הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת השמונה-עשרה
יוזם: חבר הכנסת אברהם מיכאלי
פ/4325/18
הצעת חוק העברת סמכויות אגף שוק ההון באוצר לבנק ישראל (תיקוני חקיקה), התשע"ב–2012
תיקון חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח)
1.
בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א–19811 –
(1) בסעיף 1, ההגדרה "המפקח" – תימחק;
(2) בסעיף 2, במקום סעיף קטן (א) יבוא:
"(א) הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר יהיה נגיד בנק ישראל, כהגדרתו בחוק בנק ישראל, התש"ע–20102, בהתאם להוראות חוק זה.";
(3) בסעיפים 12, 13, 31, 35, 36, 36א, 41ג, 41ה, 54, 78יג, 78טו, 78יט ו-86, במקום "שר האוצר" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(4) בסעיפים 3, 4, 6, 9, 41ו, 42, 68, ו-76, בכל מקום, במקום "שר האוצר" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(5) בסעיפים 25, 37, 38, 39, 41, 41ח, 41ט, 59ג, 78י, 92ד, 96 ו-98, במקום "שר האוצר" יבוא " נגיד בנק ישראל ";
(6) בסעיף 40, בכל מקום, במקום "שר האוצר" יבוא " נגיד בנק ישראל ";
(7) בסעיפים 27, 36, 41ו, 48א, 50, 66, 67, 104(ב)(2), 104(ב)(8), 104(ב)(10), 104(ב)(20) ו-104(ב)(21), במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(8) בסעיפים 15, 16, 17, 26, 30, 32, 33א, 34, 41ד, 50א, 68, 70, 72, 78ד, 78ז ו-82, בכל מקום, במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(9) בסעיף 71 –
(א) בסעיף קטן (א), במקום "מאת המפקח" יבוא "מאת נגיד בנק ישראל";
(ב) בסעיף קטן (ב), במקום "המפקח רשאי" יבוא "נגיד בנק ישראל רשאי";
(ג) בסעיף קטן (ג), במקום "המפקח רשאי" יבוא "נגיד בנק ישראל רשאי", במקום "כפי שיורה המפקח" יבוא "כפי שיורה נגיד בנק ישראל", ובמקום "רשאי המפקח" יבוא "רשאי נגיד בנק ישראל";
(10) בסעיפים 41ז ו-78ג, במקום "למפקח" יבוא "לנגיד בנק ישראל";
(11)
בסעיפים 57 ו-78, במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל", ובמקום "למפקח" יבוא "לנגיד בנק ישראל";
(12) בסעיפים 34א ו-78ה, בכל מקום, במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל", ובמקום "למפקח" יבוא "לנגיד בנק ישראל";
(13) בסעיפים 2(ב), 23, 28א, 39, 78יג, 92ו, 104(ב)(19) ו-104(ב)(23), במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(14) בסעיפים 60, 62, 78ט, 78ט1, 78י, 78יב, 78יד, 92ב, 100 ו-102, בכל מקום, במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(15) בסעיף 61, במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל", ובמקום "למפקח" יבוא "לנגיד בנק ישראל";
(16) בסעיפים 92א ו-104(ב)(12), במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל", ובכל מקום, במקום "למפקח" יבוא "לנגיד בנק ישראל";
(17) בסעיף 40, במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל", ובכל מקום, במקום "למפקח" יבוא "לנגיד בנק ישראל";
(18) בסעיפים 78טז(ב), 92יא, 92יב, 103, 104(ב)(19) ו-104(ב)(23), במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(19) בסעיפים 22, 29, 50ג, 65, 75, 78ח, 97, 99 ו-111א, בכל מקום, במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(20) בסעיפים 78יז ו-91, במקום "למפקח" יבוא "לנגיד בנק ישראל";
(21) בסעיפים 92 ו-92ג, במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל", ובמקום "למפקח" יבוא "לנגיד בנק ישראל";
(22) בסעיפים 74, 80 ו-104(ג)(18), במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל ביידוע יושב ראש הרשות לניירות ערך";
(23) בסעיפים 25 ו-64, בכל מקום, במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל ביידוע יושב ראש הרשות לניירות ערך";
(24) בסעיף 49, במקום "למפקח" יבוא "לנגיד בנק ישראל ביידוע יושב ראש הרשות לניירות ערך";
(25) בסעיף 63, במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל ביידוע יושב ראש הרשות לניירות ערך", ובמקום "למפקח" יבוא "לנגיד בנק ישראל, ביידוע יושב ראש הרשות לניירות ערך";
(26) בסעיף 42, בכל מקום, במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל ביידוע יושב ראש הרשות לניירות ערך", ובמקום "למפקח" יבוא "לנגיד בנק ישראל ביידוע יושב ראש הרשות לניירות ערך";
(27) סעיף 50ב – בטל;
(28) בסעיף 78ב –
(א) ההגדרה "המפקח" – תימחק;
(ב) אחרי ההגדרה "מנהל מיוחד" יבוא:
""נגיד בנק ישראל" – אף אם פעל בתוקף סמכותו לפי תקנות קופות גמל או חוק הפיקוח על קופות גמל."
תיקון חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל)
2.
בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה–20053 –
(1) בסעיפים 10, 14, 16, 30 ו-31, במקום "שר האוצר" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(2) בסעיפים 2, 4, 9, 11 ו-12, בכל מקום, במקום "שר האוצר" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(3) בסעיפים 21, 24, 27, 33, 36, 40, 46, 49(א)(9), 49(א)(11), 49(א)(16), 55, 56, 58, 59 ו-60, במקום "שר האוצר" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(4) בסעיפים 22 ,23, 25, 26, 32, 34, 43, 49(א)(18) ו-57, בכל מקום, במקום "שר האוצר" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(5) בסעיפים 6 ו-10, במקום "הממונה" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(6) בסעיפים 4, 9 ו-10, בכל מקום, במקום "הממונה" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(7) בסעיף 5, במקום "הממונה" יבוא "נגיד בנק ישראל", ובמקום "לממונה" יבוא "לנגיד בנק ישראל";
(8) בסעיפים 18, 19, 20, 23, 27, 29, 31, 32, 33, 35, 41, 49(א)(21), 49(א)(26), 49(ב)(3), 49(ב)(6), 49(ב)(11), 49(ב)(13), 49(ב)(14), 49(ב)(15), 49(ב)(16), 49(ב)(17), 49(ב)(20) ו-54, במקום "הממונה" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(9) בסעיפים 16, 17, 28, 36, 39(ב), 39(ג), 44, 46, 58 ו-59, בכל מקום, במקום "הממונה" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(10) בסעיפים 42 ו-45, בכל מקום, במקום "הממונה" יבוא "נגיד בנק ישראל" ובמקום "לממונה" יבוא "לנגיד בנק ישראל";
(11) בסעיף 43, בכל מקום, במקום "הממונה" יבוא "נגיד בנק ישראל", ובמקום "לממונה" יבוא "לנגיד בנק ישראל";
(12) בסעיפים 14 ו-15, במקום "הממונה" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(13) בסעיף 13, בכל מקום, במקום "הממונה" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(14) בסעיפים 39(א), 49(א)(22), 49(א)(23), 49(א)(24) ו-49(א)(25), במקום "הממונה" יבוא "נגיד בנק ישראל ביידוע יושב ראש הרשות לניירות ערך";
(15) בסעיפים 37 ו-38, בכל מקום, במקום "הממונה" יבוא "נגיד בנק ישראל ביידוע יושב ראש הרשות לניירות ערך".
תיקון חוק בנק ישראל
3.
בחוק בנק ישראל, התש"ע–20104 –
(1) בסעיף 1, אחרי ההגדרה "חוק החברות הממשלתיות" יבוא:
""חוק הפיקוח על הביטוח" – חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח) התשמ"א–1981;
"חוק הפיקוח על קופות הגמל" – חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה–2005;"
(2) בסעיף 4, אחרי פסקה (7) יבוא:
"(8) לקיים את הפיקוח וההסדרה של ענף הביטוח, על פי סמכויותיו לפי חוק הפיקוח על הביטוח או כל דין אחר;
(9) לקיים את הפיקוח וההסדרה של ענף קופות הגמל, על פי סמכויותיו לפי חוק הפיקוח על קופות הגמל או כל דין אחר."
תיקון חוק הבנקאות (שירות ללקוח)
4.
בחוק הבנקאות (שירות ללקוח), התשמ"א–19815 –
(1) בכל מקום, במקום ה"מפקח" יבוא "הנגיד", ובמקום "למפקח" יבוא "לנגיד";
(2) בסעיף 1, ההגדרה "המפקח"–תימחק.
תיקון חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (עיסוק בייעוץ פנסיוני ובשיווק פנסיוני)
5.
בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (עיסוק בייעוץ פנסיוני ובשיווק פנסיוני), התשס"ה–20056 (להלן – חוק הפיקוח) –
(1) בכל מקום למעט בסעיף 44 לחוק הפיקוח, במקום "השר" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(2) בסעיף 1 –
(א) בהגדרה "הממונה", במקום "הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(ב) ההגדרה "השר" – תימחק;
(3) בסעיף 21, במקום "שר האוצר" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(4) בסעיף 43, במקום "באתר האינטרנט של משרד האוצר" יבוא "באתר האינטרנט של בנק ישראל".
תיקון חוק איסור הלבנת הון
6.
בחוק איסור הלבנת הון, התש"ס–20007 –
(1) בסעיף 11ב, במקום "שר האוצר" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(2) בסעיף 11יג, במקום "הממונה על שוק ההון" יבוא "נגיד בנק ישראל".
דברי הסבר
המחאה החברתית ששטפה את ארצנו בשלהי קיץ 2011 חידדה את חשיבותה של רגולציה חזקה והרמונית, רגולציה הרואה תמונה כוללנית של מצב היחסים בין הציבור והמוסדות שמנהלים את כספו, השקעותיו וחסכונותיו קצרי הטווח וארוכי הטווח בצורה הוליסטית. במקביל, המשברים הכלכליים העולמיים שפוקדים את השווקים בשנים האחרונות שימשו כזרז לדיון בשאלת יעילות מבנה הפיקוח בכל מדינה ומדינה. גם בישראל הוזכר הצורך ברפורמה במבנה הפיקוח מספר רב של פעמים – בשנת 2005 במסגרת דוח ועדת בכר לרפורמה בשוק ההון המליצה הוועדה לערוך בחינה של השלכות הרפורמה על מבנה הפיקוח של שוק ההון בישראל. בשנת 2007 המליץ פרופסור אבי בן בסט בדוח שכתב בעבור המכון הישראלי לדמוקרטיה על האחדת הרגולטורים של שוק ההון תחת מטריה של רשות פיקוח מרכזית אחת. בשנת 2009 הציג ה-OECD את סקירתו התקופתית על כלכלת ישראל שבה קרא במפורשות לרפורמה במבנה הפיקוח על שוק ההון בישראל ובפרט להוצאת סמכויות הפיקוח ממשרד האוצר. בשנת 2010 הוגשה הצעת חוק שקראה לארגון מחדש של מבנה הפיקוח על שוק ההון במבנה פונקציונאלי דו-ראשי תוך חלוקת סמכויות אגף שוק ההון באוצר בין בנק ישראל לרשות לניירות ערך (פ/2591/18).
כיום שוק הפיננסיים בישראל מפוקח באופן סקטוריאלי על ידי בנק ישראל, הרשות לניירות ערך והממונה על שוק ההון במשרד האוצר. למבנה הפיקוח הנוכחי מספר חסרונות בולטים. ראשית, קיימת שונות רבה במאפייני ההסדרה והפיקוח ובעוצמת האכיפה ביחס לפעילויות פיננסיות דומות ואפילו זהות. כמו כן, כשליש מתוך סך הנכסים הפיננסיים של כלל אזרחי ישראל מוחזק בידי גופים חוץ-בנקאיים. על אף זאת, בולט פער ניכר בעצמת ההסדרה והפיקוח בין קופות גמל (וביניהן קרנות פנסיה), חברות ביטוח ובתי השקעות לבין בנקים, ללא הצדקה. כל אלו מנהלים או מחזיקים בכספי הציבור בהיקפים אדירים. ראוי שכספי הציבור יזכו למנגנוני פיקוח דומים לאלו המופעלים לגבי כספי הציבור המופקדים בבנקים.
היבט אחר של אותה בעיה מתבטא בנתונים לגבי שוק האשראי. כיום חולשים הגופים הפיננסיים החוץ-בנקאיים על חלק משמעותי מסך האשראי העסקי במשק. בעוד שפעילות האשראי בבנקים מפוקחת באופן הדוק על ידי הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל, לא קיימים אותם מנגנוני הסדרה ופיקוח על מתן האשראי החוץ בנקאי. המשבר הפיננסי בשנה האחרונה חשף כי גופים פיננסיים רבים לא ניהלו את סיכוני האשראי באופן נאות, וכשליה של פעילות זו השפיעו על ערך נכסי הציבור ואילצו את הממשלה לספק רשת ביטחון במקרה של ירידה בשווי החיסכון של הציבור לטווח הארוך, על חשבון משלם המיסים.
פערים ניכרים בעצמת ההסדרה והפיקוח קיימים גם בין קרנות הנאמנות לבין קופות גמל ופנסיה אף שנכסים אלה דומים מאוד באופיים, וההבדל העיקרי ביניהם נוגע להטבות מס. גופים פיננסיים המפוקחים באופן מקל יותר, נדרשים לפחות הוצאות (כגון הוצאות מחשוב) וזוכים ביתרון תחרותי על פני אחרים. היתרון התחרותי יוצר עיוות בהרכב תיק הנכסים של הפרט, שכן שיקולי ההשקעה מושפעים לאו דווקא מאיכות המוצר והתאמתו ללקוח, כי אם משיקולי תחרות ופערי פיקוח.
פערים בעצמת הפיקוח מאפשרים למפוקח למצב את פעילותו תחת הזרוע הפיקוחית החלשה ביותר במערכת הפיקוח, לאו דווקא לטובת הלקוחות אלא בשל העדפת האינטרס העצמי של הגוף המפוקח.
חוסר עצמאותו של הממונה על שוק ההון והביטוח במשרד האוצר (בניגוד לסטנדרטים בינ"ל מקובלים) מגדיל את הסיכוי למעורבות פוליטית בהחלטותיו, מה גם שהממונה נתון למרות שר בממשלה ולא לגורם מקצועי א-פוליטי כפי שקיים בבנק ישראל. כפועל יוצא, גדל משקלם של השיקולים לטווח קצר, כמו גם מטרות ושיקולים שאינם ממין העניין, שעלולים להשפיע על קבלת ההחלטות על ידו. כך קטנה אפקטיביות ההסדרה והפיקוח על ידי הממונה, ובייחוד בהשוואה לרמת האפקטיביות הגבוהה שבפיקוח בנק ישראל אשר נהנה ממידה רבה של עצמאות ניהולית. שונות במשאבים העומדים לידי הרגולטור: קיימים פערים ניכרים בין המשאבים העומדים לרשות בנק ישראל לבין המשאבים המוגבלים של הממונה על שוק ההון והביטוח באוצר. מספר הרשויות המפקחות על שוק הכספים וההון מרבה את הממשקים והחפיפות הקיימים בין תחומי הפעילות והאחריות של המפקחים השונים.
לנוכח התמונה שתוארה לעיל נדרשת הצעת חוק זו, ההצעה מבקשת לשדרג את המבנה הפיקוחי בישראל באמצעות קונסולידציה של סמכויות אגף שוק ההון באוצר לתוך בנק ישראל. בעולם מקובל כי הבנק המרכזי או גוף פיקוח מרכזי הם אחראיים על הסדרתו של שוק ההון (גרמניה, דנמרק, נורווגיה, יפן, דרום קוריאה) על פי המודל המוצע בהצעת חוק זו, הפיקוח על שוק ההון והביטוח יעבור בכללותו לבנק ישראל.
הבחירה במודל הפיקוח המוצע בהצעת חוק זו נסמכת בעיקר על הנימוקים הבאים:
(1) צמצום קונפליקטים רגולטורים אינהרנטיים בין הגופים המפקחים: הרגולציה על המערכת הפיננסית בישראל, כמו בשאר העולם, פועלת בכמה וכמה מישורים ומורכבת ממשימות ומטרות רגולטוריות שונות אשר מובילות לעיתים לכיווני מדיניות מנוגדים. ריכוז מירב הסמכויות הרגולטוריות בשוק ההון בידי בנק ישראל יביא באופן מיידי לצמצום ניגוד אינטרסים.
(2) השלמה לרפורמת בכר: בהאחדת הסטנדרטים הרגולטוריים על השווקים הפיננסיים בישראל יש משום יישום של אחת ההמלצות החשובות של ועדת בכר. האחדת הסטנדרטים מיישרת קו עם המגמה העולמית להרמוניזציה בכללי הרישוי, ההסדרה והפיקוח על פעולות פיננסיות בעלות אופי דומה, ולעקביות ברגולציה. זאת, לשם הגברת אפקטיביות הפיקוח (והפחתת הבירוקרטיה), ומניעת ארביטראז' רגולטורי.
(3) סינרגיה: בהעברת סמכויות פיקוח מאגף שוק ההון לבנק ישראל ינוצלו יתרונות לגודל, במובן זה שניתן יהיה לחסוך בעלויות על ידי הימנעות מכפל פיקוח וכן על ידי צמצום הוצאות תשתיות, שירותי תמיכה וכד'.
יודגש כי הצעת חוק זו אינה מתיימרת לשנות את מנגנוני הפיקוח על הענפים הפיננסיים המפוקחים אלא עוסקת בשלב ראשוני זה רק בהעברת סמכויות הפיקוח מהממונה על שוק ההון והביטוח במשרד האוצר לידי בנק ישראל. זאת, בבחינת טיפול נמרץ ראשוני בבעיות הבוערות הנובעות מהמבנה הפיקוחי הקיים. בשלב מאוחר יותר, לאחר השלב הראשוני של העברת הסמכויות כמוצע בהצעת זו, יוחל בביצוע טיפול מעמיק יותר בהסדרת מבנה הפיקוח. במסגרת זו יהיה צורך בגיבוש תפיסה אסטרטגית כוללת.
כאמור, מוצע להעביר את סמכויות שר האוצר, המפקח על הביטוח והממונה לנגיד בנק ישראל, ולבצע את ההתאמות הנדרשות בחקיקה לשם כך.
התיקונים המוצעים מבצעים את השינויים הנדרשים בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א–1981, בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה–2005, בחוק בנק ישראל, התש"ע–2010, בחוק הבנקאות (שירות ללקוח), התשמ"א–1981, בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (עיסוק בייעוץ פנסיוני ובשיווק פנסיוני), התשס"ה–2005 ובחוק איסור הלבנת הון, התש"ס–2000.
הצעת חוק דומה בעיקרה הונחה על שולחן הכנסת השמונה-עשרה על ידי חברת הכנסת פניה קירשנבאום וקבוצת חברי הכנסת (פ/ 2591/18).
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
כ"ט באייר התשע"ב – 21.5.12