חומר רקע

,חברת הכנסת אפרת רייטן מרום וחברת הכנסת דבי ביטון שלום רב היועץ המשפטי לוועדה המיוחדת לתיקונים לחוק יסוד הממשלה, עו"ד אייל לב ארי, מסר לנו כי במהלך הדיון שהתקיים השבוע בוועדה הועלו בקשות מטעמכן בנושאים אלה: סקירה משווה בסוגיית הכרזה על נבצרות של ראש ממשלה (או נשיא), לרבות סוגיית מעורבותו של בית משפט בהליך– בקשה מטעם חברת הכנסת אפרת רייטן מרום; וסקירה משווה בנוגע לתשתית הנדרשת לשם ביסוס עילה רפו אית להכרזה על נבצרות כאמור– ,בקשה מטעם חברת הכנסת דבי ביטון. היות והבקשות קשורות זו בזו ושתיהן, כאמור, הועלו באותו דיון בוועדה .אני משיב לשתיכן במשותף בנוגע לשתי הבקשות מכיוון שהדיון הבא שתקיים הוועדה בנושא נקבע כבר ליום חמישי הקרוב, מיד לאחר חופשת פורי ,ם, לצערנו בסד הזמנים הזה אין באפשרותנו להכין סקירה משווה בסוגיית הנבצרות על היבטיה השונים. לפיכך, בשלב זה נוכל רק להצביע על כמה נקודות שעלו מבדיקה ראשונית של הנושא, שבוצעה על ידי עורכי הדין עדי כהן אהרונוב, ישי לקס וגבריאל בוקובזה מצוות המחקר המשפטי בממ"מ. ראשית יצוין, כי קיימת הבחנה בין נבצרות - ככלל, אי- ( כשירות למלא את התפקיד מסיבות בריאותיותphysical or mental incapacity ) - לבין הדחה על סמך אישום בהתנהגות בלתי הולמת חמורה, שחיתות או הפרות של ( החוק או החוקהimpeachment .)דברינו כאן מתייחסים רק לסוגיית הנבצרות ולא להליכי הדחה . שנית, בכל הנוגע להכרזה על נבצרות של מי שעומד בראש הרשות המבצעת (ראש ממשלה או נשיא, בהתאם ,)לסוג המשטר נהוג להבחין בין משטרים פרלמנטריים למשטרים נשיאותיים (או חצי- )נשיאותיים. כך, על- פי דו"ח של ספריית הקונגרס של ארצות הברית, שפורסם באוקטובר2020 תחת הכותרת"Legal Mechanisms for Removing a Head of State for Incapacity" :(להלן דוח ספריית הקונגרס ,) במשטרים פרלמנטריים , ראשי הממשלה נבחרים בדרך כלל לפי הייצוג היחסי של מפלגתם בפרלמנט, וניתן להביא לסיום כהונתם בהליכים פנימיים של המפלגה או בהצבעת אי אמון בפרלמנט (כ ך למשל ב בריטניה ,). לעומת זאת במשטרים נשיאותיים , שבהם ראש הרשות המבצעת נבחר בדרך כלל בבחירות ישירות על ידי הציבור, קיימים אמצעים שנועדו להבטיח כי נבחרי הציבור לא יודחו מתפקידם על סמך טענות לא מבוססות בדבר אי כשירות .גופנית או נפשית, המונעות ממניעים פוליטיים כך למשל, יש מדינות שקובעות קריטריונים ספציפיים ודרישות ראייתיות להוכחת אי הכשירות לביצוע התפקיד; בחלק מהמדינות קיימת דרישה לקביעה שיפוטית של בית משפט לחוקה או בית משפט עליון בדבר אי- הכשירות האמורה, בעוד מדינות אחרות קובעות הסדרים פרלמנטריים או לא מפלגתיים ( לעניין זה שם ', בעמ1 .) בהקשר זה ניתן גם לציין את האבחנה העקרונית שעורך פרופ' רוברט הייזל, מייסד היחידה לחוקה במחלקה למדעי המדינה שלUCL ( University College London ), בין משטר נשיאותי לבין משטר פרלמנטרי. בבלוג שפרסם בספטמבר2020 תחת הכותרת" What happens when the Prime Minister is incapacitated "? ', פרופ הייזל מציין ש במשטר נשיאותי , יש צורך בעיגון אלטרנטיבה חוקתית ברורה למקרה שבו הנשיא לפתע אינו ( כשיר לביצוע תפקידוincapacitated ,), מכיוון שהנשיא נבחר ישירות בידי הציבור ולא בידי הפרלמנט. מנגד במשטר פרלמנטרי , אין צורך כזה, היות והממשלה מתמנה בידי הפ רלמנט וממשיכה להתקיים מכוח אמון הפרלמנט, כך שבידי הממשלה לבחור את המנהיג שעומד בראשה– ואם יש צורך, מנהיג חלופי– אשר במפורש או במשתמע מבטא את אמון הפרלמנט. כך, לדבריו, על פי הקונבנציות החוקתיות ב בריטניה (וכן גם ב אוסטרליה( ), אם מסיבות בריאותיות ראש הממשלה העומד בראש מפלגה או קואליציה הזוכה לאמון ,הפרלמנט) אינו כשיר עוד לבצע את תפקידו, הקבינט יצטרך למצוא לו מחליף ולהמליץ למלך למנותו. כאמור הפרלמנט עצמו יכול להיות מעורב בהליך באמצעות הצבעת אי- .אמון בממשלה באשר ל משטרים נשיאותיים או חצי-נשיאותיים , דוח של ה- IDEA ( International Institute for Democracy and Electoral Assistance ) משנת2022 ( שעוסק בהפסקת כהונה של נשיאי מדינותRemoval of Presidents ,) ,דן בין השאר, בהפסקת כהונה בשל אי- כשירות פיזית או מנטלית. יודגש, כי דוח זה מתייחס רק להסדרים חוקתיים הנוגעים להדחה ש ל נשיאי מדינות במשטרים נשיאותיים או חצי-נשיאותיים . על- פי הדוח, במדינות אלה, הליך של קביעת נבצרות עקב אי- ,כשירות גופנית או נפשית כרוך בדרך כלל בהחלטה של בית המחוקקים ו/או הקבינט ובבחינה של אי הכשירות הנטענת על ידי גוף שיפוטי או גוף המורכב באופן מלא או חלקי מאנשי מקצוע בתחום ( הרפואה דוח ה- IDEA ', בעמ26 - 31 .) במדינות מעטות, כמו למשל ב ארצות הברית( , אין דרישה לקביעה רפואית בלתי תלויהindependent ) בדבר אי כשירות של( הנשיא דוח ה- IDEA ', בעמ28 ( ) והחוקה גם אינה דורשת מעורבות ישירה של בית משפט בהליך דוח ה- IDEA ', בעמ33). בהתאם לתיקון ה- 25 לחוקה, סגן הנשיא ימלא את תפקיד הנשיא כנשיא בפועל עד לתום תקופת הכהונה המקורית של הנשיא כאשר הנשיא מודיע בכתב לנשיא הסנאט וליו"ר בית- הנבחרים שנבצר ממנו למלא את תפקידו, או כאשר סגן הנשיא ורוב שרי הקבינט מודיעים בכתב לנשיא הסנאט וליו"ר בית- ,הנבחרים שנבצר מהנשיא למלא את התפקיד. כאשר היוזמה להרחקת הנשיא מהכהונה היא של סגן הנשיא הנשיא יכול להצהיר בכתב בפני נשיא הסנאט ויו"ר בית- הנבחרים על ביטול המניעה, והוא יחזור לתפקידו. אם יש אי-הסכמה ב עניין אי- כשירותו למלא את התפקיד, העניין יובא להכרעת הקונגרס. אם הקונגרס יכריע ברוב של שני- .שלישים בשני הבתים שאכן נבצר מהנשיא למלא את תפקידו, ימשיך סגן הנשיא לכהן במקום הנשיא (לעניין זה ראו גם סקירה משווה בנושא נבצרות בעלי תפקידים שלטוניים למלא את תפקידם – מסמך מ- 2004 'שנכתב במרכז המחקר והמידע של הכנסת על ידי עו"ד דינה צדוק, בעמ8; וכן דוח של ה- CRS מ- 2018 : Presidential Disability Under the Twenty Fifth Amendment: Constitutional Provisions and Perspectives for Congress .) על פי דוח ה- IDEA, במדינות רבות אחרות (כאמור, בעלות משטר נשיאותי או חצי-נשיאות י), יש דרישה חוקתית למעורבות של בתי משפט או טריבונלים רפואיים בהליך לקביעת נבצרות של הנשיא; ומעורבות כאמור עשויה ( למנוע פוליטיזציה של מחלוקות בדבר שאלת חוסר כשירותו לבצע את תפקידיו, על רקע מצבו הרפואי שם , 'בעמ29-28 .) ב צרפת (משטר חצי נשיאותי), החוקה קובעת כי הממשלה תפנה למועצה החוקתית, המתפקדת כבית משפט לחוקה, על מנת שתאשר כי הנשיא אינו כשיר או מנוע מלבצע את תפקידו. אין בחוקה הגדרה לאי- כשירות או מניעה כאמור, א ך ההבנה המקובלת היא כי מדובר במצב שבו הנשיא אינו מסוגל פיזית או נפשית למלא את חובותיו. החוקה דורשת כי המועצה החוקתית תכריע בשאלה זו ברוב מוחלט של חבריה. במקרה של אי- כשירות, מרבית סמכויותיו של הנשיא יועברו זמנית לנשיא הסנאט, ואם גם הוא אינו כשיר– הן יועברו לממשלה. אם המועצה החוקתית קבעה כי קיימת אי כשירות קבועה של הנשיא, ככלל, ייערכו בחירות לנשיאות בתוך20 ימים לכל הפחות ולא יאוחר מ- 35 ( ימים ממועד ההכרזה כאמור סעיף7 לחוקת צרפת ; דוח ספריית הקונגרס ', בעמ21 - 23 .) ב בולגריה , במקרה שהנשיא או סגן הנשיא אינם מסוגלים לבצע את תפקידם באופן קבוע עקב מחלה קשה, הם יוצאו לנבצרות; וב ית המשפט לחוקה הוא הגורם המוסמך לקבוע האם מתקיימות נסיבות המצדיקות את ( הוצאתם לנבצרות או העברתם מתפקידם סעיף97.2 לחוקה .) ב צ'ילה , הסנאט הוא הגוף המוסמך להכריז על נבצרות של הנשיא מסיבות של אי- כשירות גופנית או נפשית, אך ( בהתאם לחוקה, על הסנאט לשמוע קודם כל את עמדת בית המשפט לחוקה בעניין זה סעיף53.7 לחוקה .) ,כאמור יש מדינות שדורשות בחוקתן מעורבות של טריבונל רפואי בהליך לקביעת נבצרות. כך למשל, ב קזחסטן ( סעיף47.1 לחוקה ) ובקניה. ב קניה , רבע מחברי הבית התחתון בפרלמנט רשאים לי זום הליך של הכרזה על נבצרות הנשיא. אם רוב מכלל חברי הבית מאשר את היוזמה, יושב ראש הבית יבקש מנשיא בית המשפט העליון להקים טריבונל שיורכב מחמישה חברים: שלושה אנשי מקצוע מתחום הרפואה, עורך דין אחד וחבר נוסף שימונה לטריבונל בידי הנשיא עצמו או בן משפחה קרוב שלו . אם הטריבונל יקבע כי הנשיא אינו כשיר, חוות דעתו של הטריבונל תובא בפני הבית התחתון של הפרלמנט ורק אם רוב חברי הבית יאשררו את החלטת ,הטריבונל, הנשיא יועבר מתפקידו וסגן הנשיא יתמנה במקומו. לעומת זאת, אם הטריבונל קבע כי הנשיא כשיר הוא ימשיך בתפקידו. החלטות הט( ריבונל הן סופיות ואינן ניתנות לערעור דוח ה- IDEA ', בעמ27 - 28 .) על פי דוח ה- IDEA , היעדר דרישה לקביעה רפואית ונהלים מעורפלים ביחס להליך הנבצרות בגין אי כשירות רפואית עלולים להיות בעייתיים. כך למשל, ב פרו , החוקה מאפשרת הוצאת נשיא לנבצרות על רקע אי- כשירות ( פיזית או מוסרית קבועהpermanent ‘physical or moral incapacity’ ) ו ,על פי תקנות הפרלמנט20% מחברי הקונגרס יכולים ליזום הליך של הוצאת נשיא לנבצרות בנסיבות אלה, כאשר ההחלטה עצמה תתקבל תחילה באישור של40% מחברי הקונגרס ולאחר מכן בתמיכת2/3 מחברי הקונגרס. מאחר והחוקה הפרואנית אינה מספקת הליך אובייקטיבי לקביעת נבצרות כאמור, לע יתים קרובות נעשה בה שימוש על מנת להדיח נשיאים ( וליצור אי יציבות פוליטית דוח ה- IDEA ', בעמ30 , סעיף113.2 לחוקת פרו.) .אודה לאישורכן על קבלת המייל ,פורים שמח ליאור ד"ר ליאור בן דוד, עו"ד )ראש צוות בכיר (מחקר משפטי מרכז המחקר והמידע של הכנסת :טל02-6408787 , 050-6202403 [email protected]