קטע מדברי הכנסת

הצעת חוק ההגבלים העסקיים (תיקון מס' 12), התשע"א–2011 [מס' מ/543; "דברי הכנסת", חוב' ח', עמ' 13956; נספחות.] (קריאה שנייה וקריאה שלישית) היו"ר ראובן ריבלין: רבותי חברי הכנסת, אנחנו עוברים לסדרת הצעות חוק, ואני מזמין – לראשונה שבהן, הצעת חוק ההגבלים העסקיים (תיקון מס' 12), אני מזמין את יושב-ראש ועדת הכלכלה, חבר הכנסת כרמל שאמה, לבוא ולעלות כדי להציג את החוק לקריאה שנייה – ואחריה, אם תרצה, גם קריאה שלישית. בבקשה. אין הסתייגויות לחוק זה. אין הסתייגויות לחוק זה, ולכן נצביע מייד לאחר שיסיים יושב-ראש הוועדה את הקראת החוק. כרמל שאמה (יו"ר ועדת הכלכלה): אדוני היושב-ראש, חברות וחברי הכנסת, אני מתכבד להציג בפניכם את הצעת חוק ההגבלים העסקיים (תיקון מס' 12), התשע"א–2011, המיועדת להתמודד עם כשל תחרותי המכונה "כוח שוק", הנגרם בענפי משק רבים שפועלים בהם אוליגופולים, או קבוצות ריכוז, כפי שהן מכונות בהצעת החוק. מדובר באחת מהצעות החוק החשובות ביותר שהזדמן לי לטפל בהן מאז תחילת כהונתי כיו"ר ועדת הכלכלה, ואין לי ספק שאם הממונה על הגבלים עסקיים יעשה בה שימוש מושכל, היא תצעיד את המשק קדימה. בפתח דברי, ולפני שאני מציג את עיקרי החוק, אני רוצה להודות לחבר הכנסת אמנון כהן שהגיש הצעת חוק פרטית בנושא זמן רב לפני שבאה לעולם ההצעה הממשלתית, ואין לי ספק שהצעתו היוותה זרז משמעותי להנחת הצעת החוק הממשלתית על שולחן הכנסת. בשלב ראשון אף שולבה הצעתו של חבר הכנסת כהן בהצעת החוק הממשלתית אך לאחר מכן החליטה הוועדה שלא לשלב ביניהן ועל כך אעמוד בהמשך. כוח שוק מתאפיין ביכולתם של עסקים מסוימים, קבוצות הריכוז, לקבוע מחירים גבוהים יותר, להוריד את כמות המוצרים והשירותים שהם מספקים ולפגוע באיכותם ובמגוונם, והכול ביחס לשוק שבו מתקיימת תחרות אפקטיבית. הכשל התחרותי האמור גורם נזקים רבים, הן לציבור הרחב והן למשק המדינה. הוא עלול להוביל להקצאה לא יעילה של גורמי הייצור במשק, לפגיעה במחקר, בפיתוח ובאימוץ של טכנולוגיות חדשות, ולעיוות של הקצאת המקורות בציבור תוך הגדלת עושרם של מעטים על חשבון הציבור הרחב. קבוצות הריכוז נוצרות בשווקים שבהם פועלים מספר מצומצם של מתחרים ושקיימים בהם חסמי כניסה למתחרים חדשים וחסמי מעבר לרוכשי המוצרים או השירותים הנמכרים באותם שווקים. למשק הישראלי מספר מאפיינים, כגון גודלו, ייחודיותו התרבותית, שפה, כשרות, וכיוצא בזה, אשר תומכים בהיווצרותן של קבוצות ריכוז. היו"ר ראובן ריבלין: השרים הנכבדים, פשוט אתם מפריעים ליושב-ראש ועדת הכלכלה. כרמל שאמה (יו"ר ועדת הכלכלה): תודה רבה, אדוני היושב-ראש. הצעת החוק נועדה להעניק לממונה על ההגבלים העסקיים כלים להתמודדות אפקטיבית עם קבוצות הריכוז ועם כשל השוק הנובע מקיומן של קבוצות אלה. כשאני מסתכל פה על שר התמ"ת, אני מניח שהוא מצפה בכיליון עיניים לאישורה של הצעת החוק הזו. בהצעת חוק זו מוצע הסדר מיוחד לעניין קבוצות ריכוז. לפי ההסדר המוצע, הממונה על ההגבלים העסקיים יהיה רשאי להכריז על קבוצה מצומצמת של אנשים או של חברות המחזיקה ביותר ממחציתו של שוק מסוים כקבוצת ריכוז, אם יש בין החברים באותה הקבוצה תחרות מועטה או תנאים לתחרות מועטה. כפי שאפרט בהמשך, בהתאם לאותו הסדר, הממונה יהיה רשאי גם לנקוט צעדים כלפי חברי הקבוצה. כדי לבצע הערכה בנוגע לרמת התחרות הקיימת בין חברי קבוצה מסוימת, קובעת הצעת החוק תנאים מסוימים אשר שילוב של שניים מהם ביחד עם קיומו של חסם כניסה לענף ייחשבו לתנאים של תחרות מועטה באותה הקבוצה. בין התנאים הללו ניתן למנות את קיומו של חסם מעבר בענף, קיומן של החזקות חיצוניות בחברי הקבוצה, דמיון בגודל נתחי השוק של החברים בקבוצה, דמיון בנכסים ובשירותים שמספקים או מוכרים החברים בקבוצה, מספרם של הלקוחות או הספקים של חברי הקבוצה, והעובדה שלחברי הקבוצה יש אפשרות לדעת את עיקר תנאי ההתקשרות בין לקוחות או ספקים לבין מרבית חברי הקבוצה האחרים. אציין גם כי רשימת התנאים האמורים משמשת כבר היום כאשר בוחנים אם מיזוג מסוים עשוי ליצור שיווי משקל אוליגופולי בשוק, או עשוי לחזק שיווי משקל אוליגופולי קיים. זאת אומרת, אף שבחוק ההגבלים הרשימה הזו חדשה, בדיני ההגבלים העסקיים בארץ ובחו"ל הרשימה הזו קיימת, ומשמשת זה מכבר. בכל הנוגע לצעדים שהממונה יהיה רשאי לנקוט כלפי קבוצת הריכוז, הצעת החוק קובעת כי הוא יהיה רשאי להורות לחברי קבוצת ריכוז, כולם או חלקם, בדבר צעדים שעליהם לנקוט כדי למנוע פגיעה או חשש לפגיעה משמעותית בציבור או בתחרות בעסקים בין חברי הקבוצה או בענף שבו הם פועלים או כדי להגביר באופן משמעותי את התחרות בין חברי הקבוצה או בענף, או כדי ליצור תנאים להגברה משמעותית של התחרות בענף. בין היתר, אדוני היושב-ראש, יכול הממונה להורות על הסרתם או על צמצומם של חסמי כניסה לענף או של חסמים למעבר בענף שהם תוצאה של מעשה או מחדל של מי מחברי הקבוצה, להורות על הפסקת פעילות מסוימת של חבר הקבוצה אם סבר שהפעילות האמורה מקלה על מי מחברי הקבוצה להתאים את ההתנהגותם להתנהגות של חבר קבוצה אחר, ועוד. נוסף על כך מוצע כי בית-הדין להגבלים עסקיים, בעקבות פניית הממונה על ההגבלים העסקיים ובתנאים מסוימים המפורטים בהצעת החוק, יוכל להורות על מכירת החזקות שבהן מעורבים חברי קבוצת ריכוז, ולקבוע מועד למכירתן, אם מצא כי יש בכך כדי למנוע פגיעה או חשש לפגיעה משמעותית בציבור או בתחרות בין חברי הקבוצה או בענף שבו הם פועלים או כדי להגביר משמעותית את התחרות. חשוב לציין כי לראשונה הוקנתה בחקיקה הישראלית סמכות לממונה על ההגבלים העסקיים לנקוט פעולות שנועדו להגביר את התחרות במשק, ולא רק למנוע פגיעה או חשש לפגיעה בתחרות. מדובר בהוראה משמעותית ופורצת דרך בתחום ההגבלים העסקיים, שספק אם ניתן למצוא לה הוראות מקבילות בדיני ההגבלים העסקיים בעולם כולו. עוד קובע החוק המוצע כי בענפים המוסדרים על-ידי רגולטורים אחרים תחול על הממונה חובת היוועצות עם אותו רגולטור לפני מתן הוראות או פנייה לבית-הדין לצורך מניעת פגיעה או חשש לפגיעה משמעותית בתחרות, ובמקרים שבהם מתן ההוראות נועד ליצור תנאים להגברה משמעותית של התחרות יצטרך הממונה לקבל את הסכמתו של אותו רגולטור. הצעת החוק קובעת הסדר מיוחד בנוגע לתאגידים בנקאיים אשר נמצאים תחת הפיקוח של נגיד בנק ישראל והמפקח על הבנקים ובנוגע לחברות הביטוח וגופי החיסכון הפנסיוניים – – – היו"ר ראובן ריבלין: החוק הזה יחול גם עליהם. כרמל שאמה (יו"ר ועדת הכלכלה): גם עליהם. אני כבר אציין את ההסדר שהוועדה הכניסה לתוך הצעת החוק הממשלתית. – – – ובנוגע לחברות הביטוח וגופי החיסכון הפנסיוניים אשר נמצאים תחת פיקוח הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר. בנוסח הצעת החוק, אדוני היושב-ראש, שהגישה הממשלה, נקבע שלגופים המפקחים הללו תהיה זכות וטו הן לגבי כוונת הממונה על ההגבלים העסקיים לקבוע כי קבוצה מצומצמת של בני אדם הם קבוצת ריכוז, והן לגבי כוונתו לתת הוראות, וזאת אם מי מאותם רגולטורים יראה שמתן ההוראה יכול לסכן את יציבות הבנקים, חברות הביטוח, המערכת הבנקאית או מערכת הביטוח והחיסכון הפנסיוני. הוועדה החליטה לקבוע הוראות אחרות בעניין זה. בתחילה קבענו כי הווטו האמור לא יהיה סופי, כך שבמקרה של אי-הסכמה בין הממונה לבין אחד מהרגולטורים האמורים יוכל הממונה לפנות להכרעת הממשלה. בהמשך, בעקבות בקשות לדיון מחדש של שר האוצר יובל שטייניץ ולאחר ששמענו את נגיד בנק ישראל, פרופסור סטנלי פישר, ואת הממונה על שוק ההון במשרד האוצר, פרופסור עודד שריג, קיימנו דיון נוסף בהחלטה והחלטנו לשנות אותה; החלטנו לאפשר לאותם רגולטורים למנוע מתן הוראות, קרי, השארנו להם את האפשרות להטיל וטו על כוונת הממונה על ההגבלים לתת הוראות, אך זאת כהוראת שעה, עד יום 1 בינואר 2014, כאשר שר האוצר, באישור ועדת הכלכלה, בפיקוח ועדת הכלכלה, רשאי להאריך את הוראת השעה בתקופה של שנתיים בכל פעם. מטרת הגבלת תוקף ההוראה, אדוני היושב-ראש, בחוק היא לבחון במהלך תקופה זו את שיתוף הפעולה של המפקחים הללו עם הממונה על ההגבלים העסקיים ולוודא שההסדר בדבר זכות הווטו לא יסכל את מטרותיה של הצעת החוק. במקביל החליטה הוועדה גם לכלול הוראות להגברת השקיפות שיאפשרו בחינה של התהליכים ובקרה עליהם. כך הוספה להצעת החוק הוראה המחייבת פרסום לא רק של פניית הממונה על ההגבלים לאחד מאותם רגולטורים, אלא גם של תשובתו ככל שהממונה על ההגבלים העסקיים נמנע ממתן הוראות בשל התנגדות אחד מהם. באשר לנימוקים למניעת הפרסום ובשל החשש שעצם הפרסום ישפיע על יציבותו של הגוף המפוקח, קבענו כי הנימוקים יפורסמו רק חצי שנה לאחר שהמפקח על שוק ההון, או המפקח על הבנקים לפי העניין, עשו שימוש בזכות הווטו שלהם והדבר פורסם כאמור. עם זאת, הממונה על ההגבלים והמפקחים רשאים להסכים על דחיית כל הפרסומים לתקופה מוסכמת אחרת. אני רוצה להזכיר, אדוני היושב-ראש, כי לאחר שוועדת הכלכלה החליטה על התיקונים שסקרתי, בעקבות הדיון מחדש, ביקש חבר הכנסת אמנון כהן לבטל את שילובה של הצעת החוק הפרטית שהוא יזם בהצעת החוק הממשלתית כדי לאפשר פרסום הצעתו כהצעת חוק נפרדת לקריאה ראשונה, וכך הוחלט. חברות וחברי הכנסת – – – שר התעשייה, המסחר והתעסוקה שלום שמחון: – – – כרמל שאמה (יו"ר ועדת הכלכלה): לא. החוק הממשלתי מגיע כרגע לקריאה שנייה ושלישית, ויוצא לדרך. חבר הכנסת אמנון כהן, שהצעת החוק הפרטית שלו היא הרבה יותר גורפת כלפי התאגידים הפיננסיים, חברות הביטוח והבנקים, אמר: אני רוצה להשאיר את הצעת החוק שלי בעמדת המתנה; היה ואני לא אהיה מרוצה מהביצועים של הצעת החוק הממשלתית והיישום שלה, אני עדיין רוצה לנסות את כוחי ואת האמונה שלי בעניין לקדם את הצעת החוק הפרטית. שילובה של הצעת החוק שלו היה מונע זאת. לכן הפרדנו אותה בחזרה, והוא משאיר אותה על המדף לשעת כושר ומבחן. היו"ר ראובן ריבלין: אדוני יכול לבקש מהוועדה לסיים את הדיון שלה. כרמל שאמה (יו"ר ועדת הכלכלה): הצעת החוק של אמנון כהן כמעט שלא מבדילה בין בנקים, חברות ביטוח וחברות סלולר. היו"ר ראובן ריבלין: נכון, נכון, וגם מרחיבה בנושאים אחרים. שר התעשייה, המסחר והתעסוקה שלום שמחון: – – – חברות מזון. כרמל שאמה (יו"ר ועדת הכלכלה): חברות מזון – יש לך את כל הכלים, אנחנו נותנים לך. קודם פניתי ואמרתי לך: פה – – היו"ר ראובן ריבלין: ודאי. כרמל שאמה (יו"ר ועדת הכלכלה): – – יש לך – מרגע פרסום החוק ברשומות, הממונה על ההגבלים העסקיים יוכל לבדוק את כל חברות המזון, חברות הסלולר, חברות הגז, חברות הדלק – תמשיך הלאה – איפה שיש לנו חשש לקבוצות ריכוז ולעיוות השוק – – – היו"ר ראובן ריבלין: זאת הצעה שהתקבלה על-פי בקשתך. זה הצעת החוק הממשלתית – לא על-פי בקשתך, על-פי בקשת משרדך. כרמל שאמה (יו"ר ועדת הכלכלה): הממונה על ההגבלים העסקיים יצא עם חיוך רחב מוועדת הכלכלה. היו"ר ראובן ריבלין: כן כן, בהחלט. כרמל שאמה (יו"ר ועדת הכלכלה): חברות וחברי הכנסת, אני מאמין שיצאה מתחת ידה של הוועדה שבראשותי הצעת חוק חשובה ביותר, העשויה להביא בשורה אמיתית ומשמעותית לציבור הישראלי, שכן ככל שייעשה בה שימוש ראוי היא תיצור תנאים לקיומה של תחרות אמיתית בשוק הישראלי. איני תמים, וברור לי שכדי להילחם בחוליו של משק ריכוזי כמשק הישראלי יש צורך בצעדים נוספים, ואני מקווה להיות שותף לגיבושם. עם זאת אני סבור כי בימים אלה, שבהם אנו עדים לעלייה כל כך משמעותית במחירים של מוצרים רבים, ובעיקר של מוצרי היסוד, מזון וצריכה, החוק המוצע רלוונטי מתמיד, והוא יעניק לממונה על ההגבלים העסקיים כלים אפקטיביים במיוחד להתמודד עם חלק מהתופעות השליליות המאפשרות את העלאת המחירים האמורה, וכל אחד מאזרחי ישראל משלם יום-יום עודף יוקר מחירים על המוצרים האלה. להצעת החוק לא הוגשו, אדוני היושב-ראש, הסתייגויות, ואני קורא לכם להצביע בעד ההצעה בקריאה שנייה ושלישית לטובת המשק הישראלי ולטובת הצרכן הישראלי. היו"ר ראובן ריבלין: תודה רבה ויישר כוח גדול. אני חושב באמת החוק חשוב ביותר. תודה רבה. נא לשבת, חבר הכנסת שאמה, אדוני יושב-ראש הוועדה. נא לשבת, כל חברי הכנסת המבקשים להשתתף בהצבעה. כרמל שאמה (יו"ר ועדת הכלכלה): – – – היו"ר ראובן ריבלין: כן כן, אחרי זה אתה עולה מייד. אנחנו עוברים מייד להצבעה בקריאה שנייה של הצעת חוק ההגבלים העסקיים (תיקון מס' 12), התשע"א–2011, בקריאה שנייה, שכן אנחנו מצביעים מקשה אחת – אני בכוונה מסביר עד שתתפסו את מקומותיכם – מקשה אחת, שכן אין הסתייגויות. לכן אנחנו מצביעים מקשה אחת. נא להצביע – מי בעד? מי נגד? מי נמנע? בקריאה שנייה. לאט-לאט, לא לרוץ, לא לרוץ, לא לרוץ, שלא נצטרך את הרופא. הצבעה מס' 4 בעד סעיפים 1–9 – 44 נגד – אין נמנעים – אין סעיפים 1–9 נתקבלו. היו"ר ראובן ריבלין: 44 בעד, נגד – אין, אין נמנעים. אני קובע שהצעת חוק ההגבלים העסקיים (תיקון מס' 12) עברה בקריאה שנייה. רק רגע, אדוני ראש הממשלה. להצביע בקריאה שלישית, כן? אנחנו מצביעים את הצעת חוק ההגבלים העסקיים (תיקון מס' 12) בקריאה שלישית. נא להצביע. מי בעד? מי נגד? מי נמנע? נא להצביע. הצבעה מס' 5 בעד החוק – 53 נגד – אין נמנעים – אין חוק ההגבלים העסקיים (תיקון מס' 12), התשע"א–2011, נתקבל. היו"ר ראובן ריבלין: 53 בעד, אין מתנגדים, אין נמנעים. אני קובע שהצעת חוק ההגבלים העסקיים (תיקון מס' 12) עברה בקריאה שלישית והחוק ייכנס לספר החוקים של מדינת ישראל.