הצעת חוק לדיון מוקדם

מספר פנימי: 478021 יוזמים: חברי הכנסת עדי קול מאיר כהן מיקי לוי קארין אלהרר רונן הופמן בועז טופורובסקי יואל רזבוזוב יפעת קריב עפר שלח יעקב פרי פנינה תמנו-שטה יעל גרמן יאיר לפיד פ/830/19 הצעת חוק הכנסת (תיקון – הרחבת הפיקוח על שדלנות), התשע"ג–2013 תיקון סעיף 65 1. בחוק הכנסת, התשנ"ד–19941 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 65, בהגדרה "שדלן", במקום "מי שדרך עיסוק או בתמורה למען לקוח, נוקט" יבוא "מי שנוקט, כעיסוק עיקרי או בתמורה למען לקוח", ופסקה (1) ­­­– תימחק. תיקון סעיף 66 2. בסעיף 66 לחוק העיקרי – (1) בסעיף קטן (א), אחרי "בכנסת" יבוא "וכן בישיבת ועדה של הכנסת אף אם מתקיימת מחוץ למשכן הכנסת"; (2) בסעיף קטן (ב) – (א) בפסקה (2), במקום "ותחום עיסוקם" יבוא "תחום עיסוקם ותחומי העניין שלמענם הוא מבקש לפעול"; (ב) בפסקה (3), אחרי "אם המבקש" יבוא "הוא מועמד מטעם מפלגה לתפקיד המנוי בהגדרה "בחירות מקדימות" בסעיף 28א לחוק המפלגות, התשנ"ב–1992 או מכהן בתפקיד כאמור או הוא". תיקון סעיף 67 3. בסעיף 67 לחוק העיקרי – (1) בפסקה (1), במקום "או כשר בשנה שקדמה" יבוא "כשר או כמנהל כללי של משרד ממשלתי בשנה וחצי שקדמו"; (2) בפסקה (2), בסופה יבוא "(בחוק זה – חבר בצוות פרלמנטרי)". תיקון סעיף 68 4. בסעיף 68 לחוק העיקרי – (1) בכותרת השוליים, בסופה יבוא "הזדהות והיתר כניסה"; (2) אחרי סעיף קטן (ב) יבוא: "(ג) שדלן המבקש היתר כניסה למשכן הכנסת יפרט בבקשתו את מטרות הכניסה למשכן הכנסת ויקבל היתר חד פעמי בלבד." הוספת סעיף 68א 5. אחרי סעיף 68 לחוק העיקרי יבוא: "דיווח שנתי על פעילות שדלנית 68א. שדלן יגיש, לא יאוחר מסוף חודש פברואר מדי שנה, דוח המסכם את עבודתו בשנה שקדמה להגשת הדוח; בדוח יצוינו שמות הלקוחות שיוצגו על ידיו, והנושאים והאינטרסים שלגביהם פעל כשדלן בכנסת עבור כל לקוח." תיקון סעיף 69 6. בסעיף 69 לחוק העיקרי – (1) בסעיף קטן (א) – (א) בפסקה (5), אחרי "של חבר הכנסת" יבוא "חבר בצוות פרלמנטרי"; (ב) אחרי פסקה (5) יבוא: "(6) יפעל במשכן הכנסת או בישיבת ועדה של הכנסת מחוץ למשכן בדרך שיש בה כדי לפגוע בכבוד הכנסת ובכבודם של חברי הכנסת ועובדי הכנסת."; (2) בסעיף קטן (ב), אחרי "לתקופה שתקבע" יבוא "לרבות שלילה על תנאי". תיקון סעיף 70 7. בסעיף 70 לחוק העיקרי – (1) בפסקה (4), אחרי "בגוף בוחר" יבוא "או מועמד מטעם מפלגה"; (2) אחרי פסקה (4) יבוא: "(5) שמות השדלנים שקיבלו היתר כניסה למשכן הכנסת ומטרות הביקור כפי שצוינו בבקשה להיתר כניסה כאמור בסעיף 68(ג); (6) הדיווח השנתי שהוגש לפי סעיף 68א." תחולה 8. חוק זה יחול גם על מי שפעל כשדלן בכנסת לפני תחילתו. דברי הסבר פרק י"ב לחוק הכנסת, התשנ"ד–1994 (להלן – החוק או חוק הכנסת), שנחקק בשנת 2008, עוסק בשדלנים הפועלים במשכן הכנסת לשכנוע חברי הכנסת בעניינים שונים. לאחרונה הגיש המכון הישראלי לדמוקרטיה דוח הקורא להסדיר את הפעילות השדלנית (מרדכי קרמניצר, אסף שפירא, חנן סידור, "הסדרת השדלנות בישראל", ינואר 2013) (להלן – דוח קרמניצר). במבוא לדוח (עמ' 7) נכתב כי "שדלנות היא לגיטימית, בלתי נמנעת, וכשהיא מתנהלת כהלכה היא אף רצויה במשטר דמוקרטי-ליברלי. שדלנות משקפת עקרונות של ייצוגיות והשתתפות ויכולה לספק למקבלי ההחלטות מידע חיוני לעבודתם... ואולם לשדלנות יש השלכות פוטנציאליות שליליות: שדלנות עלולה לתת בידיהם של בעלי עוצמה כלכלית השפעה מוגזמת; לספק למקבלי ההחלטות מידע מגמתי ואף מוטעה; לפגוע בשקיפות משום שהיא מתנהלת בפורומים קטנים; לערער את אמון הציבור בתהליכי קבלת ההחלטות ובדמוקרטיה בכלל ולהפריע למקבלי ההחלטות בעבודתם". הצעת החוק כוללת נושאים שלגביהם נכללו המלצות בדוח האמור (חלק מההמלצות אינן מחייבות חקיקה ראשית אלא תיקונים בתקנון הכנסת או החלטות מנהליות בכנסת), וכן תיקונים והתאמות נוספים שהמציעים מבקשים לקדם נוכח הניסיון שנצבר מאז נחקק פרק י"ב לחוק הכנסת. לסעיף 1: חוק הכנסת מחריג מגדר ההגדרה של שדלן "מי שבמסגרת עבודתו נוקט פעולות כאמור [פעולות שדלנות] למען מעבידו." מוצע לבטל החרגה זו, כך שגם מי שפועל בכנסת עבור לקוח אחד שאצלו הוא עובד, ייחשב כשדלן לעניין החוק. יצוין כי בדוח קרמניצר נקבע ביחס לשלדנים פנים-ארגוניים, המכונים גם שדלנים in-house, כך: "אנו ממליצים להסדיר גם את הפעילות השדלנית של שדלנים פנים-ארגוניים. הדבר ייעשה באמצעות ביטול ההחרגה והפטור מהחובות הנלוות אליה הקיימים היום בחוק הכנסת." (עמ' 15). במקביל, מוצע לקבוע כי שדלן יהיה מי שנוקט "כעיסוק עיקרי" בפעולות שדלנות, ולא רק מי "שדרך עיסוק" עוסק בכך. תיקון זה יוציא מגדר ההגדרה של שדלן למשל מנכ"ל של גוף שמגיע לישיבה בכנסת מדי פעם אך שכנוע חברי כנסת אינו עיסוקו העיקרי, להבדיל למשל מאחראי על קשרי ממשל באותו גוף, שכן ייכלל בהגדרה של שדלן. לסעיף 2(1): כיום ההגבלות שמוטלות על שדלנים בחוק עוסקות רק בפעילותם בתוך משכן הכנסת. מוצע להרחיב זאת גם לגבי ישיבות ועדה שמתקיימות מחוץ למשכן הכנסת, כך שגם לגביהן יהיה איסור פעילות שדלנית ללא היתר, חובת הזדהות וכדומה. לסעיף 2(2)(א): כיום אדם נדרש לכלול בבקשתו לקבל היתר לפעול כשדלן בכנסת פירוט של הלקוחות שהוא מבקש לייצג בכנסת ואת תחום עיסוקם. לשם הגברת השקיפות, מוצע לקבוע כי מבקש ההיתר יידרש למסור גם את תחומי העניין שלמענם הוא מבקש לפעול בקשור לאותם לקוחות. לסעיפים 2(2)(ב) ו-7(1): כיום יש לציין בבקשה לפעול כשדלן בכנסת אם המבקש הוא חבר בגוף בוחר של מפלגה. כדי להגביר את השקיפות ביחס לזיקתו הפוליטית של שדלן, מוצע לקבוע כי יהיה צורך לציין גם אם המבקש הוא מועמד מטעם מפלגה לאחד מהתפקידים הבאים או מכהן בהם (הרשימה לקוחה מפרק ב' לחוק המפלגות, התשנ"ב–1992, הקובע מי הוא מועמד לעניין מימון בחירות מקדימות במפלגה): יושב ראש המפלגה, ראש הממשלה, שר, חבר כנסת, ראש רשות מקומית או חבר מועצה ברשות מקומית, תפקיד בהסתדרות הכללית החדשה, בהסתדרות העובדים הלאומית, בהסתדרות הציונית העולמית או תפקיד אחר במפלגה או מטעמה. עובדת היותו של שדלן מועמד לתפקיד במפלגה או בעל תפקיד כאמור תפורסם באתר האינטרנט של הכנסת לצד יתר פרטיו שמתפרסמים כיום. לסעיף 3: חוק הכנסת קובע כי מי שכיהן כשר או כחבר כנסת לא יפעל כשדלן בכנסת בשנה שלאחר סיום כהונתו. כדי למנוע מצב שבו מי שעד לאחרונה קיבל החלטות בכנסת יחל לפעול תמורת שכר בוועדות הכנסת, מוצע להאריך תקופת צינון זו לשנה וחצי. בנוסף, מוצע להחיל הוראה זו גם על מי שכיהן כמנהל כללי של משרד ממשלתי. יצוין כי בדוח קרמניצר מצוין כי "תקופת צינון מקובלת גם בארצות הברית, קנדה, אוסטרליה וסלובניה. בכל המדינות האלה תקופת הצינון חלה גם על עובדי ציבור בכירים ברשות המבצעת ... תקופת הצינון במדינות אלה היא, ככלל, ארוכה יותר... תקופת הצינון נועדה למנוע את המצב שמקבל החלטות יפעל מול שדלן משיקולים הנוגעים לאפשרויות התעסוקה העתידיות שלו כשדלן." לאור זאת, ההמלצה בדוח היא "להאריך את תקופת הצינון המוטלת על חברי כנסת ושרים בטרם יהפכו לשדלנים לשנה וחצי, ולהחיל אותה גם על עובדי ציבור בכירים ברשות המבצעת." (עמ' 17). לסעיפים 4 ו-7(2)(5): חוק הכנסת אינו עוסק כיום בדרך כניסתם של שדלנים למשכן הכנסת, אלא רק קובע כי הם יענדו "תג זיהוי ייחודי". בפועל, שדלנים רבים מקבלים מהכנסת היתר כניסה "קבוע" (כרטיס פלסטיק המאפשר כניסה ללא צורך בהזמנה מיוחדת ושתוקפו לחודשים או שנים), ובכך יש להם עדיפות של ממש בגישה לחברי הכנסת ולוועדות הכנסת על פני אנשים אחרים. מוצע לקבוע כי שדלנים לא יקבלו היתר כניסה "קבוע" לכנסת אלא רק היתר יומי חד-פעמי, ובכל מקרה שבו ירצו להיכנס למשכן יצטרכו להגיש בקשה ולפרט בה את מטרת הכניסה. שמות השדלנים שקיבלו היתר כניסה יפורסמו באתר האינטרנט של הכנסת יחד עם מטרת הביקור שציינו בבקשת הכניסה. יצוין כי בדוח קרמניצר מצוין כי "סקירה השוואתית מלמדת שברוב המדינות המסדירות את פעילות השדלנים אין לשדלנים כל מעמד מיוחד בכל הנוגע לכניסה לפרלמנט... ביטול היתרי הכניסה הקבועים של שדלנים למשכן הכנסת תואם את העיקרון שלפיו יש לשמור על שוויון בין שדלנים לבין אזרחים ובעלי עניין אחרים." (עמ' 18). עם זאת, בסופו של דבר הדוח אינו כולל המלצה למנוע מתן היתרי כניסה קבועים לשדלנים. לסעיפים 5 ו-7(2)(6): כיום שדלן נדרש לפרט את רשימת לקוחותיו כאשר הוא מגיש בקשה לפעול כשדלן בכנסת, וכאשר חל שינוי בתוכן בקשתו. מוצע להוסיף סעיף לחוק שיחייב את כל השדלנים להגיש בחודש בפברואר מדי שנה דוח המסכם את פעילותם בכנסת בשנה שחלפה, ובו יפורטו שמות הלקוחות שיוצגו בכנסת והנושאים והאינטרסים שהשדלן קידם עבורם. דוח זה יפורסם באתר האינטרנט של הכנסת. בדוח קרמניצר מצוין כי בגרמניה, באוסטרליה ובצרפת שדלנים אינם נדרשים לדווח על פעילותם, אך בארצות הברית, בקנדה ובסלובניה הם נדרשים להגיש דוח תקופתי הכולל פרטים על פעולות השדלנות שבוצעו, ופרטים אלה גלויים לציבור. ההמלצה בדוח היא "לחייב שדלנים וחברות שדלנות להגיש אחת לשנה דוח המסכם את עבודתם בשנה החולפת. פרטי הדוח יפורסמו באתר האינטרנט של הכנסת", וכן הדוח יכלול את "הנושאים הספציפיים והאינטרסים שהשדלן פעל לקדם, זהות הלקוח שהשדלן פועל למנעו בכל עניין וזהות מקבלי ההחלטות שמולם נעשית כל פעילות." (עמ' 34-35). הדוח ממליץ שלא לדרוש חובת דיווח לגבי שכר הטרחה של השדלנים. לסעיף 6(1)(א): סעיף 69 לחוק מפרט איסורים שונים החלים על שדלנים בכנסת, כמו איסור הצעת טובת הנאה או הטעיה, וקובע כי הם יחולו גם ביחסיהם של השדלנים עם עוזרים פרלמנטריים ועם עובדי הכנסת. מוצע להוסיף לכך גם את עובדי הסיעות בכנסת, המוגדרים בחוק מימון מפלגות כ"צוות פרלמנטרי". לסעיף 6(1)(א): מוצע להוסיף לאיסורים החלים על שדלנים במשכן הכנסת גם איסור כללי לפעול במשכן בדרך שיש בה כדי לפגוע בכבוד הכנסת ובכבודם של חברי הכנסת ועובדי הכנסת. לסעיף 6(2): חוק הכנסת מאפשר לוועדה המורכבת מיושב ראש הכנסת ושניים מסגניו, במקרים של הפרת האיסורים, לשלול משדלן את ההיתר לפעול כשדלן בכנסת או לאסור את כניסתו לכנסת. החוק אינו מתייחס לאפשרות של שלילה על תנאי, ומוצע להוסיף זאת. יצוין כי בדוח קרמניצר מומלץ "להגביר את מאמצי הפיקוח על פעילותם של שדלנים רשומים, ובמקרה של הפרת החוק או הכללים – להפעיל את העיצומים הקיימים (או שיהיו קיימים) בחוק." (עמ' 37). לסעיף 8: מוצע להבהיר כי החוק יחול גם על מי שקיבל היתר לפעול כשדלן בכנסת לפני תחילתו של החוק. --------------------------------- הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום ב' בניסן התשע"ג – 13.3.13