הצעת חוק לדיון מוקדם
מס' פנימי: 477298
הכנסת התשע-עשרה
יוזמים: חברי הכנסת דב חנין
מוחמד ברכה
חנא סוייד
עפו אגבאריה
פ/348/19
הצעת חוק הבטחת הכנסה (תיקון – זכאות לגמלה ליוצאים מן הארץ), התשע"ג–2013
תיקון סעיף 14א
1.
בחוק הבטחת הכנסה, התשמ"א–19801 (להלן – החוק העיקרי),
בסעיף 14א(ד) –
(1) בפסקה (1), במקום "שניים" יבוא "כל";
(2) במקום פסקה (2) יבוא:
"(2) מתקיים בו אחד מאלה:
(א) נסיעתו היא עקב פטירתו או קבורתו מחוץ לישראל של בנו, בתו, בן זוגו או הורהו;
(ב) נסיעתו היא למטרת ביקור בנו, בתו, בן זוגו או הורהו השוהה מחוץ לישראל במשך תקופה העולה על שנה, שאין ביכולתו להגיע או להיכנס לישראל מסיבה בריאותית, כלכלית, ביטחונית או אחרת;
(ג) נסיעתו היא לצורך קבלת טיפול רפואי מחוץ לישראל או כמלווה לבנו, לבתו, לבן זוגו או להורהו המקבל טיפול רפואי מחוץ לישראל;
(ד) נסיעתו היא לצורך קיום מצווה דתית לפי עדתו, שאין ביכולתו למלא בגבולות מדינת ישראל;
(ה) הוא התמנה לאפוטרופוס לפי חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב–19622, ושנסיעתו היא לצורך קיום חובת האפוטרופסות;
(ו) נסיעתו היא בעלות נמוכה; השר יקבע כללים והוראות לענין פסקת משנה זו;
(ז) נסיעתו התארכה מעבר למתוכנן כתוצאה מנסיבות שאינן תלויות בו, לרבות נסיבות רפואיות שלו או של בנו, בתו, בן זוגו או הורהו או נסיבות טכניות הקשורות בנסיעה עצמה ואינן בשליטתו של הנוסע, ובלבד שלא שהה מחוץ לישראל תקופה העולה על פרק הזמן הקבוע בסעיף קטן (ו).";
(3) אחרי סעיף קטן (ד) יבוא:
"(ד1) השר ימנה ועדת חריגים אשר תחליט על תשלום הגמלה למי שאינו זכאי לגמלה בשל הוראות סעיף זה, במקרים חריגים ולפי שיקול דעתה; השר יקבע את אופן מינויה, הרכבה וסדרי עבודתה של ועדת החריגים."
דברי הסבר
חוק הבטחת הכנסה, התשמ"א–1980, נחקק לשם הגשמת מטרה סוציאלית של הבטחת קיום מינימאלי בכבוד. סעיף 14א לחוק קובע כי מקבל גמלה אשר יצא את הארץ ושהה בחוץ לארץ פרק זמן של חודש קלנדרי ומעלה תישלל זכאותו לקצבה בעבור אותם החודשים. כמו כן נקבע כי זכאי לגמלה שיצא את ישראל פעם נוספת באותה שנה קלנדרית, לא יהיה זכאי לגמלה בעד החודש הקלנדרי שבו יצא ובעד החודש הקלנדרי בו חזר לישראל. הרציונאל של סעיף 14א הוא בכך שיציאה לחוץ לארץ יותר מפעם בשנה למשך חודש קלנדרי או חלקו מצביעה לכאורה על כך, שידו של מקבל הגמלה משגת להתקיים ללא הגמלה ואין הוא בגדר אדם הזקוק לכן זכאי לגמלת הבטחת הכנסה. לגבי זכאים לגמלה, שהם או בני זוגם הגיעו לגיל פרישה נקבעו הוראות מקלות יותר.
המחוקק הכיר בכך שיש מקרים שבהם היציאה מהארץ אינה סותרת את תכלית החוק ואינה מעידה בהכרח על יכולות כלכליות, וקבע בסעיף 14א(ד)(1) חריג אחד לשלילת הגמלה – כאשר מדובר ביציאה של זכאי לקצבה לצורך קבלת טיפול רפואי מחוץ לישראל (בנסיבות מסוימות), או יציאה לחוץ לארץ לצורך טיפול רפואי בבן משפחה (בן, בת, בן זוג או הורה) חולה שהזכאי מקדיש את עיקר זמנו לטיפול בו.
בקביעת חריג זה נשמטו מעיני המחוקק מקרים שונים של מבוטחים, שפגיעה בגמלתם עומדת בניגוד לתכלית החוק. עיקר הנפגעים מסעיף 14א בנוסח הנוכחי הם אוכלוסיית העולים החדשים שהשאירו קרובים מאחוריהם בארצות המוצא, בני מיעוטים היוצאים לארצות השכנות, ומשפחות המפוצלות בין ארצות שונות. כך, הסעיף במתכונתו הנוכחית מעורר קושי מהותי כלפי אוכלוסיות שונות, וזאת לאור אופייה של ישראל, כמדינה רב-תרבותית ורב-אתנית.
הצעה זו נועדה לתקן את סעיף 14א(ד)(1) ולהרחיב את רשימת החריגים שבהם לא תישלל עקב נסיעה לחוץ לארץ קצבתו של אדם הזכאי לקבלה, על מנת שייתן מענה למקרים שבהם שלילת הגמלה אינה מוצדקת, ופוגעת באפשרות לקיום מינימלי בכבוד של אלו הזקוקים לה.
העקרונות המנחים של סעיפים אלו הם מחד התחשבות במקרים שבהם מטרת הנסיעה איננה לצורכי הנאה או בילוי אלא נובעת מצרכים שונים של הזכאי, ומאידך עלות הנסיעה נמוכה. בשני המקרים הנסיעה לחוץ לארץ, ממש כמו הנסיעה לצורך רפואי שהוכר כבר על ידי המחוקק כעילת נסיעה שאיננה שוללת זכאות לגמלה, אינה מעידה בהכרח על יכולת כלכלית של מקבל הגמלה, והימנעות משלילת הגמלה במקרים אלו מגשימה את תכלית חוק הבטחת הכנסה, קרי: הבטחת קיום מינימלי בכבוד לאלו הזקוקים לכך. לצד זאת, מחמת ההשלכות הקשות של שלילת הגמלה על מקבליה וחוסר היכולת לצפות את כל המקרים שבהם נסיעה לחוץ לארץ איננה מעידה על יכולת כלכלית כאמור, ההצעה כוללת בתוכה "סעיף סל" של מנגנון המאפשר טיפול במקרים חריגים נוספים.
פסקה א
מטרת הפסקה לטפל במיוחד בבעיית עולים אשר השאירו אחריהם משפחה בארצות מוצאם. מוות של קרוב מדרגה ראשונה הוא אירוע נדיר, שהנסיעה על מנת למלא חובות הקשורות בו אינה מעידה על יכולות כלכליות.
לעניין זה ר' פס"ד בל (י-ם) 2219/02 בן משה עומר נ' הביטוח הלאומי – סניף ירושלים, שבו נסע התובע לחוץ לארץ על מנת לקבור את אמו בכורדיסטאן, ליד קבר בנה, לפי בקשתה. בגין כך נשללה גמלתו.
פסקה ב
מטרת הפסקה לטפל במיוחד בבעיית העולים אשר השאירו אחריהם משפחה בארצות מוצאם ובבני מיעוטים שמשפחותיהם פזורות במדינות ערב, אך מטרתו להתמודד עם כל המקרים שבהם התא המשפחתי (בגבולות המצומצמים המוגדרים בסעיף) מפוזר בין ארצות שונות. לעניין תקופת שהותו של בן המשפחה הקרוב בחוץ לארץ, לצורך תחולת החריג המתיר ביקור בן המשפחה ללא שלילת גמלה, קובע הסעיף פרק זמן קצר יחסית של שנה, על מנת לאפשר קשר סביר בין קטינים – שעבורם זהו פרק זמן משמעותי ביותר – לבין הוריהם במקרים של פיצול התא המשפחתי בין ארצות שונות וקיום מניעות של בן המשפחה השוהה בחוץ לארץ להגיע בארץ.
לעניין זה ר' פס"ד בל (נצ') 1645/03 דרייני אריג' נ' המוסד לביטוח לאומי, שבו נשללה גמלה של תובעת, גרושה ואם לשלושה ילדים, כיוון שנסעה עם ילדיה הקטינים לחוץ לארץ כדי שיבקרו את אביהם שאינו יכול להיכנס לגבולות הארץ.
פסקה ג
סעיף 14א(ד)(1) הנוכחי מכיר בחריג של יציאה לחוץ לארץ לצורך "טיפול רפואי" של המבוטח או של בן משפחה מלווה (הורה, בן זוג או צאצא) ש"עיקר זמנו מוקדש לטיפול" בו, בכפוף לכך שהטיפול הוא שירות בריאות הניתן לפי הוראות סעיף 11 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד–1994. סעיף 11 מתיר לשר הבריאות להגדיר את הטיפולים הללו, תוך הגבלתם לאלו הכלולים בסל הבריאות, ואשר יינתנו בחוץ לארץ "בהתקיים נסיבות רפואיות מיוחדות". במסגרת זו, קובעות תקנות ביטוח בריאות ממלכתי (שירותי בריאות במדינות חוץ), התשנ"ה–1995, כי שירותי בריאות בחוץ לארץ יינתנו אם קבעה קופת חולים כי המבוטח אינו יכול לקבל בישראל את שירות הבריאות או שירות בריאות חלופי וכן נשקפת למבוטח סכנת אבדן חיים אם לא יקבל את שירות הבריאות המסוים; לצד זאת קיימת אפשרות להיתר טיפול בחוץ לארץ גם במקרים חריגים. מטרת הפסקה היא להרחיב את החריג הקיים בשני מובנים. ראשית, בהרחבת הגדרת המלווה כך שתכלול גם מקרים שבהם המלווה אינו רק אדם המקדיש ברגיל את עיקר זמנו לבן המשפחה החולה; זאת, מתוך הכרה בכך שגם חולה שברגיל אינו מטופל על ידי בן משפחה כאמור נזקק בדרך כלל לסיוע ותמיכה של בן משפחה מלווה בעת קבלת טיפול רפואי בחוץ לארץ, מטעמים פיסיים ונפשיים כאחד. שנית, הרחבה של סוגי הטיפול הרפואי כך שלא יוגבלו רק לתנאי המשולש של טיפולים הכלולים בסל הבריאות, שניתן לקבלם בארץ ובנסיבות של סכנת חיים. הרציונל לכך הוא, שלעיתים דווקא מצוקה כלכלית עשויה להוליך חולים לקבלת טיפול לו הם זקוקים במדינות דוגמת ירדן ומצרים, שבהן שירותים רפואיים – הן כאלו שכלולים בסל הבריאות ובוודאי כאלו שאינם כלולים בו – זולים יותר לאין שיעור ועלות הנסיעה למדינת חוץ היא נמוכה ביותר; לעניין זה, אין הצדקה להימנע מלאפשר קבלת טיפולים בחוץ לארץ גם למקרים שאינם בגדר סכנת חיים אך אי טיפול שבהם פוגע קשות בבריאותם ובאיכות חייהם של החולים, אפילו דוגמת טיפולי שיניים.
הצורך בהרחבת הסעיף הקיים בשני המובנים הללו עלה בבירור בפס"ד בל (נצ') 2067/02 שלוש מוחמד נ' המוסד לביטוח לאומי, שם נסע התובע ללוות את אשתו לטיפולי פוריות שביצעה בירדן ולכן נשללה קצבתו.
פסקה ד
מטרת הפסקה לספק מענה בעיקר לאוכלוסייה המוסלמית שחפצה לקיים את מצוות העלייה לרגל למכה. מדובר לרוב בנסיעה במעברים יבשתיים עם עלות נמוכה.
נוסח הסעיף הוא בהתאם לסעיף 18א(ב) לפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח–1948, שעניינו ימי מנוחה, הקובע כי "הוראות חוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א–1951, החלות על המנוחה השבועית,
יחולו –
(1) לגבי יהודי – על מועדי ישראל;
(2) לגבי מי שאינו יהודי – על מועדי ישראל או על חגי עדתו....".
פסקה ה
אפוטרופוס (טבעי או ממונה) חייב לדאוג לענייניו וצרכיו של פסול דין/קטין. חובות האפוטרופסות הן בהתאם לס' 15, 38, 39, 43 ו-50 לחוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות התשכ"ב–1962.
על הצורך בסעיף זה מעיד פס"ד בל (נצ') 1595/02 כרימה מג'דאת נ' המוסד לביטוח לאומי, שבו נשללה גמלה של תובעת מחמת נסיעותיה אל מחוץ לישראל כמלווה של אחיה הסובל מפיגור, הנתון לאפוטרופסותה מכוח פסק דין, ולצורך השגחה עליו.
פסקה ו
יציאה לחוץ לארץ שאינה כרוכה בעלות כלל או שעלותה נמוכה, אין בה כדי להעיד על יכולות כלכליות של הזכאי המצדיקות את שלילת גמלתו. כך למשל, דינן של נסיעות יבשתיות למצריים ולירדן, שעלותן עשרות שקלים בודדים, בוודאי אינן מעידות על יכולות כלכליות גבוהות; מה גם, שפעמים רבות עסקינן בביקורים משפחתיים של הזכאים, במהלכם מתארחים הזכאים בבית קרוביהם ומתכלכלים על חשבונם. דוגמא נוספת היא נסיעות לטיפולים רפואיים לחוץ לארץ הממומנים מכספי תרומות, למשל עבור עלות טיפולים ומלווים של חולים שאינם נופלים לגדר סעיף קטן (ג) המוצע.
לעניין זה ר' פס"ד ב"ל (נצרת) 1238/04 עטיה אליהו נ' המוסד לביטוח לאומי התובע יצא את הארץ לצורך נסיעת עבודה. למרות שהנסיעה היתה במימון המעסיק, נשללה ממנו גמלת השלמת הכנסה. בהקשר זה יודגש, כי אין חשש ממשי לניצול סעיף זה למתן הטבות על ידי מעסיקים בדרך של מימון נסיעות לחוץ לארץ, מהטעם שמדובר במשרות בשכר נמוך (שהעובדים שבהן נזקקים וזכאים להשלמת הכנסה) שבהן עלות הנסיעה למעביד חסרת פרופורציה ביחס לשכר המשולם לעובד, והטבות שכר בדרך של מימון נסיעות לחוץ לארץ אינן מקובלות.
פסקה ז
הרציונל של הפסקה הינו, כי נסיעה שהתארכה מחמת נסיבות שאינן תלויות בנוסע (ולרוב אף גורמת להגדלת עלויות הנסיעה מעבר למתוכנן) אינה מעידה על יכולות כלכליות של הזכאי, ואינה מצדיקה את שלילת הקצבה בחודש הנוסף. יודגש, כי פרק הזמן שבו מתארכת הנסיעה ללא שלילת גמלה בנסיבות אלו תחום על ידי ס' 14א(ו) לחוק, המגביל את מספר הימים שמותר לשהות בחוץ לארץ עבור מקבלי הגמלה ל-183 ימים במהלך 12 חודשים (בחריגים של הודעה מראש על תקופת הנסיעה ושל נסיעה לצורך טיפול רפואי לפי סעיף 11 לחוק בריאות ממלכתי כאמור).
על הצורך בסעיף מעיד למשל פס"ד בל (י-ם) 2463/02 איסק וליקובסקי נ' המוסד לביטוח לאומי, שהייתו בחוץ לארץ של התובע התארכה עקב שיבוש במערך הטיסה וגלשה אל תוך חודש קלנדרי נוסף עקב איחור של הטיסה בשעה וחצי, ובגין כך נשללה גמלתו לחודש זה.
סעיף קטן (ד1)
הוראה זו הינה "הוראת סל" שנועדה לתת מענה למקרים שלא נצפו בשלב החקיקה. נקבע מנגנון של הכרה במקרים חריגים ומאפשר גמישות בהתאם למציאות החיים המשתנה. השר יהא רשאי לקבוע בתקנות הוראות לעניין ועדת החריגים, לרבות אופן הקמתה, חבריה וסמכויותיה, כפי שקבוע גם בחוקים אחרים, שבהם נחוץ מנגנון שכזה כבענייננו; ר' למשל סעיף 3(ב)(1) לחוק תשלום קצבאות לחיילי מילואים ולבני משפחותיהם, התשס"ב–2002.
הסמכות להגדרת החריגים ניתנה בידי המוסד לביטוח לאומי, שהוא המופקד והאמון על ביצוע החוק. עם זאת, פסקה זו אינה צפויה להטיל עומס משמעותי על המוסד, שכן הסעיפים הקודמים מפרטים מגוון רחב של מקרים, כך שרק חריגים מועטים צפויים להצריך את הפעלתו של מנגנון זה.
הצעות חוק דומות בעיקרן הונחו על שולחן הכנסת השבע-עשרה ועל שולחן הכנסת השמונה-עשרה על ידי חבר הכנסת דב חנין (פ/2712/17; פ/392/18).
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ב' בניסן התשע"ג – 13.3.13