן עד לקביעת ישיבה של הכנסת לדיון בהכרזה על נבצרות.במקרה בו ראש הממשלה מתנגד להכרזה 53 . ,שנית נוקשות זו מהווה בעיה וקושי במקרים בהם ההכרזה על נבצרות נדרשת באופן מהיר כדי לאפשר פעילות רציפות של הממשלה. במקרים אלו גם ייתכן שניתן לשקול הפחתת הרוב במקרים אלה או העברת הענין לסמכות גורם כגון נשיא המדינה או עשויה לתת פתרון .לענין המיידיות 54 . שלישית, צמצום עילות הנבצרות בצירוף הרוב הגבוה הנדרש עלולים להקשות יתר על המידה במקרה בו מתעורר צורך אובייקטיבי להכרזה מעין זו, ויש מקום לדון האם לא די בתנאי אחד (רוב גדול או עילות מצומצמות) כדי להפחית את החשש מניצול לרעה.של מנגנון זה 55 . ,רביעית עלולה להתעורר סתירה בין אופיין של העילות המוצעות, המצומצם ככל הנראה למקרי קצה בהם נבצר אובייקטיבית מראש הממשלה למלא את תפקידו, לבין ההליך המותיר את ההחלטה הסופית בעיקר בידיו של ראש הממשלה- באופן ישיר או דה-פקטו. הדברים אמורים בייחוד באשר לעילה שעניינה "אי- "מסוגלות נפשית או אי מסוגלות מנטלית העוסקת, ככל הנראה, במצב בו שיקול דעתו של .ראש הממשלה נפגע מסיבות שונות במובן זה, חסרה בהצעת החוק אפשרות "אובייקטיבית" להכרזה .על נבצרות ראש ממשלה כדי לאפשר המשך ניהול שלטוני תקין 56 . העדר ביקורת שיפוט ית :ההצעה מבקשת לבטל את האפשרות לקיים ביקורת שיפוטית על בקשה להכרזה על נבצרות ראש הממשלה ,בנימוק כי .""הדחת מנהיג נגד רצונו תהיה בקביעת נציגי העם בלבד העדר האפשרות להעברת ביקורת שיפוטית בעניין הכרזה על נבצרות לא קיים בהסדרי החקיקה העוסקים בנבצרות של נושאי משרה אחרים, ויש לבחון היטב את המשמעויות של קביעה מעין זו במסגרת החוק. כמו כן, עניינה של ההצעה הוא להסדיר את הנעשה בתוך הרשות המבצעת ואת היחסים .בין חבריה משכך, יש מקום לבחון האם אין מקום לאפשר ביקורת שיפוטית ,לכל הפחות על ההליך עצמו וניהולו כדין , על מקרים בהם נדרשת הכרזה בשל נבצרות "אובייקטיבית" דה-פקטו או על מקרים בהם יתעורר חשש לניצול לרעה של הסמכות על הכרזה מעין זו. 57 . בנוסף , יש לדון בעניין היחס בין הוראת אי-תחולת הביקורת השיפוטית המוצעת בהסדר זה לבין הצעות החוק השונות הנידונות בימים אלו במסגרת וועדת החוקה, חוק ומשפט העוסקות, בין היתר, בהסדרת נושא הביקורת השיפוטית באופן רחב– ועל האופן בו משפיעים ההסדרים בעניין הביקורת השיפוטית .בהצעות אלו זה על זה