חומר רקע

הכנסת הלשכה המשפטית :(סימוכין 2023-047939 ) לכבוד חברי הוועדה המיוחדת לתיקונים לחוק-יסוד: הממשלה ,שלום רב הנדון :מסמך הכנה ב עניין הצעת חוק- יסוד: הממשלה (תיקון– ביקורת שיפוטית לעניין כשירות /במינוי) (פ2314/25 ) א. ה חקיקה ב עניין כשירותם של שרים והעברתם מכהונתם 1. חוק- יסוד: הממשלה (להלן– ,)חוק היסוד קובע את ההסדרים ביחס ל הליך מינוי שרי הממשלה , כשירותם לכהונה, והעברתם מכהונתם. 2. ב סעיף 6 ל חוק היסוד קבועים חמישה תנאי כשירות על דרך השלילה , לפיהם לא יתמנה לשר אדם– (א) ;שאינו אזרח ישראל ותושב ישראל (ב) שמכהן במשרה או בתפקיד כאמור בסעיף7 לחוק- ,יסוד: הכנסת שמונע ממנו להיות מועמד לכנסת, אלא אם כן חדל לכהן באותה משרה או באותו תפקיד עובר למינויו או במועד מוקדם יותר, כפי שייקבע בחוק ; (ג) מי שהורשע בעבירה ונידון לעונש מאסר בפועל וביום מינויו טרם עברו שבע שנים מהיום שגמר לרצות את עונש המאסר בפועל, אלא אם כן קבע יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית כי אי ן עם העבירה שבה הורשע, בנסיבות ה עניין;, משום קלון (ד) ;מי שהוא בעל אזרחות שאינה ישראלית1 (ה) מי שפרש מסיעתו ולא התפטר מכהונתו כחבר הכנסת סמוך לפרישתו. 3. חוק היסוד קובע ארבע :אפשרויות להפסקת כהונת שר (1) התפטרות השר ב ;הגשת כתב התפטרות לראש הממשלה (2 ) העברת השר מכהונתו על ידי ראש הממשלה, לאחר שהודיע לממשלה על כך ; (3 ) הפסקה בשל בחירתו או מינויו לתפקי ד המנוי בסעיף7 לחוק-יסוד הכנסת; 2 (4 )ביום מתן פסק דין של בית משפט שהרשיע את השר בעבירה וקבע שיש באותה עבירה משום קלון. 3 4. סעיף5 לחוק- יסוד: הממשלה משנת1968 ,שעסק, בין היתר, בעניין הכשירות לכהן כשר קבע תנאי אחד והוא שעל שר להיות אזרח ותושב ישראל. 4 מלבד זאת, התווה חוק היסוד את האפשרות להפסקת 1 אם דיני המדינה שהוא אזרח שלה מאפשרים את שחרורו מאזרחות זו, אלא לאחר שעשה את כל הדרוש מצידו לשם .שחרורו ממנה 2 ס ' 22 לחוק-יסוד :הכנסת. 3 'ס23 )(ב לחוק- .יסוד: הכנסת 4 כן נקבע כי "מי שנהיה לשר שעה שהוא מכהן באחד התפקידים שנושאיהם מנועים מהיות מועמדים לכנסת, נפסקת כהונתו באותו תפקיד עם מינויו לשר". בשנת1973 תוקנה הוראה זו ונוספה תקופת צינון לשופט, דיין וקצין צה"ל בקבע, ש"לא יהיה לשר אלא אם חדל לכהן בא ותו תפקיד לפחות100 .יום לפני כן 2 כהונת שר בהגשת מכתב התפטרות מטעמו5 או בהחלטת ראש הממשלה לאחר הודעה לממשלה על כוונתו לע.שות כן6 5. בשנת1992 , נחקק חוק יסוד חדש על פי מודל הבחירה הישירה לראשות הממשלה ובו התווספו תנאי כשירות נוספים על אלו שנזכרו לעיל .כך , נקבע כי לא יתמנה לשר מי שאינו כשיר להיות מועמד ;לכנסת מי שהורשע בעבירה שיש עמה קלון וטרם חלפו עשר שנים מיום שגמר לרצות את;עונשו ו נקבע כי חבר כנסת שפרש מסיעתו ולא התפטר מכהונתו סמוך לפרישתו, לא יתמנה לשר בתקופת כהונתה של אותה כנסת. כן נוספה אפשרות להעביר שר מכהונתו בהחלטת הכנסת ברוב של70 מחבריה, ע ל פי המלצת רוב חברי ועדת הכנסת ולאחר שניתנה לשר הזדמנות לטעון טענותיו בפני הועדה ובפני מליאת הכנסת. 7 6. בשנת1996, נקבע תנאי כשירות נוסף לפיו לא יתמנה לשר מי ש הוא בעל אזרחות נוספת שבאפשרותו .להשתחרר ממנה ולא עשה את כל הדרוש מצידו לשם כך8 7. בשנת2001 ,עם ביטול הבחירה הישירה וכינון חוק- יסוד: הממשלה הנוכחי, בוטלה סמכות הכנסת להעביר שר מכ הונתו כאמור ונוספה ההוראה הקובעת הפסקת כהונה אוטומטית של שר מחמת עבירה כאמור לעיל בסעיף3(4 ,) 9 ו כן נקבעו תנאי הכשירות לכהונה כשר שפורטו לעיל בסעיף2. 8. בשנת2022 , תוקן תנאי הכשירות העוסק ב הרשעה בעבירה, כך שרק מי שהורשע בעבירה ונידון לעונש מאסר בפועל ,וביום מינויו טרם עברו שבע שנים מהיום שגמר לרצות את עונש המאסר בפועל לא יוכל לכהן כשר ,אלא אם כן קבע יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית כי אין עם העבירה שבה הורשע בנסיבות הענ י ין, משום קלון. 10 ב. .ב פסיקות מרכזיות של בית המשפט העליון בעניין מינוי שר ים ב.1. בג"ץ3094/93 ( 'התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל ואח8.9.1993 ); 11 בג"ץ 4267/93 אמיתי– אזרחים למען מינהל תקין וטוהר המידות נ' יצחק רבין, ראש ממשלת ישראל ( 'ואח8.9.1993 ) 12 9. בשנת1993 , קבע בית המשפט העליון בשני פסקי דין כי אף אם מינויו של שר או סגן שר עומד בתנאי ,הכשירות הקבועים בחוק הרי ב נסיבות מסוימות החלטת רה"מ שלא להעביר אותו מכהונתו תהא לא סבירה, ונתונה לביקורת שיפ ו טית. 13 5 ס ' 21 לחוק- :יסוד הממשלה ,התשכ "ח- 1968 . 6 ס ' 21א לחוק-יסוד :הממשלה ,התשכ"ח- 1968 . 7 ס ' 35 לחוק-יסוד :הממשלה ,התשנ"ב- 1992 . 8 ס ' 16 (ד )לחוק-יסוד :הממשלה ,התשנ"ב- 1992 . 9 ס ' 23(ב) לחוק- ,יסוד: הממשלה: "בית המשפט שהרשיע שר בעבירה ;יקבע בפסק דינו אם יש באותה עבירה משום קלון ."קבע בית המשפט כאמור, תיפסק כהונתו של השר ביום מתן פסק הדין 10 נוסח תנאי הכשירות טרם התיקון: "לא יתמנה לשר מי שהורשע בעבירה ונידון לעונש מאסר וביום מינויו טרם עברו שבע שנים מהיום שגמר לרצות את עונש המאסר או מיום מתן פסק הדין, לפי המאוחר, אלא אם כן קבע יושב ראש ועדת הבחירות ."המרכזית כי אין עם העבירה שבה הורשע, בנסיבות העניין, משום קלון 11 בג"ץ3094/93 'התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל ואח ( 8.9.1993 ) :(להלן )עניין דרעי הראשון 12 בג"ץ4267/93 אמיתי– 'אזרחים למען מינהל תקין וטוהר המידות נ' יצחק רבין, ראש ממשלת ישראל ואח ( 8.9.1993 ) :(להלן עניין פנחסי.) 13 הלכת דרעי פנחסי החילה לראשונה עקרון זה ביחס לסבירות מינוי שרים. אולם, ביקורת שיפוטית על סבירות מינויים שונים בהתאם לעקרונות סבירות במשפט המינה לי הוכרה בפסיקת בית המשפט העליון בעבר. ראו למשל התערבות בית המשפט העליון במינוי מנכ"ל ממשלתי שהיה מעורב במספר פרשות כדוגמת פרשת ״קו300" (בג" ץ6163/92 אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון ( 23.3.1993)). כשיקול לפסילת מינויו של גנוסר למנכ"ל ציין בית המשפט: "מי שבעבירותיו פגע באושיות המבנה החברתי וביכולתן של ערכאות שיפוטיות או מעין שיפוטיות לעשות משפט צדק, מינויו למשרה בכירה בשירות הציבור הינו 'פעולה בלתי סבירה באופן קיצוני." (שם, בעמ473 ;) בבג"ץ727/88 עווד נ' השר לענייני דתות ,פ''ד מ(ב4 ) 487 ( 1.1.1989 ,) ,המוקדם אף יותר נקבע כי אף שאין הוראה האוסרת למנות כחבר מועצה דתית מי שהורשע בעבירה שיש עימה קלון, הרי שמדובר בשיקול רלוונטי שרשאי לשקול שר הדתות בעת ביטול מינוי של חבר מועצה. 3 10 . ב עניין ,דרעי 'קבע כב השופט שמגר בדעת הרוב כי סמכות ראש הממשלה להעביר שר מכהונה היא ״ סמכות ש ברשות][ש עשויה להפוך לסמכות שבחובה". 14 על פי בית המשפט אי הפעלת הסמכות הנתונה לראש הממשלה ל העביר שר מתפקידו בנסיבות בהן העבירות המיוחסות הן מפליגות בחומרתן .לוקה בחוסר סבירות קיצוני 11 . בעניינו של פנחסי, קבע 'כב" השופט ברק בדעת הרוב כי כשירות לחוד ושיקול דעת לחוד." 15 בהתאם לכך קבע 'כב השופט ברק כי "למרות היעדרה של "מניעת סף מפורשת בחוק , על בעל הסמכות לשקול את המינוי תוך איזון בין השיקולים השונים ו תוך נתינת משקל רב לשיקול בדבר אמון הציבור. ,בהתאם לבחינה זו נפסק.כי על ראש הממשלה להעביר את סגן השר מתפקידו 12 . פסיק ות ו אל , שזכו לכינוי הלכת דרעי-פנחסי ביסס ו את ה יע קרון"כשירות לחוד ושיקול דעת לחוד" – לפיו יש לבחון את סבירות החלטתו של הגורם הממנה בהתאם לשיק ולי טוהר מידות ואמון הציבור, בנפרד מבחינת תנאי הכשירות הפורמליים הקבועים בחוק. ב.2. בג"ץ2533/97 ( 'התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל ואח15.6.1997 ) 16 13 . בשנת1997 , 'חזר כב השופט לוין בדעת הרוב על הלכת דרעי- פנחסי, אולם קבע כי לנוכח העובדה שלא הוגש כתב אישום נגד השר הנגבי , "האחריות להחלטה זאת או זאת הופקדה לפי החוק בידי ראש- הממשלה, ולא בידי בית-המשפט, וראש- הממשלה נושא באחריות להחלטה כלפי הכנסת וכלפי הציבור, והם יגיבו, אם ירצו להגיב, בדרכים שהחוק פותח בפניהם." 14 . 'כב השופט זמיר הוסיף כי "רבב שדבק בשר אינו מספיק כדי שראש ממשלה יהיה חייב , מבחינה ,משפטית "להעבירו מכהונתו. 17 ב.3. בג"ץ1993/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש- ( הממשלה9.10.2003 ) 18 15 . בשנת2003 , לאחר שהשר הנגבי ,נחקר בחשד לעבירות נוספות שגם בגינן לא הוגש כתב אישום נקבע כי במקרים בהם לא הוגש כתב אישום יידרשו נסיבות קיצוניות ויוצאות- דופן כדי להקים חובה על ראש הממשלה להעביר שר מתפקידו, וכי עומד לו בעניין זה מתחם סבירות רחב. ב.4. בג"ץ1400/06 התנועה למען ( איכות השלטון בישראל נ' ממלא מקום ראש הממשלה6.3.2006 ) 19 16 . בשנת2006 , לאחר שניתנה לשר הנגבי הודעה על הגשת כתב אישום נגדו ,בכפוף לשימוע הוגשה עתירה .נוספת להעברתו מכהונה בפסק הדין נקבע כי בהתערבות שיפוטית בנסיבות המקרה יש משום חוסר- מידתיות, לנוכח ראשוניות ההליך הפלילי וחזקת החפות. ב.5. בג"ץ5853/07 ( אמונה תנועת האישה הדתית לאומית נ' ראש הממשלה2007 ) 20 17 . בשנת2007 , הוגשה עתירה כנגד סבירות מינוי השר רמון לאחר שהורשע בעבירת מעשה מגונה שאין בה קלון . בתגובתה לעתירה, טענה המדינה כי שיקול הדעת המסור לראש ה ממשלה ולממשלה באשר למינוי שרים הוא רחב מאוד, וכי ״החוק יצר מבחנים פורמליים לכשירות אדם שהורשע בפלילים לכהונת שר בממשלה ]...[ שנועדו ליצור וודאות ויציבות בהחלת אמות המידה הראויות לכהונת שר 14 עניין דרעי הראשון ,לעיל ה"ש 10 , בעמ ' 423 . 15 עניין פנחסי ,לעיל ה"ש 11 , בעמ ' 458 . 16 בג"ץ2533/97 'התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל ואח ( 15.6.1997 :) (להלן עניין הנגבי הראשון.) 17 'שם, בעמ57 . 18 להלן :עניין הנגבי השני. 19 להלן :עניין הנגבי השלישי. 20 להלן :עניין רמון . יצוין כי עם הגשת כתב האישום התפטר השר מהממשלה, ולא כיהן כשר במהלך ניהול ההליכים הפליליים. לאחר סיום ביצוע שעות השירות לתועלת הציבור שהוטלו עליו (שאינן נחשבות כ ,)מאסר, בשונה מעבודות שירות מונה בשנית ועל מינוי זה הוגשה .העתירה שבנידון 4 .בממשלה ]...[המדינה מסכימה כי יתכנו מצבים חריגים בהם אדם יעמוד בתנא י הכשירות, ועדין תקום מניעה למנותו לשר, אולם זה איננו המקרה״21 . 18 . הכנסת בתגובתה לעתירה טענה כי ״מדובר במהלך פוליטי שתחום ההתערבות השיפוטית בו הוא מצומצם ביותר, ובמיוחד כך– כשמדובר ביחסי גומלין בין הכנסת לבין הממשלה, הטעונים מטען ,פוליטי מיוחד״22 וכי הכנסת קיבלה את החלטתה תוך ידיעה מלאה של כל עובדות הרקע והשיקולים .השונים 19 . העתירה נדחתה. בפסק דינה, חזרה 'כב השופטת פרוקצ׳יה על ההלכה לפיה ״מקום שההגבלות על המינוי[ כלומר– תנאי הכשירות ]אינן מתקיימות ,אין פירוש הדבר כי לפנינו ׳הסדר שלילי׳ ,המכשיר כל מינוי באשר הוא ]...[על בעל הסמכות להפעיל שיקול דעת באשר למינוי ,ולאזן איזון ראוי בין השיקולים הרלבנטיים ל עניין ,על פי משקלם היחסי הראוי ״; 23 עם זאת ,ציינה כי למגבלות שנקבעו בחוק-היסוד על כשירות למינוי ״ישנה השפעה על מרחב שיקול הדעת של הגורם הממנה״ ,וכי הן ״משקפות את אמות המידה שהמחוקק ראה כראויות להבטיח את סף הכניסה הערכי של אדם לממשלה״. 24 משכך ,ובשים לב לאופי העבירה ונסיבותיה למול צרכי המערכת השלטונית ,נקבע כי מינוי זה נעשה בתוך מתחם הסבירות. 20 . 'כב ,השופט גרוניס קבע אף הוא שיש לדחות את העתירה אך בנימוק שונה. ראשית, ציין 'כב השופט גרוניס כי יש לשים לב שלא מדובר בביקורת שיפוטית רק על החלטה מינהלית אלא גם על החלטה של הכנסת ,הנדרשת לאשר את המינוי. החלטה מעין זו מצויה בתחום הפיקוח הפרלמנטרי ולכן יש מקום לנהוג ב ריסון בעת הפעלת ביקורת שיפוטית בעניינה; שנ ית, ציין 'כב השופט גרוניס כי גם במקרה של התערבות בהחלטה של הכנסת, ראוי שבית המשפט ירחיק את עצמו מהתערבות בהחלטות בהן המרכיב הפוליטי ה וא בעל משקל רב; ,ושלישית סבר 'כב השופט גרוניס כי אין לבית המשפט יתרון .מיוחד או מומחיות עדיפה בנושא של חוסר סבירות25 'כב השופטת ארבל (שבדעת מיעוט סברה כי )המינוי אינו סביר26 השיבה על כך שהפתרון הראוי לקושי זה א ינו ביטול עילת הסבירות במקרים אלו .אלא ריסון מירבי של בית המשפט בהפעילו אותה27 ב.6. בג"ץ9223/10 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה) 19.11.2012 ) 21 . בשנת2012 ,קבע בית המשפט העליון כי נתון ל ר אש ממשלה שיקול דעת רחב בשאלה אם להעביר שר מתפקידו על רקע ביקורת על תפקודו , יותר מאשר ביחס ל חשד לפגיעה בטו הר המידות או התנהגות שאינה אתית. משכך , נקבע כי אין עילה להחיל את הלכת דרעי- פנחסי על מקרה בו מבקר המדינה קבע כי שר האוצר ושר הפנים נוש אים ב"אחריות מיוחדת" לאסון הכרמל , בין היתר בשל מעמדו של דו"ח מבקר המדינה שאינו בעל תוקף משפטי מחייב ובשל הלקחים המערכתיים ש הופקו בעקבות .האסון 21 ,שם בעמ ' 11 . 22 ,שם בעמ ' 11 - 12 . 23 שם ,בעמ ' 23 . 24 שם ,בעמ ' 23 25 שם ,בעמ ' 61 - 62 26 בדעת מיעוט, השופטת ארבל סברה כי אין סבירות במינוי, בעיקר לנוכח קרבת הזמן להרשעה, וציינה כי ״יכולתה של ,הממשלה למשול נשענת לא רק על הבעת האמון בה על ידי נבחרי העם. יכולתה של הממשלה למשול נשענת גם במידה מכרעת, על אמון הציבור בה״. שם ,בעמ ' 55 . 27 שם ,בעמ ' 54 . 5 ב.7. בג"ץ4921/13 אומ"ץ אזרחים למען מנהל תקין וצדק חברתי נ' ראש עיריית רמת השרון ) 14.10.2013 ( 22 . בשנת2013 , הוחלה הלכת דרעי- פנחסי גם באשר למינוי.ראשי רשויות מקומיות כך, הורה בית המשפט העליון להפסיק את כהונתם של מספר ראשי ערים בשל הגשת כתב אישום נגדם בעבירות של ,טוהר מידות אך התיר להם להתמודד בבחירות.הקרובות לראשות העירייה ב.8. בג"ץ3997/14 ( התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר החוץ12.2.2015 ) 28 23 . בשנת 2015, בעתירה שהוגשה נגד מינוי הנגבי לסגן שר החוץ על אף שהורשע ב עבירת מתן עדות שקר במסגרתה נקבע בעניינו קלון והושת עליו,קנס סברו כלל שופטי ההרכב המורחב כי המינוי סביר בנסיבות העניין ,אך נחלקו ביחס להנמק ת החלטה זו . 24 . 'כב ,השופט גרוניס בפסק די נו , ציין כי הלכת דרעי-פנחסי נקבעה ״על רקע חוסר חקיקתי בחוקי- היסוד," אולם לאחר תיקון חוק- יסוד: הממשלה בשנת2001 לא קיים עוד חלל חקיקתי .בסוגיה זו ,אליבא דגרוניס "ניתן כמובן לסבור כי ההסדר הקיים בחוקי- היסוד אינו מספק או אינו רצוי. אולם ספק רב בעיני אם יש מקום לעשות שימוש בעילת הסבירות על מנת להפוך דין שניתן לסבור לגביו .שהוא רצוי (ואפשר גם לסבור לגביו אחרת) לדין מצוי״29 25 . כן הצביע 'כב השופט גרוניס על הבעייתיות בשימוש בעילת הסבי רות לבחינת החלטה של רשות ציבורית, נוכח ההגדרה האמורפית מלכתחילה של "פגם ערכי" שעשוי להשפיע על התאמתו של המועמד למינוי ו נוכח הקשת הרחבה של השיקולים הנדרשים לבחינה על ידי בעל הסמכות, אשר .חלקם "קשים מאוד למדידה על ידי בית המשפט", כלשונו30 26 . ,מנגד 'כב המשנה לנש יאה רובינשטיין סבר כי ״אין דופי בשימוש בעילת הסבירות, שכמובן צריכה להיות מופעלת באורח מושכל וזהיר במקום הראוי״31 ; 'כב הנשיאה נאור הדגישה את חשיבותה של עילת הסבירות, היותה מושרשת בפסיקה הישראלית מספר עשורים , וכי עובדת היותה ״מושג שסתום״ מאפשרת לסבירות להיות ״הגשר שבאמצעותו המשפט עשוי לתת פתרונות מודרניים לבעיות החברתיות החדשות״; 32 'כב )השופטת חיות (כתוארה אז ציינה כי גם אם יישומה של עילת הסבירות מורכב לעתים, אין בכך כדי להצדיק את שלילתה המוחלטת. 33 ב.9. בג"ץ3095/15 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש ממשלת ישראל( 13.8.2015 ) 34 27 . בשנת2015 , 22 שנים לאחר קביעת הלכת דרעי-פנחסי, נדרש בית המשפט העליון בשנית לענ י ין .סבירות מינויו של דרעי לשר 'כב השופטת ( חיות כ)תוארה אז קבעה בדעת הרוב כי מינויו של דרעי לשר הכלכלה ופיתוח הנגב והגליל הוא סביר, חרף הרשעתו בפלילים וריצוי עונש מאסר בפועל, בין היתר לנוכח הזמן הרב שחלף מה מועד בו בוצעו העבירות ומ.המועד בו סיים לרצות את עונשו 28 . 'כב השופטת חיות סברה כי המינוי מצוי ״על גבול מתחם הסבירות״, אך ציינה את שיקול הדעת הרחב המסור לראש הממשלה בעניין זה; את חוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה ב סוגיה , שאפשרה את המינוי תוך הגבלת דרעי מלעסוק במינוי נושאי משרה שיפוטית; כן ציינה כב' השופטת חיות כי ״אין לנבחר ׳זכות קנוי ה׳ להיות שר, אך העובדה שכהונתו של מועמד לתפקיד שר קיבלה גושפנקה 28 להלן :עניין הנגבי הרביעי. 29 שם ,בעמ ' 23 . 30 ,שם בעמ ' 26 31 שם ,בעמ ' 32 32 שם ,בעמ ' 35 .הציטוט מובא מתוך ספרו של אהרן ברק שופט בחברה דמוקרטית 254 ) 2004 (. 33 שם ,בעמ ' 36 - 37 . 34 להלן :עניין דרעי השני. 6 פרלמנטרית יש בה כדי להחליש במידת מה את עצמת הטיעון שהמינוי פוגע באמון הציבור במערכות .השלטוניות״35 ב. 10 . בג"ץ232/16 התנועה ( למען איכות השלטון בישראל נ' ראש ממשלת ישראל8.5.2016 ) 36 29 . בשנת2016 , בעתירה שהוגשה כנגד מינוי ח"כ דרעי ל שר הפנים, קבע 'כב השופט ג׳ובראן בדעת הרוב כי המעשים הפליליים בגינם הורשע ח"כ דרעי אינם קשורים ב״זיקה ישירה ומהותית״ לתפקיד שר ,הפנים חרף העובדה שהתרחשו ב תקופה בה כיהן במספר תפקידים בכירים במשרד זה, ומשכך קשיים אלו לא מעבירים את המינוי אל ,מעבר לגבול מתחם הסבירות. בדעת מיעוט סבר השופט הנדל סבר כי ההחלטה למנות את דרעי למשרד הפנים "נגועה בחוסר סבירות בעוצמה המצדיקה את ביטול המינוי". 37 ב. 11 . בג"ץ2592/20 ( התנועה למען איכות השלטון נ' היועץ המשפטי לממשלה6.5.2020 ; 27.5.2020 .) 38 30 . בשנת2020 , יושמה הלכת דרעי-פנחסי גם בעתירה שעסקה בהטלת מלאכת הרכבת הממשלה על חבר כנסת העומד לדין פלילי . העתירה נדחתה פה אחד. 39 31 . בפסק דינה ציינה כב' הנשיאה חיות באשר למעמדה של הלכת דרעי-פנחסי כי ״ בניגוד לטענות שהועלו בפנינו במהלך הדיון, הלכה זו בכל הנוגע למינוי ולהעברה של שרים מתפקידם, ממשיכה לחול גם לאחר חקיקת חוק יסוד: הממשלה החדש משנת2001 ; כך גם ראו את הדבר חברי הכנסת שדנו בחוק .יסוד: הממשלה החדש״40 32 . 'כב השופט עמית ציין כי ״הלכת דרעי- פנחסי עדיין חיה ובועטת״, לנוכח העובדה שההוראה משנת 2001 המאפשרת לרה״מ להעביר שר מכהונתו זהה בנוסחה להוראה שהיתה תקפה ב- 1993 , ו״חזקה על המחוקק-מכונן כי אילו ביקש לבטל את הלכת דרעי- .פנחסי, היה עושה זאת במילים מפורשות״41 ב. 12 . בג"ץ22 / 8948 ( שיינפלד נ' הכנסת18.1.2023 .) 33 . בשנת2023 , לאחר תיקון חוק-היסוד ל עניין תנאי הכשירות למי שהורשע בעבירה שהובא לעיל בסעיף 8 ו לאחר מינויו של ח"כ ,דרעי לשר הוגשו עתירות התוקפ ו ת הן את התיקון לחוק היסוד עצמו , הן את מינויו של ח"כ דרעי לשר לאחר שהורשע פעם נוספת במסגרת הסדר טיעון שנה קודם לכן . 34 . העתירות הובאו בפני הרכב מורחב של אחד- עשר ,שופטים וברוב של עשרה שופטים נקבע כי מינויו לשר של דרעי פסול והורה לראש הממשלה להעבירו מתפקידו במשרדים בהם מונה. רוב שופטי הר וב נימקו תוצאה זו באמצעות בחינת הלכת דרעי-פנחסי ויישומה ע,ל נסיבות המקרה תוך קביעה שהמינוי אינו סביר לנוכח ״צבר ההרשעות״ ונוכח המצג שהציג בהליך הפלילי ל פיו הוא פורש מהחיים הפוליטיים לצמיתות. חלק מהשופטים נימקו את פסילת המינוי מטעמים של ״השתק שיפוטי״ ומניעות פרסונלית של דרעי עצמו, לנוכח התחייבותו בפני הערכאה הפלי לית שדנה בתיק האחרון .לפרוש מהחיים הציבוריים 35 שם ,בעמ ' 17 . 36 להלן :עניין דרעי השלישי . 37 שם, בעמ ' 27 . 38 להלן :עניין הטלת המנדט. 39 הנשיאה חיות בדעת הרוב קבעה כי זהות ״הגורם הממנה״ במקרה זה (חברי הכנסת, ולא ראש ממשלה במקרה של מינוי שר) משליכה על היקף הביקורת: ״באשר לביקורת שיפוטית המופעלת על החלטות של גורם מנהלי יחולו כללי המשפט המנהלי, ובהם עילת הסבירות. כללים אלה אינם חלים, מטבע הדבר ים, כאשר ההחלטה מושא הביקורת השיפוטית היא .החלטה מסוג ההחלטות המתקבלות על ידי רוב חברי הכנסת״ 40 עניין הטלת המנדט ( 27.5.2020 ,)פסקה 9 לפסק דינה של הנשיאה חיות. 41 עניין הטלת המנדט ( 5.6.2020 ,)פסקה 6 לפסק דינו של השופט עמית. 7 35 . בדעת יחיד , סבר 'כב השופט אלרון כי בעניינו של דרעי חל ההסדר שהיה קבוע בחוק היסוד טרם ,התיקון ולפיכך עליו לפנות ליושב ראש ועדת הבחירות לשם בחינת סוגית הקלון בעניינו. ג. התייחסות בספרות האקדמית והמשפטית להלכת דרעי-פנחסי 36 . מאז נקבעה לראשונה בשנת1993 ,עוררה הלכת דרעי- פנחסי,דיון נרחב ציבורית ומשפטית , באשר לנחיצותה, השלכותיה והיקפה הראוי. חלק לא מבוטל מהספרות האקדמית והמשפטית בעניין דרעי- .פנחסי הוקדש לבחינת הרציונלים והשיקולים שהנחו את בית המשפט ג.1. כותבים המצדדים ב הלכת דרעי-פנחסי 37 . חיים כהן, מי שכיהן כפרקליט המדינה, היועץ המשפטי לממשלה והמשנה לנשיא בית המשפט העליון ( עמד באחד מחיבוריו1995 ) 42 על האיזון בין חזקת החפות העומדת לאדם מכוח ערך כבוד האדם לבין .ערך שמירת אמון הציבור בשלטון, ששמירה עליו ראויה, לעמדתו, לגרום לפגיעה בחזקת החפות 38 . כותבים אחרים עמדו על שאלת היקף תחולת הלכת דרעי- פנחסי על נושאי משרה אחרים, בהתאם לרציונלים העומדים ביסוד תפקידם וביסוד ההסדרים בעניינם. כך, למשל, הציעה 'פרופ נבות43 לראות את חבר הכנסת כנאמן ציבור, אשר בינו לבין הציבור מתקיימים יחסי אמון ( fiduciary relationships ) המטילים עליו חובות אמון כלפי ציבור הבוחרים .נבות מציעה לראות חובות אלו כ "נאמנות חוקתית "שתאפשר הטלת הגבלות "לא רק על חבר הכנסת הבוד ד אלא על כוחה של הכנסת ,"כולה בבואה לחוקק חוקים ,לרבות חוקי-יסוד , ככל שיש בהם כדי לפגוע בזכויות אדם או באושיות המשטר .אליבא דנבות ,על בית המשפט לתרום לפיתוחן של חובות אמון .אלו 39 . 'פרופ סגל במאמרו44 ביקש לבסס על תכליותיהם השונות של חוקי- היסוד לכנסת ולממשלה את היקף הבחינה אותה עורך בית המשפט באשר לכשירותו של המועמד למינוי. כך, הבחין סגל בין בחינת כשירותו של חבר כנסת לכהן בתפקיד בכנסת, הפועל מכוח חוק- יסוד: הכנסת שתכליתו המרכזית להגשים את עיקרון הייצוגי ות המסיג את גבולו של עיקרון אמון הציבור; לבין מינוי למשרה ממשלתית ברשות המבצעת, החוסה תחת חוק- יסוד: הממשלה שאינו מבוסס על עיקרון דומה, ולכן נתון .לביקורת שיפוטית רחבה יותר45 40 . לאחרונה, עסק 'פרופ בן-אוליאל ביחס בין הרציונלים השונים בכל הנוגע להדחת ראש ממשלה מכ הן מתפקידו בשל הגשת כתב אישום כנגדו. 46 במאמרו, ציין בן- אוליאל את הצורך לאזן בין העיקרון הדמוקרטי של הגשמת רצון הרוב ועיקרון הייצוגיות לבין הצורך למנוע פגיעה באמון הציבור ברשויות השלטון ,והוא עומד על כך שלצד הגשמת רצון הרוב ,העיקרון הדמוקרטי כולל גם היבט מהותי בדבר הגנה על ערכי- יסוד וזכויות אדם ואזרח. 47 אין ,ל דעתו , בכוח עיקרון הייצוגיות להצדיק כהונה של שר כאשר היא פוגעת בהיבט הדמוקרטי המהותי . בן אוליאל דחה את הטענה כי ביקורת שיפוטית על מינוי ראש ממשלה עלולה לשמש כחרב פיפיות ולפגוע באמון הציבור דווקא בבית המשפט, וטען כי יש להבחין בין ""אמון ציבור מסוים", הנוגע בסוגיה הנדונה בפני בית המשפט, ל"אמון ציבור כללי בבית המשפט, שהינו ארוך-טווח ורחב בהיקפו ואינו נ פגע בשל החלטה שיפוטית נקודתית כזו או .אחרת בסופו של דבר, התייחס בן אוליאל לשאלת חזקת החפות וטען כי היא בעלת נפקות במישור 42 חיים ה 'כהן" ,הרהורים על טוהר-המידות "משפט וממשל ב 403 ( 1995 ) 43 סוזי נבות" ,חבר הכנסת כנאמן הציבור "משפטים לא)2( (תשס"א) 44 זאב סגל, "משפט ואתיקה- ,"בין תרבות שלטון לשלטון המשפט הפרקליט חמ 244 (תשס"ה- )תשס"ו 45 סגל ,בעמ ' 251 - 252 . 46 דניאל בן אוליאל ", "העברת ראש ממשלה מכהן תחת כתב אישום מתפקידו משפט וממשל כא 7 ( 2020 ) 47 בן אוליאל ,בעמ ' 29 8 הפלילי, אך לא במישור המנהלי. לכן אין בה די כדי למנוע סעד מנהלי של פיטורין לשם הגנה על אמון הציבור. ג.2. כותבים המצדדים בביטול או הגבלת הלכת דרעי-פנחסי 41 . כפי שציינו לעיל, אף שישנם כותבים שמבקרים את הלכת דרעי-פנחסי ועמדותיהם יובאו להלן , .ביהמ"ש העליון קבע לא אחת כי ההלכה שרירה וקיימת גם היום 42 . יום לאחר פרסום פסקי הדין בעניין דרעי ובעניין פנחסי , כתבה 'פרופ( גביזון1993 ) 48 כי פסקי הדין לא עסקו בשאלות ;העיקריות שעלו לטעמה מהעניין: האם המשפט, "במובנו הרחב", דורש פיטורים והאם יש מקום להחיל על שיקול דעתו של ראש הממשלה נורמה של סבירות. לעמדתה, הפסיקה עמעמה את ההבחנה בין שאלות משפטיות ובין שאלות ״שיש להכריע בהן במוקדי החלטות אחרים״; ולדעתה יש להבחין בין השימוש שעושה בית המשפט בעילת הסבירות בעת הגנה על זכויות אדם, שם העילה מהווה "נכס עצום", כלשונה, לבין השימוש בעילה זו להערכת פעולות שלטוניות שנויות במחלוקת, שכן "במה עדיף בית המשפט על משקללים אחרים?״ 43 . 'פרופ פרידמן49 כתב כי עניין מינוי שרים הוא נושא פוליטי , ה מצוי בליבת תחום סמכותו של ראש הממשלה , ו התערבות בית המשפט בסוגיה זו גורמת ל פגיעה חמורה ב עיקרון הפרדת הרשויות ו ל גרירה של בית המשפט אל תוך התחום הפוליטי; פגיעה זו מחריפה, לשיטתו, כאשר ההתערבות השיפוטית מבוססת על עילת הסבירות, שגבולותיה עמומים. ע וד טען פרידמן כי אין כל ביסוס עובדתי לטיעון .המשפטי לפיו פיטורי שר מסוים נחוצים על מנת להבטיח את אמון הציבור בשלטון 44 . ( פרופ' דותן2020 ) 50 טען כי הלכת דרעי- פנחסי חותרת תחת הפרדת הרשויות במתן אפשרות לרשות אחת להדיח נושאי משרה כה בכירים ללא הסמכה ממשית בחוק . ,לטענתו הדבר נעשה בהיעדר בחינה מסודרת של הפגיעה ב,חירויות המועמד כמו גם תוך פגיעה ב חזקת החפות ו ב עיקרון החוקיות מהמשפט הפלילי נוכח יצירת "מחויבות להרשעה", כלשונו, בערכאות הנמוכות בשל הפסיקה בבג"ץ. הוא מציין כי הוא מודע לכך שטענותיו חריגות ועומדות בניגוד חזי תי להיקף עצום של פסיקה וכי גם אין לו ספק "שהשופטים שיצרו הלכה זו וגם אלו שמפעילים אותה כיום פועלת בתום לב, מתוך רצון אמיתי להילחם בשחיתות שלטונית, ואפילו מתוך תחושת שליחות", אלא שלדעתו מדובר בהלכה .חריגה שפוגעת באופן חריף בזכות לבחור ולהיבחר 45 . ,במבט השוואתי ציין 'פרופ דותן51 כי הליכי הדחה של נושאי משרה מעוגנים לרוב בחוקת המדינה או בחקיקה מפורטת של הפרלמנט, באופן המשקף את מורכבותו הציבורית, הפוליטית והמשפטית של הליך מעין זה. בהלכת דרעי-פנחסי, טוען דותן, ״ עשה בית המשפט העליון מהלך שאין לו אח ורע בשום שיטה משפטית בעולם. הוא יצר הליך הדחה שנעשה אגב הליך ביקורת שיפוטית- :מנהלית (קרי עתירה לבג"ץ ) שגרתי. כלומר, הוא אפשר לעותרים ציבוריים שונים לעתור לבית המשפט להדחת ממלאי משרות, וזאת בהליך ביקורת שיפוטית-מנהלית רגילה ,כאילו מדובר בהחלטה על אי- מתן רישיון עסק, א ו על תקפות ה של תקנת תעבורה מסוי מ ]...[ ת ההליך שיצר בג"ץ מכוח הלכת דרעי אינו קיים בשום מקום בעולם.״ 48 ,רות גביזון, החלטה נחרצת אבל לא משכנעת חדשות , 9.9.1993 . 49 דניאל פרידמן, הלכת דרעי- פנחסי ועקרונות יסוד בדיני פרשנות- בעקבות בג"ץ5952/52 התנועה למען איכות השלטון ,בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה פורום עיוני משפט .מד תש״ף 50 יואב דותן "הדחה שיפ וטית של נבחרי ציבור במבחן חוקתי" IL Blog - S - ICON ( 4.5.2020 ). 51 שם ,וכן s Odd System of Checks and Balances, 19 ’ Dotan, Impeachment by Judicial Review: Israel Yoav Theoretical Inquiries L. 705 (2018) 9 46 . 'כב( השופט סולברג, במאמר שפרסם ועסק בעילת הסבירות2018 ,) 52 עמד על הקושי שבאיזון השימוש ב עילת הסבירות כאשר מחד גיסא העדר כללים ועקרונות להפעלתה מובילות לכך "ש בית המשפט מכריע בשאלות שבמחלוקת על פי דעותיהם ותחושות הצדק של שופטי ההרכב "; ומאידך גיסא, על היותה "כלי חיוני בידו של בית המשפט להושיט סעד במקום שבו מתקבל מנסיבות העניין בכללותן רושם חזק כי נפל פגם בפעולת הרשות, כגון אי שקילת שיקולים רלוונטיים או הכרעה על פי שיקול זר , אלא שלא ניתן להוכיח זאת". משכך, מציע סולברג במאמרו להבחין בהיקף הביקורת השיפוטית הראוי בין החלטות המתקבלות על ידי דרג נבחר– ממשלה, שרים וראשי רשויות – המשקפות בדרך כלל הכרעה ערכית- מקצועית ומבוססות על עקרונות דמוקרטיים, לבין החלטות המתקבלות על ידי דרג מק צועי, העוסקות בעיקר ביישום מדיניות ולא התווייתה . לדידו של סולברג, עילת הסבירות בפרשנותה כיום מתאימה לבחינת החלטות הדרג המקצועי מאפשרת ביקורת אפקטיבית על החלטותיו. לעומת ,זאת ,החלת עילת הסבירות על החלטות הדרג הנבחר אשר לוקות לדעתו , הן בהיבט המומחיות, הן בהכ.שר הדמוקרטי לביצועה ג.3. סוגיית היחס בין הכשירות לכהן כשר לסבירות ההחלטה על המינוי 47 . אחת השאלות המרכזיות שנידונו בספרות עסקה בדיון האם תנאי הכשירות הקבועים בחוק הם .תנאים בלעדיים, או שניתן לשקול שיקולים נוספים בבחינת חוקיות המינוי 48 . 'פרופ קרמניצר, שני ופוקס( 2019 ) 53 ציינו בחוות דעת בנושא הטלת המנדט על מועמד שהוגש נגדו כתב אישום כי ״ניתן היה לטעון שחקיקה זו[ תיקון חוק היסוד בשנת2001 ] מבטלת את ההלכה שקדמה לה, שכן נקבעה חובת התפטרות רק לאחר הרשעה; ומכאן שאין חובה כזו בשלב של הגשת כתב אישום. אולם הלכת דרעי- פנחסי אושררה בפסקי דין שהיו מאוחרים גם לתיקונים שנעשו לאחריה בחוק היסוד, ולכן היא משקפת את המצב המשפטי העכשווי." ,לדעת המחברים המחוקק אינו יכול לצפות כל מצב מראש ולקבוע לגביו כלל סטטוטורי מתאים, ו-"פרשנות לפיה רק כללי העדר הכשרות הסטטוטוריים ,חלים ואין שום כללים משלימים של שיקול ,דעת יכולה להנביע תוצאות אבסורדיות ביותר.״ 49 . 'פרופ( מאוטנר2010 ) 54 סבר כי תנאי הכשירות ל עניין הרשעה בעבירה הינם ״הסדר סטטוטורי פוזיטיבי״, כלומר הסדר ממצה של עניין מינויו של מי שהורשע בפלילים, ״ואי אפשר להוסיף על הסדר זה באמצעות ההלכה הפסוקה, על דרך הפעלת עילת הסבירות.״ 50 . אף 'פרופ( פרידמן2020 ) 55 ציין כי פרשנות המותירה בתוקפה את הלכת דרעי- פנחסי גם לאחר תיקון חוק היסוד בשנת2001 , היא שגויה וחוטאת ל מספר עקרונות יסוד בדיני הפרשנות , וביניהם עיקרון נאמנות השופט למחוקק; עיקרון ה הסדר ה שלילי; והעיקרון שהמחוקק אינו משחית את דבריו לריק . הדבר,, לשיטתו נכון במיוחד כאשר מדובר בעני ין אליו התייחס המחוקק במפורש ונתחם על ידו , דוגמת סוגיית רות י כש ה ה ספציפית העוסקת בעבר פלילי . 'פרופ פרידמן הוסיף כי הלכת דרעי-פנחסי מרוקנת מתוכן ,הלכה למעשה ,את הוראת ההעברה מכהונה בעקבות הרשעה ,שכן לפי ההלכה ממילא יש לפטר ו כבר בשלב הגשת כתב האישום ואין צורך להמתין עד הרשעתו. 52 "נעם סולברג "על ערכים סובייקטיביים ושופטים אובייקטיביים השילוח 18 ( 2018 ) 53 חוות דעת בנושא הטלת המנדט על מועמד תחת כתב אישום, פרופ' מרדכי קרמניצר ,פרופ' יובל שני , ,ד"ר עמיר פוקס המכון הישראלי לדמוקרטיה , 25.12.2019 . 54 מנחם מאוטנר, בין כשירות לסבירות- בעקבות בג"ץ07/5853 אמונה– תנועת האישה הדתית לאומית ,נ' ראש הממשלה מר אהוד אולמר ,ט המשפט ,יד תשע"א403 – 417 . 55 דניאל פרידמן, הלכת דרעי- פנחסי ועקרונות יסוד בדיני פרשנות- בעקבות בג"ץ5952/52 התנועה למען איכות השלטון ,בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה פורום עיוני משפט .מד תש״ף 10 ד. ההסדר המוצע בהצעת החוק שבפניכם 51 . ה צעת החוק מבקשת להוסיף סעיף לחוק יסוד: הממשלה שיורה כי - 22א . לא תהיה ביקורת שיפוטית מטעם כל ערכאה שיפוטית לגבי כל עניין הקשור או הנובע ממינוי של שר והעברתו מכהונה ,למעט עמידת המינוי בתנאי הכשירות הקבועים בסעיף 6. 52 . משמעותה של הצעת החוק היא חזרה מ הלכת דרעי-פנחסי באמצעות ביטול גורף של הביקורת השיפוטית על מינוי שרים והעברתם מכהונה, למעט אי- 'עמידה בתנאי הכשירות הקבועים בס6 לחוק- היסוד שפורטו לעיל בסעיף2 . ה. הערות לדיון ולליבון על ידי הוועדה המיוחדת 53 . בטרם נעמוד על הערות ל ,דיון שעניינן ההסדר שבהצעת החוק יש להסב את תשומת הלב לפסיקת בית המשפט העליון בעניין שפיר , שם עמד בית המשפט על נכונותו להעביר ביקורת שיפוטית במקרים ,נדירים של שימוש לרעה בסמכות מכוננת. אמנם ע מדתה המסורתית של הכנסת היא שאי ן היא מכירה בסמכות בית המשפט להעביר ביקורת שיפוטית על חקיקת-יסוד. עם זאת, ו מבלי להביע עמדה ,לגופו של עניין בשלב זה לנוכח עית וי הליכי החקיקה בהצעת החוק ולתוכן הסדריו , יש לשים לב למבחן הדו שלבי שנקבע ובו השלב הראשון- שלב הזיהוי מחולק לשלושה מבחני משנה: מבחן היציבות(האם מדובר בהסדר קבע יציב הצופה פני עתיד או נורמה זמנית שתחולתה קצובה) ; מבחן הכלליות(האם מדובר בהסדר בעל תחולה מבני ת כללית או בעל מאפיינים פרסונליים); ומבחן ההתאמה(האם ההסדר עולה בקנה אחד עם הנושאים המוסדרים בחוקי יסוד בכלל ובחוק היסוד הספציפי בפרט) ,. השלב השני הוא שלב הצידוק הבוחן אם מוצדק לקבוע את ההסדר כנורמה חוקתית .מקום בו הנורמה אינה עומדת בשלב הזיהוי 54 . הן בהתאם לעקרונות החקיקה, הן בהתאם לפסיקת בית המשפט, הסדרים חוקתיים- משטריים ראוי שייקבעו מתוך ראיה רחבה וכללית שאינה מושפעת משיקולים מיידים על מנת שה אקלים ה חקיקתי והחוקתי .יאפשר גיבוש הסדר המיועד לעמוד בתוקפו לאורך זמן הדיון ב הצעת חוק- היסוד במתכונתה הנוכחית ובמועד זה מקשה על האפשרות לבחון את הוראות ההסדר במנותק מעניינ יהם של חה"כ דרעי ו .אולי גם של אנשים נוספים במערכת הפוליטית שהצעת החוק והסדריה ייתכן שישפיעו עליהם 55 . בנוסף, עלול לעלות חשש בעניינה של הצעת חוק- יסוד זו באשר לעמידתה במבחן הכלליות, בשל סמיכותה הרבה לפסיקת בית המשפט בעניין שיינפלד56 שתואר ה לעיל ועסקה במישרין בסוגיית כשירותו של ח"כ דרעי לכהן כשר , בה צוי ן בין היתר כי הקשיים שבתיקון חוק- :יסוד הממשלה שעמד במוקד העתירה "מכתימים את התיקון בכתם פרסונלי מובהק;" 57 וכי התיקון לחוק היסוד "מ עורר לכאורה קשיים של ממש מבחינת התנאים שנקבעו בהלכה הפסוקה ביחס לשימוש תקין בסמכות המכוננת – על רקע השילוב שנוצר כתוצאה מתחולתו המי דית י של ההסדר ,מועד כניסתו לתוקף ומאפייניו הפרסונליים המובהקים". 58 כב' הנשיאה חיות אף זיהתה תיקון זה כחלק ממגמת השימוש הפוליטי בחוקי- יסוד באומרה– 56 חשוב מאוד להדגיש בהקשר זה כי כפי שפורט לעיל ,פסילת מינויו של ח "כ דרעי לכהן כשר לא היתה בנימוק שימוש לרעה בסמכות מכוננת ,אך בית המשפט התייחס לסוגיה זו בהרחבה בפסק דינו. 57 עניין שיינפלד ,לעיל פסקה ב12 ,פסקה 44 לפסק דינה של הנשיאה חיות. 58 שם ,פסקה 49 לפסק דינה של השופטת ברק- .ארז 11 קשה שלא לראות בתיקון ]...[ לחוק היסוד שיא, או נכון יותר נקודת שפל, של אותה תופעה מדאיגה]...[ , לפיה חברי הכנסת מנצלים את הקלות שבה ניתן לתקן את חוקי היסוד לצרכים פוליטיים נקודתיים. בכך הם גורמים לשחיקה ולזילות מסוכנת במעמדם של חוקי היסוד שנועדו להיות פרקים מפוארים במפעל החוקה הישראלית. 59 56 . נראה שעל מציעי הצעת תיקון חוק- יסוד: הממשלה פעם נוספת בסמוך לאחר מתן פסק הדין האמור והביקורת שהובעה בו ליתן הנמקה וטעמים משכנעים מדוע נדרש תיקון נוסף לחוק- היסוד בעיתוי האמור, תוך תשומת לב לכך שייתכן שהצעת החוק והסדריה ישפיעו גם על גורמים נוספים במערכת .הפוליטית ולא רק על חבר הכנסת דרעי 57 . תחולה צופה פני עתיד :אפשרות לצמצום הקושי מפני חשש לשימוש לרעה בסמכות המכוננת היא קביעת הוראת תחולה מאוחרת ,שתעקר את החשש מפני דחיפות מיוחדת בשינוי חוק-יסוד :הממשלה ותאפשר ליבון מעמיק וממצה של העקרונות העומדים ביסוד הצעת החוק והתאמתם לשיקולים בדברי התומכים והמתנגדים להלכת דרעי-פנחסי שפורטו לעיל ,ובהלימה עם הביקורת שהביע בעבר בית המשפט על תכיפות התיקונים בחוקי יסוד לצרכים פוליטיים ברי-חלוף . 58 . תחולה כללית : יש לשים לב שביטולה של הלכת דרעי- פנחסי ביחס למינוי שרים יוביל להבחנה בין מינוי שר למינויים אחרים בשירות המדינה,, עליהם תמשיך ההלכה ותחול ויש לבחון היטב את .המשמעויות של קביעה מעין זו במסגרת החוק בהקשר זה, יש לתת את הדעת על המשמעות שבצמצום הביקורת השיפוטית דווקא על מינוי משרה בכירה של שר בממשלה לעומת תפקידים אחרים– והדברים נכונים בייחוד לנושאי משרה "קרובים", דוגמת סגני- שרים. ההבחנה בין שרים לנושאי משרה אחרים עלולה להעלות חשש גם נוכח מבחן הכלליות ש נקבע בעניין שפיר ,והחשש מפני ש יקולים פרסונליים בהסדרי חוק- ,היסוד כפי שתואר לעיל. 59 . השיקולים בעניין הצורך בתיקון המוצע : ,בהתעלם מעיתוי התיקון כאמור ,ניתן לטעון ש אכן יש מקום לצמצם את ה ביקורת שיפוטית במינוי שר על ידי ראש הממשלה ,נוכח העובדה כי מדובר בהחלטה פוליטית-משטרית יותר מאשר מינהלית , כך שאין מקום להפעלת עילות "עמומות" בעניינה; כן ניתן לטעון כי הלכת דרעי- פנחסי ייצרה חוסר ודאות רב ב סוגיות אלו בעקבות פסקי הדין השונים שנסקרו לעיל; כי אין בנמצא בעולם הסדר חוקתי דומה המאפשר הדחה של שר על ידי בית המשפט באמצעות תקיפה חוקתית רגילה; ו כי שיקול דעתו של בית המשפט ביחס לאמון הציבור אינו עדיף על זה של ראש הממשלה או חברי הכנ סת. 60 . ,מנגד קיומה של ביקורת שיפוטית גם במינוי שרים– יש בה כדי לתרום לתפקידו החשוב של בית המשפט בשמירה על אמון הציבור בשלטון; וכן לחובה לקבוע בל מי ם גם לצרכים הפוליטיים , כך שלא "תהא תחושה כי "הרשות נתונה; כן יש לשים לב כי קביעת כלל של אי שפיטות עלול להוביל לפגיעה ;בעקרונות של טוהר המידות ועקרון תקינות פעולות המינהל ואת העובדה שאין לאף אדם " זכות קנויה" להתמנות לתפקיד שר. 61 . מדובר בהכרעה ערכית המונחת לפתחה של הוועדה, אך בכל מקרה יש לתת את הדעת על השלכותיה .השונות ולנסות לאזן בין העקרונות השונים,כך מוצע כי ככל שמב ו קש לבטל את ה לכת דרעי-פנחסי ואת ,מבחניה נראה כי יש להסדיר באופן רחב יותר במסגרת חוק-היסוד את תנאי הכשירות ואת התנאי ם להעברה מכהונה , כך שיכללו גם מקרים העלולים להוביל לפגיעה באמון הציבור ואת המענה להם. 59 ,שם פסקה43 .לפסק דינה של הנשיאה חיות 12 62 . היחס בין ביטול עילת הסבירות באשר למינוי שרים לביטול עילת הסבירות בכללותה : מוצע לברר עם מציעי הצעת החוק האם ההסדר המוצע בהצעת החוק, המבקש לבטל את הלכת דרעי- פנחסי הנשענת בעיקרה על עילת הסבירות, נועד להחליף את ההצעות שדובר בהן ככאלה שיידונו בוועדת החוקה, חוק ומשפט ועניינן הגבלת עילת הסבירות. אם לא, על הוועדה להבין את האופן שבו משפיעים הסדרים אלו זה.על זה 63 . צמצום הביקורת השיפוטית : ההצעה מבקשת לבטל את האפשרות לקיים ביקורת שיפוטית על מינוי שרים, למעט אי- 'עמידה בדרישות הכשירות המנויות בס6 לחוק- היסוד. עניינה של ההצעה הוא להסדיר את הנעשה בתוך הרשות המבצעת ואת היחסים בין חבריה. משכך, יש מקום לבחון האם אין מ.קום לאפשר ביקורת שיפוטית, לכל הפחות על ההליך עצמו וניהולו כדין 64 . בנוסף, יש לדון בעניין היחס בין הוראת אי- תחולת הביקורת השיפוטית המוצעת בהסדר זה לבין הצעות החוק ,השונות הנידונות בימים אלו במסגרת וועדת החוקה, חוק ומשפט העוסקות, בין היתר בהסדרת נושא הביקורת הש יפוטית באופן רחב– ועל האופן בו משפיעים ההסדרים בעניין הביקורת השיפוטית בהצעות אלו זה.על זה 65 . מנגנוני אשרור נוספים : יש מקום לשקול קיומו של מנגנון נוסף על מנת להפחית את החשש מפגיעה ב אמון הציבור או להגדיל את עיקרון הייצוגיות , למשל , באמצעות אישור הודעה על מינויו של שר שעלול לפגוע באמון הציבור על ידי הכנסת, בין היתר, בשל הגשת כתב אישום, בדומה להליך המוסדר 'בס15 לחוק-היסוד בעניין צירוף שר לאחר השבעת הממשלה. 66 . אפשרות נוספת שניתן לשקול היא יצירת הסדר המאפשר הדחת שר משיקולים של שמירה על אמון הציבור באמצעות מנגנון הדומה להסדר הכללי שהיה מעוגן בחוק-יסוד: הממשלה, התשנ"ב- 1992 ( ותואר לעיל באמצעות החלטת הכנסת, ע ל פי המלצת רוב חברי ועדת הכנסת ולאחר שניתנה לשר הזדמנות לטעון טענותיו בפני הועדה ובפני מליאת הכנסת.) מנגנון כאמור עשוי גם להפחית את החשש לפגיעה בעיקרון הייצוגיות .שכן הגוף המדיח מורכב מנבחרי הציבור עצמם