חומר רקע
נייר עמדה לעניין הצעת חוק יסוד: הממשלה (נבצרות ראש הממשלה)
פרופ' טליה איינהורן*
1. מבוא
עניינה של הצעת החוק הוא הבהרת משמעות הביטוי נבצרות ראש הממשלה בסעיף 16(ב) ובסעיף 20 לחוק יסוד: הממשלה וכן קביעת הסמכות להכריז על מצב של נבצרות ראש הממשלה.
הצורך בתיקון החוק התעורר לאחר שביום 9 בפברואר 2023 הגישה התנועה לאיכות השלטון עתירה לבג"ץ במסגרתה נתבקש בג"ץ להחליט כי על ראש הממשלה בנימין נתניהו לצאת לנבצרות ובית המשפט, במקום לדחות את העתירה על הסף מחוסר סמכות, הורה לראש הממשלה וליועצת המשפטית להשיב לעתירה, מחויבת הכנסת כעת להבהיר את הסוגיה. מכאן התיקון.
2. ניתוח התיקון בהיבט של הדין הישראלי
אף כי הצורך בתיקון התעורר בימים אלה, אין הדברים אמורים בחוק פרסונלי. התיקון רלוונטי לכל ראש ממשלה. וכבר היו דברים מעולם שראש הממשלה אריאל שרון היה במצב של נבצרות עקב מצבו הבריאותי.
שאלת הפירוש הנכון של סעיף 16(ב) הנבצרות התעוררה בשני פסקי דין קודמים.
בעניין הראשון, בג"ץ 6231/08 יואב יצחק נ' ראש ממשלת ישראל אהוד אולמרט (4 באוגוסט 2008) פנה העותר לביהמ"ש שיורה ליועמ"ש ליתן טעם מדוע לא יכריז על נבצרותו הזמנית של ראש הממשלה כדי שניתן יהיה לחוקרו מידי יום בעניין החקירות התלויות ועומדות נגדו.
בג"ץ, מפי הנשיא גרוניס, ציין כי סעיף 16(ב) אינו קובע באילו נסיבות ייחשב ראש הממשלה כמי שנבצר ממנו זמנית למלא את תפקידו וכן מי מוסמך להכריז על נבצרותו הזמנית של ראש הממשלה. בית המשפט (מפי הנשיא גרוניס) השאיר בצריך עיון את הנסיבות שבהן ייחשב ראש הממשלה כמי שנצבר ממנו זמנית למלא את תפקידו וגם השאיר בצריך עיון את השאלה האם בנסיבות המתאימות מוסמך היועמ"ש להכריז על נבצרות זמנית של ראש הממשלה, כפי שעשה היועמ"ש בעניינו של ראש הממשלה אריאל שרון, שנבצרותו נבעה מטעמי בריאות (ראו בג"ץ 2655/06 עו"ד נועם לאור נ' היועץ המשפטי לממשלה, 27 במרס 2006).
בבג"ץ 2268/21 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה (22 באפריל 2021) דחה השופט דוד מינץ את העתירות וממילא שאין להקיש מהן הלכה לעניין הנידון.
על פני הדברים ניתן היה לחשוב כי אין כלל צורך בתיקון, שהרי ברור מאליו שנבצרות משמעה מצב שבו ראש הממשלה אינו מסוגל לתפקד, מחמת מצב בריאות פיזית או נפשית. סעיף 16(ב) לא היה אמור להניח יסוד להליך של הדחה (impeachment) בדלת האחורית, כשהסמכות מופקדת לכאורה בידי היועץ המשפטי לממשלה ובית המשפט, דבר אשר כפי שיצוין להלן אין לו אח ורע באף דמוקרטיה מערבית. אבל, מאחר שהדברים הגיעו לפתחו של בג"ץ בעתירה הנוכחית טוב וחשוב שהכנסת נדרשת להבהרת העניין בתיקון חוק יסוד: הממשלה.
3. ניתוח התיקון בהיבט השוואתי
לאחר שבחנתי את המצב המשפטי לעניין ההדחה בשיטות המשפט של ארצות הברית, הממלכה המאוחדת (אנגליה וויילס, סקוטלנד וצפון אירלנד), קנדה, אוסטרליה, ניו זילנד, גרמניה, צרפת והולנד מסקנותיי הן כמפורט להלן –
באף אחת ממדינות אלה אין אפשרות להדחת ראש הממשלה, או הנשיא, בידי פקיד או בידי בית המשפט.
יתר על כן, בכל הדמוקרטיות הפרלמנטריות – קרי: הממלכה המאוחדת, קנדה, אוסטרליה, ניו זילנד, גרמניה והולנד – לא קיימת כלל אפשרות להדיח את ראש הממשלה. בכל אחת מהן מובהר כי שאת תפקיד ראש הממשלה ניתן להביא לסיומו בהצבעת אי אמון בפרלמנט, אין מקום להדחה.
יוער כי בגרמניה, על פי סעיף 61 לחוקה (ה-Grundgesetz), ניתן להדיח את הנשיא ברוב של 2/3 בכל אחד מבתי הנבחרים אם מעל בתפקידו (אך לא את הקנצלר). הטעם לכך הוא שאת הנשיא אי אפשר להעביר מתפקידו בהצבעת אי אמון.
ארצות הברית וצרפת הן רפובליקות ועל כן אין בהן אפשרות לסיום תפקידו של הנשיא בהצבעת אי אמון.
בארצות הברית שבה אין דרך להצביע אי אמון בנשיא ומשום כך נוצר צורך לקבוע בחוקה את ההליך שבו יודח בידי רוב חברי בית הנבחרים ולאחר מכן, להשלמת ההדחה, בהליך שיפוטי שיתקיים בסנאט ואשר במסגרתו הוא יורשע ברוב של 2/3 חברי הסנאט. הליך דומה קיים בצרפת מאז 2007 מאותו הטעם שאין דרך לסיים את תפקידו של הנשיא שמעל בתפקידו באמצעות הצבעת אי אמון.
4. סיכום ומסקנות
טוב עושה הכנסת שהיא מבהירה את עניין הנבצרות של ראש הממשלה, שמדובר רק בנבצרות שהיא אי מסוגלות פיזית או נפשית של ראש הממשלה למלא את תפקידו ואת ההליך שבו תימסר ההודעה לכנסת בידי ראש הממשלה או ברוב של שלושה רבעים מחברי הממשלה.
טוב עושה הכנסת גם שהיא קובעת שלבית המשפט אין סמכות לדון בבקשה להכריז על נבצרות ראש הממשלה או לאשר אותה, וכי החלטה או צו של בית משפט בנושא זה יהיו חסרי סמכות ונעדרי תוקף. אין לקבל את המצב בו פקיד, בכיר ככל שיהיה, או בית משפט, יבראו לעצמם סמכות שאיננה מקובלת בדמוקרטיות מערביות ואשר יש בה הפרה חמורה של האיזון בין הרשויות.