חומר רקע

1 ט' ב אדר ,התשפ"ג2 במרץ2023 אל : חברי ועדת החוקה מאת : הייעוץ המשפטי לוועדת החוקה לבקשת חברי הוועדה- מיפוי סעיפים בחוקי היסוד שאינם משוריינים"והתייחסות לזכויות "בלתי מנויות על פי נוסח,)הוועדה שאושר לקריאה הראשונה (בכפוף לרביזיה הסמכות לבטל חקיקה ראשית תו גבל למקרים " של פגם הליכי (העדר עמידה בדרישת רוב או במספר קריאות) או למקרים שבהם החוק סותר בבירור הוראה בחוק-יסוד , שהרוב הנדרש לשינויה או התנאים לפגיעה בה קבועים בחוק-יסוד". חברי הוועדה ביקשו לקבל התייחסות לאופן שבו ההגדרות המוצעות ישליכו על היקף הביקורת ה שיפוטית , הן לעניין זכויות שאינן מנויות במפורש בחוקי היסוד, והן לעניין זכויות או הוראות שאינן "משוריינות" באמצעות .דרישת רוב או באמצעות קביעת התנאים לפגיעה בהם ראשית ,ביחס לזכויות שאינן מנויות במפורש בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו – הפסיקה קבעה שורה של זכוי ות שניתן "לגזור" מ""כבוד האדם, ,גם אם לא במלוא היקפן מקום בו הן מצויות בקשר ענייני הדוק לכבוד האדם, כגון: חופש הביטוי, הזכות להליך הוגן, שוויון, חופש התנועה, ועוד .בהתאם לכך , קבעה הפסיקה כי הפגיעה בזכויות אלה צריכה להיעשות בכפוף לפסקת ההגבלה שבחוק-יסוד: כב וד האדם וחירותו. הצעת חוק היסוד שמדגישה כי ניתן להפעיל ביקורת שיפוטית רק ביחס לחוק הסותר בבירור ,הוראה בחוק יסוד מבקשת לתחום את היקף הזכויות שפגיעה בהן תוביל להחלת ביקורת שיפוטית. ואולם, השאלה מה היקף הצמצום שייגרם כתוצאה מהניסוח המוצע היא שאלה פרשנית שהתש ובה לה תיגזר מהעוצמה שבה הפגיעה "הנטענת בזכויות "נגזרות פוגע ת גם.בכבוד האדם, וקשה לקבוע מראש מסמרות בעניין זה שנית ,ביחס להוראות בחוקי היסוד שאינן משוריינות – כאמור בדיוני הוועדה, ברור כי ניתן יהיה להפעיל את הסמכות לביקורת שיפוטית ביחס לחוקים הסותרים את הסעיפים הבאים בחוקי יסוד, המשוריינים בשריון :)"פורמאלי" (דרישת רוב לשינויים) או "מהותי" (קיומה של פסקת הגבלה חוק-יסוד: הממשלה ;חוק- יסוד: ישראל– מדינת הלאום של העם היהודי ; סעיפים6 ו-7 בחוק- :יסוד ירושלים בירת ישראל ; סעיפים4 , 9 ,א44 , 45 , 45א ו- 46 בחוק-יסוד : הכנסת ;חוק-יסוד: משאל עם ; סעיף3 ב לחוק-יסוד: משק המדינה ;חוק-יסוד: חופש העיסוק ;וחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. יתר הסעיפים בחוקי היסוד אשר"אינם "משוריינים באופן האמור (אינם כוללים דרישת רוב או פסקת )הגבלה , ולפיכך לכאורה לא ניתן יהיה להחיל ביקורת שיפו,טית ביחס לפגיעה בהם .יובאו בטבלה שלהלן ואולם, בהמשך לדברים שנאמרו ,בדיון יכולות להתעורר לגבי חלק מן הסעיפים בטבלה שאלה פרשנית: האם למרות שאינם כוללים פסקת הגבלה ניתן למצוא בחוק יסוד""תנאים לפגיעה בהם . השאלה יכולה להתעורר ביחס לסעיפים בחוקי היסוד המאפשרים למחוקק לקבוע בחוק הוראות שונות . כך למשל, סעיף17 לחוק- :יסוד .הכנסת קובע כי לחברי הכנסת תהיה חסינות, ופרטים לעניין זה ייקבעו בחוק השאלה האם הוראה ב חוק יסוד שמפנה לקביעת הוראות ב חוק רגיל יכולה להתפרש כ"תנאי לפגיעה" בחוק היסוד? 2 אנו סבורים כי הוראה ב חוק י סוד המפנה לחוק רגיל יכולה לה תפרש כקובעת "תנאים לפגיעה" רק אם מטרתה לאפשר פגיעה זו. לכן, למשל, הוראה דוגמת הוראת החסינות שהוזכרה לעיל, לא תיחשב כ"משוריינת" מכיוון שמטרתה אינה לאפשר פגיעה בהסדר הקבוע בחוק היסוד אלא להשלים פרטים בעניינו. מנגד , יש הוראות אשר נ יתן לגרוס כי מטרתן לקבוע "תנאים לפגיעה" בכלל שקבוע בחוק היסוד, ולכן ניתן לראות בהן הוראות .""משוריינות נוכח האמור, בטבלה שלהלן סומנו באדום הסעיפים ש ניתן לטעון לגביהם שהם"משוריינים" כי מטרתם לקבוע "תנאים לפגיעה" בהם בחוק. יובהר, כי הדברים יכולים להיות נתו נים לפרשנויות שונות, ועל כן, ככל שמבקשים להימנע מספקות פרשניים .אפשריים באשר להיקף הסעיפים המשוריינים, ניתן לשקול להבהיר זאת מראש בחוק היסוד כמו כן, יש לציין כי זכויות הכלולות בסעיפים שאינם "משוריינים" עשויות להיות מוגנות מכוח סעיפים ""משוריינים אחרים .כך , למשל, הזכות לבחור והזכות להיבחר שבסעיפים5 ו-6 לחוק- יסוד: הכנסת כלולות בסעיפים שאינם "משוריינים", אך עשויות להיות מוגנות מכוח סעיף4 לחוק- יסוד: הכנסת הקובע את שיטת ,הבחירות בישראל שהוא סעיף "משוריין". ואולם, גם ביחס לסעיפים כאמור קשה לצפות מה היקף ההגנה "הנגזרת" שתוענק לזכות שאינה משוריינת באופן ישיר . זכות יסוד / עקרון משטרי מס פרי סעיפים פירוט חוק- :יסוד הכנסת מהות הכנסת, מקום מושבה והרכבה 1 , 2 , 3 על פי הסעיפים הכנסת היא בית הנבחרים של המדינה, מקום מושבה בירושלים, והיא תהיה בת 120 .חברים הזכות לבחור 5 הסעיף קובע כי כל אזרח ישראלי בן שמונה עשרה יוכל לבחור לכנסת אלא אם בית המשפט שלל .ממנו זכות זו על פי חוק הזכות להיבחר 5 ,א6 , 6א,7א הסעיפים מסדירים מה הם תנאי הכשירות ומה הן ההגבלות על השתתפות רשימות ומועמדים בבחירות לכנסת, לרבות בשל ,פרישה מסיעה הרשעה בעבירה פלילית או שלילת קיומה של מדינת ישראל כיהודית ודמו ק רטית, הסתה .לגזענות או תמיכה במאבק מזוין 7 הסעיף קובע כי בעלי תפקידים מסוימים אינם יכולים להיות מועמדים לכנסת אלא אם התפטרו לפני הגשת מועמדותם( למשל, עובדי מדינה וקציני צבא בכירים) . ,לצד זאת הסעי ף מאפשר "להאריך בחוק את "תקופת הצינון שלהם כך .שתתחיל לפני הגשת מועמדותם 3 תקופת כהונת הכנסת ומועד הבחירות 8 , 9 הסעיפים קובעים כי הכנסת תכהן ארבע שנים .ומהו מועד הבחירות לכנסת הוראות הנוגעות לניהול הבחירות 10 , 11 הסעיפים קובעים כי יום הבחירות הוא יום שב תון .ואת אופן פרסום תוצאות הבחירות כינוס הכנסת 12 הסעיף קובע מועד לכינוס הכנסת לאחר פרסום תוצאות הבחירות וכאשר המועד האמור סמוך למועד חג או יום מנוחה הוא מאפשר לסטות .מהכלל בחוק הוראות לעניין ישיבת הפתיחה והצהרת אמונים ומועדי הכנסים 14 , 15 , 16 , 16 ,א 31 הסעיפים קובעים את סדרי כינוס הכנסת ומועדי ,הכנסים, לרבות מועד ישיבת הפתיחה וסדריה והוראות הנוגעות להצהרת אמונים של חבר .הכנסת חסינות חברי הכנסת ובנייניה 17 , 18 הסעיפים קובעי ם את חסינות חברי הכנסת ובנייניה., ומציינים שהפרטים ייקבעו בחוק תקנון הכנסת וס דרי עבודת הכנסת 19 הסעיף קובע כי הכנסת תקבע את סדרי עבודתה בחוק, ומעניק מעמד לתקנון, לנוהג ולנוהל .המקובלים בכנסת הוראות לעניין יו"ר הכנסת, סגניו וממלאי מקום 20 , 20א הסעיפים מסדירים את בחירת יו"ר הכנסת וסגניו וקובעים הוראות לעניין השעייתם או העברתם מכהונ תם. כמו כן, הסעיפים קובעים הוראות .בדבר בחירת ופעולת ממלא מקום יו"ר הכנסת ועדות הכנסת וועדות חקירה 21 , 22 הסעיפים קובעים הוראות בדבר ועדות חקירה פרלמנטריות וועדות הכנסת, לרבות סמכות זימון .נושאי משרה לדיונים זכויות שרים וסגני שרים שאינם חברי הכנסת 23 ע ל פי הסעיף לשר ולסגן שר שאינם חברי הכנסת דין זהה לדין שרים וסגני שרים שהינם חברי .הכנסת, אך אין להם זכות הצבעה בכנסת מניין 24 על פי הסעיף, הכנסת תדון ותחליט בכל מספר חברים .אם אין בחוק הוראה אחרת לעניין זה רוב 25 על פי ה ,סעיף ;הכנסת תחליט ברוב דעות סדרי ההצבעה ייקבעו בתקנון, והכל כשאין בחוק .הוראה אחרת לעניין זה פומביות 26 , 27 הסעיפים קובעים הוראות לעניין מיקום ישיבות .הכנסת ופומביותן 4 פרסום 28 הסעיף קובע מניעת אחריות פלילית או אזרחית .בגין פרסום דברים שנאמרו בישיבות הכנסת התפזרות הכנסת 34 , 35 , 36 , 36 ,א 37 , 38 סעיפים אלה קובעים הוראות לעניין התפזרות מוקדמת של הכנסת, לרבות בשל אי קבלת חוק ,התקציב, מועד הבחירות לאחר התפזרות הכנסת תקופת כהונת הכנסת שלאחר התפזרות ורציפות .הכהונה והחקיקה שכר חברי הכנסת 39 הסעיף קובע שחברי הכנסת יקבלו שכר כפי שנקבע.בחוק התפטרות חבר הכנסת 40 , 41 , 42ג הסעיפים קובעים הוראות לעניין התפטרות חבר הכנסת, לרבות במסגרת ההסדר הנורבגי ואת .תוצאות ההתפטרות פקיעת כהונה, הפסקת כהונה והשעיה מכהונה 42 , 42 ,א42ב הסעיפים קובעים הוראות לעניין פקיעת כהונת ח"כ והשעייה ממנה בשל מינוי לתפקיד, הרשעה בעבירה שיש עמה קלון ובשל קיום התנאים המנויים בסעיף7 א (הסתה לגזענות / תמיכה .)במאבק מזוין חילופים של חברי כנסת 43 הסעיף קובע כי אם נתפנתה משרתו של חבר הכנסת יבוא במקומו המועמד ששמו נקוב ראשון אחרי שמו של אחרון הנבחרים מתוך רשימת .המועמדים חוק- :יסוד השפיטה סמכות שפיטה 1 הסעיף קובע למי יש סמכות שפיטה , לרבות מתן אפשרות לקבוע עוד בתי משפט ובתי דין בעלי .סמכות שפיטה בחוק אי-תלות 2 הסעיף קובע שבעניני שפיטה אין מרות על מי .שבידו סמכות שפיטה זולת מרות הדין פומביות 3 הסעיף קובע כי בית המשפט ידון בפומבי למעט .אם נקבע אחרת בחוק מינוי שופטים והצהרת אמונים 4 , 5 , 6 ,הסעיפים קובעים את תנאי כשירות השופטים את אופן מינויים ואת הצהרת האמונים שעליהם .להצהיר תקופת כהונה 7 עד יכהן שופט כי קובע הסעיף לפרישה/התפטרות/מינוי לתפקיד אחר, למעט אם הופסקה כהונתו מוקדם יותר בהחלטת בית דין משמעתי או בהחלטת7 מ-9 חברי הוועדה לבחירת .שופטים 5 שופט שפרש 8 שופט שיצא לקצבה יכול שיתמנה לתפקיד של .שופט, לזמן, בדרך ובתנאים שנקבעו בחוק סייג לשינוי כהונה 9 הסעיף קובע כי שופט לא יועבר דרך ממקום כהו נתו לבית משפט במקום אחר אלא בהסכמת .נשיא בית המשפט העליון או בית דין משמעתי כמו כן הוא קובע שאי אפשר למנות שופט לכהונה .בפועל בדרגה נמוכה יותר אלא בהסכמתו משכורת וגמלאות 10 הסעיף קובע כי משכורתם ותשלומים אחרים שישולמו לשופטים ייקבעו בחוק או בהחלטה של הכ נסת או ועדה מוועדותיה. לא ניתן להפחית .ממשכורתם של שופטים בלבד ייחוד כהונה 11 הסעיף קובע ששופט לא יעסוק בעיסוק נוסף ולא .ימלא תפקיד ציבורי אלא בתנאים המפורטים שיפוט פלילי 12 הסעיף קובע את התנאים לפתיחה בחקירה פלילית נגד שופט ודיון באישומים נגדו, אך קוב ע שניתן להחריג מתנאים אלה סוגי עבירות שנקבעו .בחוק שיפוט משמעתי והשעיה של שופטים 13 , 14 הסעיפים קובעים הסדרים לניהול הליך משמעתי .נגד שופט לרבות השעייתו בתקופת הבירור בית המשפט העליון 15 הסעיף קובע את מקום מושבו של בית המשפט העליון בירושלים ואת תפקידיו וסמכויותיו של .בית המשפט העליון בתי משפט אחרים 16 ,הסעיף קובע כי הקמה של בתי משפט מחוזיים בתי משפט שלום ובתי משפט אחרים והסדרת .סמכויותיהם יהיו לפי חוק ערעור, דיון נוסף, משפט חוזר 17 , 18 , 19 ,הסעיפים קובעים הוראות לעניין הזכות לערעור ובעניין האפשרות ל קיום דיון נוסף או משפט .חוזר הלכה פסוקה 20 הסעיף קובע הוראות לעניין תקדים מחייב או .מנחה רשמים 21 .הסעיף קובע שלבית המשפט יכול שיהיו רשמים יציבות החוק 22 על פי הסעיף אין בכוחן של תקנות שעת חירום .לשנות חוק זה קביעת הוראות בחוק ולפיו 23 , 24 הסעיפים קובעים עניינים שיש לקבוע הוראות לגביהם.בחוק או לפיו 6 חוק- :יסוד משק המדינה מיסים, מילוות חובה ואגרות 1 על פי הסעיף, מיסים, תשלומי חובה ואגרות לא .יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו אלא בחוק או על פיו אם קביעת השיעורים נעשית בתקנות היא מחייבת אישור של הכנסת או ועדה.מוועדותיה נכסי המדינה 2 על פי הסעיף, עסקאות בנכסי המדינה ייעשו בידי .מי שהוסמך לכך בחוק או על פיו תקציב המדינה 3 על פי הסעיף, תקציב המדינה ייקבע בחוק אחת לשנה ומפורטות הוראות שונות לעניין מועד הנחת חוק התקציב וקבלתו. כמו כן, מפורטות הור אות לעניין דין וחשבון על ביצועו ומובהר כי פרטים .בעניין זה ייקבעו בחוק תקציב רב שנתי 3א על פי הסעיף, הממשלה תכין לקראת כל שנת כספים תכנית תקציב רב- .שנתית חקיקה הצריכה תקציב *סעיף זה אינו משוריין, אך על פי הנוסח המוצע ניתן יהיה לפסול חקיקה שלא התקבלה בהתאם לאמור בו מכ וח "הביקורת ."ההליכית 3ג הסעיף מגדיר הצעת חוק תקציבית וקובע את ( הרוב הדרוש לקבלתה50 .)חברי הכנסת שטרי כסף ומטבעות 4 הסעיף קובע כי הדפסת שטרי כסף ומטבעות יהיו .על פי חוק ביקורת 5 על פי הסעיף משק המדינה יעמוד לביקורת מבקר .המדינה חוק- :יסוד הצבא מהות הצ בא 1 על פי הסעיף, צבא הגנה לישראל הוא צבאה של .המדינה כפיפות למרות האזרחית 2 על פי הסעיף, הצבא נתון למרות הממשלה והשר .הממונה על הצבא הוא שר הביטחון ראש המטה הכללי 3 על פי הסעיף, הדרג הפיקודי העליון הוא ראש המטה הכללי והוא נתון למרות הממשלה וכפוף לשר ה ביטחון. ראש המטה הכללי יתמנה בידי .הממשלה לפי המלצת שר הביטחון חובת שירות וגיוס 4 על פי הסעיף, החובה לשרת בצבא תהיה כפי .שנקבע בחוק או מכוחו הוראות ופקודות בצבא 5 על פי הסעיף, הסמכות להוציא הוראות ופקודות .המחייבות בצבא תיקבע בחוק או מכוחו כוחות מזוי נים אחרים 6 על פי הסעיף, אין להקים או לקיים כוח מזוין .מחוץ לצבא הגנה לישראל אלא על פי חוק 7 חוק- :יסוד נשיא המדינה מעמד הנשיא ומקום מושבו 1 , 2 על פי הסעיף, בראש המדינה עומד נשיא שמקום .מושבו בירושלים בחירה, תקופת כהונה וכשירות 3 , 4 , 5 , 6 , 7 , 8 , 9 , 10 הסעי פים קובעים את ,תקופת כהונת הנשיא תנאי כשירות ו , מועד ואופן בחירתו והוראות לעני י ן הצהרת אמונים. תפקידים וסמכויות 11 הסעיף קובע את תפקידיו וסמכויותיו של נשיא .המדינה, לרבות מתן חנינות חתימת קיום 12 על פי הסעיף, חתימתו של נשיא המדינה על מסמך רשמי טעונה חתי מת קיום של ראש הממשלה או של שר אחר שהחליטה עליו הממשלה, זולת .מסמך הקשור בכינון הממשלה או בפיזור הכנסת חסינות ועדות 13 , 14 , 15 ,הסעיף מסדיר את חסינות הנשיא במילוי תפקידו את חסינותו מפני הליכים פליליים, ואת אופן מתן .עדותו בפני בית משפט משכורת ותשלומים אחרים 16 הסעיף מסדיר את משכורתו של נשיא המדינה ותשלומים אחרים תוך קביעה שאלו יקבעו על ידי .החלטת הכנסת ייחוד כהונה 17 על פי הסעיף, ככלל, לא יכהן הנשיא במשרה ולא .ימלא תפקיד זולת משרתו כנשיא המדינה יציאה לחו"ל 18 הסעיף מאפשר לנשיא לצאת מהמדינה רק על דעת .הממשלה ,הפסקת כהונת הנשיא ממלא מקומו ורשומות 19 , 20 , 21 , 22 , 23 , 24 הסעיפים מסדירים נסיבות בהן תופסק זמנית ,כהונת הנשיא או שבהן היא תסתיים מוקדם לרבות בהתפטרות, העברתו מכהונתו בשל התנהגות שאינה הולמת או בשל נבצרות מטעמי בריאות, וכן הוראות לעניין מינוי.ממלא מקום יציבות החוק 25 על פי הסעיף , על אף האמור בכל דין אחר אין בכוחן של תקנות-שעת- ,חירום לשנות חוק זה .להפקיע זמנית את תקפו או לקבוע בו תנאים הוראת מעבר 26 , 27 הסעיפים מבטלים סעיפי חוק קודמים וקובעים הוראת מעבר לעניין הנשיא שכיהן במועד חקיקת חוק-הי.סוד חוק- :יסוד מבקר המדינה מהות 1 על פי הסעיף ביקורת המדינה נתונה בידי מבקר .המדינה ביקורת המדינה 2 הסעיף מסדיר את תחומי ועילות הביקורת של .מבקר המדינה 8 חובה להמציא ידיעות 3 הסעיף קובע שגוף העומד לביקורת ימציא למבקר כל חומר שדרוש לו לצורכי הביקורת, ללא .דיחוי תלונות הציבור 4 לפי הסעיף, על מבקר המדינה לברר תלונות מהציבור על גופים ואנשים כפי שיקבע בחוק או .לפיו תפקידים נוספים 5 על- פי הסעיף, מבקר המדינה ימלא תפקידים .נוספים כפי שייקבע בחוק אחריות בפני הכנסת 6 על פי הסעיף ,מבקר המדינה יהיה אחראי בפני .)הכנסת בלבד (ולא יהיה תלוי בממשלה בחירה ו תקופת כהונה 7 על- פי הסעיף, מבקר המדינה ייבחר בידי הכנסת .בהצבעה חשאית; סדרי הבחירה ייקבעו בחוק תקופת כהונתו תהיה שבע שנים והוא יכהן .תקופת כהונה אחת כשירות 8 על- פי הסעיף, כל אזרח ישראלי שהוא תושב ישראל כשיר לה יות מועמד לכהונת מבקר .המדינה. חוק יכול שיקבע תנאי כשירות נוספים הצהרת אמונים 9 הסעיף כולל פרטים לעניין הצהרת האמונים של המבקר תקציב, משכורת וגמלאות 10 , 11 הסעיפים מסדירים את אופן קביעת תקציב משרד מבקר המדינה ואת משכורתו ותשלומי הגמלאות .שלו משכורתו ות שלומים אחרים ייקבעו בחוק או .בהחלטה של הכנסת או של ועדה מוועדות הכנסת קשר עם הכנסת 12 על- פי הסעיף, מבקר המדינה יקיים קשר עם הכנסת כפי שייקבע בחוק, ויגיש לכנסת דוחות וחוות דעת ויפרסמם, והכל בדרך ובסייגים .שייקבעו בחוק העברה מכהונה וממלא מקום 13 , 14 הסע יפים קובעים כי ניתן להעביר מבקר מכהונתו רק בהחלטת הכנסת על נבצרות מטעמי בריאות ,לאחר הליך שייקבע בחוק או על התנהגות שאינה הולמת ,לאחר הליך שייקבע בחוק וכן הוראות .לעניין מינוי ממלא מקום חוק- :יסוד מקרקעי ישראל איסור העברת בעלות 1 , 2 , 3 על-פי הסעיף לא תועבר הבעלות במקרקעי ישראל אם במכר או בדרך אחרת אלא ביחס לסוגי מקרקעין וסוגי עסקאות שנקבעו לעניין זה .בחוק 9 חוק- :יסוד ירושלים בירת ישראל ירושלים בירת ישראל 1 , 5 על פי הסעיפים ירושלים השלמה והמאוחדת היא בירת ישראל והיא כוללת את כל השטח המתואר בתוספת להכרזה על ה רחבת ם חו ת העירייה משנת 1967 . ,מקום מושבם של הנשיא הכנסת, הממשלה ובית המשפט העליון 2 על פי הסעיף, ירושלים היא מקום מושבם של נשיא המדינה, הכנסת, הממשלה ובית המשפט .העליון שמירת המקומות הקדושים 3 על פי הסעיף, המקומות הקדושים יהיו שמורים מפני חילול ומפני כל דבר העלול לפגוע בחופש הגישה של בני הדתות אל המקומות המקודשים .להם או ברגשותיהם כלפי אותם המקומות פיתוח ירושלים 4 הסעיף מסדיר את מחויבות הממשלה לפעול .לפיתוחה ושגשוגה של ירושלים