קטע מדברי הכנסת
הצעת חוק הטיס, התשע"א–2011
[מס' מ/482; "דברי הכנסת", חוב' כ"ג, עמ' , מושב שני, חוב' י"ח, עמ' 7815; נספחות.]
(קריאה שנייה וקריאה שלישית)
היו"ר מגלי והבה:
חברי, אנחנו ממשיכים: הצעת חוק הטיס, התשע"א–2011 – קריאה שנייה וקריאה שלישית. יציג את הצעת החוק, בשם יושב-ראש ועדת הכלכלה, חבר הכנסת יצחק וקנין.
יצחק וקנין (בשם ועדת הכלכלה):
אדוני היושב-ראש, חברי חברי הכנסת, אני מתכבד להציג בפניכם את הצעת חוק הטיס, התשע"א–2011, לקריאה השנייה ולקריאה השלישית. הצעת החוק נועדה להחליף את חוק הטיס הקיים כיום, שהוא חוק מיושן ולא מעודכן, שנחקק ב-1927, בחוק מקיף, עדכני ומודרני, שירכז את ההסדרה הבטיחותית של התעופה האזרחית בישראל.
בטרם אכנס בעובי הקורה של החוק המוצע אקדים ואומר כי הוראות רבות בהצעת החוק המונחת בפניכם מבוססות על סטנדרטים בין-לאומיים אחידים שנקבעו באמנת התעופה האזרחית הבין-לאומית, אמנת שיקגו, ועל-ידי ארגון התעופה הבין-לאומי, שהוקם לפי האמנה.
מדינת ישראל אישרה אומנם את אמנת שיקגו ב-1949 והיא אחת מ-192 המדינות החברות בה, אך המסגרת החוקית להסדרה הבטיחותית של ענף התעופה האזרחית בישראל התבססה על הוראות החוק המנדטורי ועל הסדרה רחבה במסגרת חקיקת משנה. החוק הקיים והתקנות מכוחו אינם עולים בקנה אחד עם המחויבות הבין-לאומית של ישראל לפי האמנה, כפי שגם נמצא בביקורות שנערכו בארץ בשנים האחרונות על-ידי ארגון התעופה הבין-לאומי וכן על-ידי מינהל התעופה הפדרלי האמריקני.
בעקבות ביקורות אלו החליט מינהל התעופה האמריקני, בינואר 2009, להוריד את דירוג בטיחות התעופה של ישראל לקטגוריה 2, בשל אי-עמידתה של ישראל במחויבותה הבין-לאומית בנושא הסדרת התעופה האזרחית. הביקורת התייחסה לליקויים הקשורים לתפקודה של רשות התעופה האזרחית במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים – רת"א, לרבות היעדר סמכויות אכיפה אפקטיביות, וכן לכך שלא ניתן בחקיקה הישראלית מענה הולם לצורך לאמץ, באופן מהיר ויעיל, סטנדרטים בין-לאומיים מקובלים החלים על התעופה הבין-לאומית. בעניין זה אציין כי הורדת דירוג הבטיחות כאמור משפיעה לרעה על פעילותן של חברות התעופה הישראליות, בעיקר אלה המפעילות טיסות לארצות-הברית, אך השלכותיה ניכרות גם בהידוק הפיקוח המופעל כלפי חברות התעופה הישראליות באירופה.
מאז התקבלה הצעת החוק בקריאה ראשונה בפברואר 2010 והועברה לוועדת הכלכלה לצורך הכנתה לקריאות השנייה והשלישית, נרתמה הוועדה למאמצים לחקיקת חוק הטיס החדש וקיימה כ-35 דיונים ממושכים בנושא כמעט מדי שבוע. בישיבות הוועדה הופיעו נציגים של גופים רבים הפועלים בענף התעופה. במהלך הדיונים עשיתי כל מאמץ כדי לשמוע, באורך רוח, את הגורמים הנוגעים בדבר ולנסות להגיע לעמק השווה, ככל שהתגלעו מחלוקות. כתוצאה מכך נעשו, להערכתי, מאות שינויים בהוראות שהוצעו על-ידי הממשלה, ואני מביא כאן היום לאישור הכנסת, בשם ועדת הכלכלה, הצעת חוק ראויה, שונה מאוד מההצעה המקורית שהגישה הממשלה. אני מאמין כי הצעת החוק משקפת פשרות ואיזונים ראויים בין עמדת הממשלה לבין העמדות שנשמעו בוועדה.
חברי חברי הכנסת, הצעת החוק המונחת בפניכם משתרעת, כפי שניתן לראות, על פני 206 סעיפים ו-132 עמודים, ומניחה תשתית משפטית לכל הרגולציה הבטיחותית של התעופה האזרחית. מפאת קוצר היריעה, אסתפק בהצגה תמציתית של עיקרי החוק המוצע, תוך פירוט לגבי מספר נושאים מהותיים המוסדרים בו.
הנושא הראשון שמוצע להסדירו בהצעת החוק הוא רישוי הגורמים המפעילים השונים הפועלים בענף התעופה. השינוי הבולט לעומת המצב הקיים היום הוא החובה להפעיל שדה תעופה במסגרת רשיון, כמתחייב מהוראות האמנה. משמעות הדבר היא, שרשות שדות התעופה תחויב, בתוך שנתיים מיום תחילתו של החוק המוצע, לקבל רשיון ממנהל רת"א לשם הפעלת שדות התעופה שהיא מוסמכת להפעיל לפי חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז–1977.
החוק המוצע כולל הוראות לעניין כלי טיס, ובכלל זה לעניין ייצור כלי טיס וציוד תעופתי, רישום וסימון כלי טיס, שמירה על כשירות אווירית נמשכת של כלי הטיס, תנאים להפעלת כלי טיס וכן הוראות שעניינן רעש מכלי טיס. כידוע, מדובר בסוגיה המעוררת עניין ציבורי רב, בעיקר בקרב תושבים המתגוררים בסמיכות לשדה תעופה, ושגרת חייהם מופרעת לא אחת עקב כך. בהצעת החוק ישנם מספר הסדרים לעניין זה, ובהם הסמכת שר התחבורה והבטיחות בדרכים להורות על הגבלת שעות פעילות הטיסה בשדה תעופה מסוים או על שינוי בשעות אלה. סעיף 73 לחוק המוצע מסמיך את השר, בהסכמת השר להגנת הסביבה ובאישור ועדת הכלכלה, לקבוע, בתקנות, מפלסי רעש או מכסות רעש שבהן יחויבו לעמוד מפעילים אוויריים בישראל, תוך איזון הולם בין צורכי התעופה, שכן לא תיתכן פעילות אווירית ללא רעש, לבין הצורך לשמור על שגרת חייהם התקינה של תושבים החשופים לרעש כאמור באופן יומיומי. אציין כי המסגרת החוקית להסדרת הטיפול ברעש מכלי טיס תהיה לפי המוצע בחוק הטיס, ולא בחוק למניעת מפגעים, התשכ"א–1961.
נושא נוסף המוסדר בהצעת החוק נוגע למרחב הפיקוח התעופתי של ישראל – חבר'ה, אני אגיד לכם: אני יודע שאתם רוצים שאני אמהר.
אלי אפללו (קדימה):
לא. רוצים להצביע.
יצחק וקנין (בשם ועדת הכלכלה):
עבדתי על החוק הזה שנה שלמה.
זאב בילסקי (קדימה):
אנחנו מסכימים.
יצחק וקנין (בשם ועדת הכלכלה):
הכי קל לי לקרוא את הסעיף האחרון ולסיים את החוק. תאמינו לי.
זאב בילסקי (קדימה):
כן, כן.
יצחק וקנין (בשם ועדת הכלכלה):
אבל אני חושב שמפאת כבודם של אלה שעבדו על החוק הזה, כל הגורמים, כולל רת"א, כולל משרד המשפטים, משרד התחבורה שהוביל את החקיקה – אני חושב: טיפה סבלנות. עוד שלוש דקות נסיים את העניין, נודה למי שצריך. תאמינו לי – מגיע. מגיע. העבודה שנעשתה פה – אני אדלג על חלק מהדברים ככה ואקצר אותם.
פרק ח' להצעת החוק, שעניינו מידע בטיחותי, נוסף לנוסח ההצעה במהלך הדיונים, כדי ליצור תשתית משפטית להסדרת הנושא, בעיקר בחקיקת משנה, בהתאם להוראות האמנה. בהתאם לפרק זה, שר התחבורה והבטיחות בדרכים יהיה מוסמך לקבוע בתקנות מהו מידע בטיחותי וכן הוראות לעניין מערכת מידע בטיחותי כמפורט בפרק. כמו כן, מוצע לקבוע כי מידע בטיחותי יהיה סודי ולא ייעשה בו שימוש אלא בהתאם להוראות החוק המוצע.
במהלך דיוני הוועדה עלתה דרישה מקרב המשתתפים בדיון – חברות התעופה ומפעילים אחרים – להקנות לחקירות הפנימיות שהם עורכים את אותן הגנות שמוצע להקנות לחומר חקירה שעורך החוקר הראשי. מאחר שהסוגיה מורכבת ומעוררת שאלות רבות, החליטה הכנסת לפני כשבועיים לפצל את הסעיף המתייחס לסמכות החוקר הראשי לקבל לידיו ממצאי חקירות פנימיות כאמור, ולדון בו כהצעת חוק נפרדת.
כפי שציינתי בראשית דברי, החוק המוצע נועד גם ליתן מענה לצורך לאמץ בחקיקה הישראלית סטנדרטים בין-לאומיים מקובלים בתחום התעופה הבין-לאומית וכן ליתן מענה לפתרון מהיר או מיידי לבעיות המתעוררות בתחום התעופה. בפרק י"א ישנן הוראות בנושא זה. ראשית, מוצע להסמיך את השר, את שר התחבורה, לאמץ סטנדרטים בין-לאומיים אלה, במסגרת תקנות שיתקין לפי סעיף 166. תקנות אלה נועדו לאמץ סטנדרטים מקובלים שעברו עיבוד בין-לאומי, והן יותקנו אך ורק בעניינים שיש לגביהם סמכות לשר להתקין תקנות מכוח הוראות אחרות בחוק זה, ולא בעניינים שאינם מוסדרים בחוק המוצע, וכן רק אם לא נדרש אישור של ועדת הכלכלה.
עוד נושא חשוב מאוד. רבותי, אחד הפרקים החשובים נגע לנושא של חקירת אירוע בטיחותי של תקריות ותאונות אוויריות. פרק זה קובע הסדרים מפורטים לעניין חקירות אירוע בטיחותי וכן לעניין סמכויות החוקר הראשי במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים וחוקרים אחרים שמינה לצורך ביצוע החקירה – הגנות שיינתנו למידע הנמסר במסגרת החקירה וכן הוראות לעניין אירועים בטיחותיים שבהם מעורב כלי טיס צבאי או משטרתי. שורש המחלוקת נגע בעיקר להגנה על המידע שנמסר במסגרת חקירה בטיחותית וכן להיעדר התייחסות במסגרת הצעת החוק להסדרת מעמדו של החוקר הראשי במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים כרשות עצמאית. פרק זה אינו מסדיר אומנם את הקמתה של רשות חקירות עצמאית, אך בהתאם למוצע, בכל הנוגע לביצוע חקירה בטיחותית, ייהנה החוקר הראשי ממעמד בלתי תלוי, וכך גם ממלא מקומו וחוקרים אחרים, שכן לפי המוצע לא תהיה עליהם מרות זולת מרותו של הדין.
לעניין ההגנה על מידע שנמסר במסגרת חקירה בטיחותית, אציין כי מטרתה הבלעדית של חקירה בטיחותית היא מניעת תאונות טיס ותקריות טיס, ואין תכליתה לייחס אחריות אזרחית, פלילית או משמעתית לאירועים אלה. זהו הבסיס לעריכת חקירה בטיחותית שאכן תביא למניעת אירועים בעתיד. מאחר שרבים מהדיווחים על תקריות ותאונות מתבססים על דיווח רצוני, למשל של אירוע שרק הטייס היה עד לו ויכול לדווח עליו, חשוב ליצור תמריץ חיובי לדווח, מבלי שייעשה לאחר מכן שימוש במידע לצורך הליכים משפטיים או מינהליים כנגד מי שדיווח. הצעת החוק כוללת הסדרים – –
היו"ר מגלי והבה:
אני מבקש – – –
יצחק וקנין (בשם ועדת הכלכלה):
אני כבר מסיים. – – מתקדמים בנושא זה, ובמסגרתה מוצע לקבוע כי חומר חקירה בטיחותית, הכולל כל מידע שהוכן או נוצר בשיתוף פעולה עם הנחקר, במהלך חקירה בטיחותית, לרבות דיווח על האירוע כפי שנמסר לחוקר הראשי, יהיה בלתי קביל כראיה בבית-משפט וכן יוקנה לו חיסיון מוחלט. הגנות אלה יחולו הן במשפט והן בהליכים משמעתיים, בהליכים מינהליים ובהליכים שנוקט מעביד כלפי עובדו, בתנאים כמפורט בהצעת החוק. משמעות הדבר היא שאף צד במשפט או בהליכים האחרים שציינתי לא יוכל לעשות שימוש במידע זה כלפי הנחקר. זהו אחד המקרים הבודדים בדין הישראלי שבו ניתן חיסיון מוחלט למידע כלשהו, כלומר חיסיון שאין לבית-משפט סמכות להסירו. כמו כן, מוצע לקבוע כי חומר חקירה בטיחותית יהיה סודי, כלומר אין לעשות בו כל שימוש בניגוד להוראות החוק ואין לגלות אותו לאחר.
רבותי, אני הולך לסיכום. בשל אופיו הבין-לאומי של ענף התעופה, מוצע לקבוע הסדרי תחולה מיוחדים. בהתאם לכך, הוראות החוק המוצע יחולו על כלי טיס ישראלי בהיותו מחוץ לישראל וכן על כלי טיס זר בהיותו בישראל, הכול כמפורט בהצעת החוק. כמו כן, מוצע לקבוע הסדרי תחולה מיוחדים על היחידה האווירית של משטרת ישראל ועל כלי הטיס המופעלים במסגרתה. לעומת זאת, החוק המוצע לא יחול על חיל האוויר בצבא-ההגנה לישראל, שכן לחיל האוויר יכולות מקצועיות מוכחות בהפעלת רגולציה נאותה בתחום בטיחות התעופה, מה גם שהאמנה אינה חלה כלל על כלי טיס צבאיים. עם זאת, כפי שאמרתי קודם לכן, מוצע להסדיר לראשונה את יחסי הגומלין בין התעופה האזרחית לתעופה הצבאית.
חברי חברי הכנסת, כידוע, לא בכל יום מתבקשת הכנסת לאשר הצעת חוק כה רחבה ומקיפה. אני סבור כי לאחר 84 שנים הגיעה העת לחוק טיס מעודכן ומודרני, כדי להחזיר את מדינת ישראל לשורת המדינות המתקדמות בעולם בתחום התעופה האזרחית, ומעל לכול, להמשיך ולקדם את רמת הבטיחות בתעופה ולשמור בכך על חיי אדם.
אני מודה ליושב במרומים על הזכות שנפלה בחלקי להוביל את החקיקה של חוק חשוב זה, ומבקש מכם להצביע בעד הצעת החוק בקריאה השנייה ובקריאה השלישית.
לסיכום דברי, אדוני היושב-ראש, אדוני שר התחבורה, חברי חברי הכנסת, ברצוני להודות לאתי אפלבוים, שרון רפאלי, יפעת שפרכר, יפה קרינצה ועובדות נוספות של מחלקת הפרוטוקולים בכנסת שעסקו ברישום הפרוטוקולים במשך כל דיוני הוועדה הרבים בנושא חוק זה.
כמו כן, ברצוני להודות לידידי גיורא רום, שיושב פה ביציע האורחים, מנהל רת"א; לעורכת-הדין רננה שחר מהרשות לתעופה אזרחית, שגילתה בקיאות מיוחדת בכל סעיפי החוק; תודה ליערה למברגר ממשרד המשפטים, שליוותה את הצעת החוק בכל דיוני הוועדה. ואחרונים אחרונים חביבים – היועצת המשפטית של ועדת הכלכלה והמשנה ליועץ המשפטי לכנסת, הגברת אתי בנדלר, ועורך-הדין איתי עצמון, שהיה יד ימיני לאורך כל דיוני הוועדה; עליך נאמר: מכל מלמדי השכלתי. עלה והצלח. לצוות המיוחד של ועדת הכלכלה, בראשם מנהלת הוועדה לאה ורון, ולצוות המזכירות – אדוני היושב-ראש, משהו אישי: זה 15 שנים אני מכהן כחבר כנסת, ובמשך כל השנים הללו אני חבר מן המניין בוועדת הכלכלה. ברצוני לומר: אשריה של הכנסת שבין עובדיה נכללת הגברת לאה ורון, מנהלת הוועדה. אי-אפשר לחשוד בי שאני אומר את דברי אלו מתוך חנופה, אלא מתוך הערכה לעבודה הרבה, למקצועיות שבה היא מובילה את ועדת הכלכלה במשך כל השנים הללו. עלי והצליחי. תודה לכולם.
היו"ר מגלי והבה:
תודה לחבר הכנסת וקנין. גם שר התחבורה והבטיחות בדרכים ביקש להתייחס להצעת החוק. לאחר מכן נעבור להצבעה על חוק חשוב זה.
שר התחבורה והבטיחות בדרכים ישראל כץ:
אדוני היושב-ראש, חברי הכנסת, אני רוצה, בוודאי, להצטרף לברכות ששיגר חבר הכנסת יצחק וקנין, יושב-ראש הוועדה בפועל לצורך העברת החוק, לגיורא רום שנמצא כאן ולכל מי שעסק במלאכה.
מדובר בחוק חשוב, שיש לו משמעות בפעילות היומיומית בתחום התעופה ורגולציית התעופה, וכמובן בנסיבות שנוצרו הוא גם כלי חשוב בהעלאת הדירוג, דירוג הבטיחות של ישראל חזרה לקטגוריה שהיא ראויה להימצא בה, קטגוריה 1.
אבל לכבוד הוא לי ולזכות להוסיף תודות לך, חבר הכנסת יצחק וקנין. ראיתי הליכי חקיקה בכנסת, ראיתי חוקים – אומנם אני קצת פחות מ-15 שנה, משהו בין 12 ל-13 שנים בכנסת – ואני חושב באמת שזה אחד החוקים המורכבים ביותר, הארוכים ביותר. החוק הזה, נדמה לי, לא תוקן באופן משמעותי מאז 1927, זה היה חוק מנדטורי, ונעשתה כאן עבודה שרשות התעופה האזרחית הובילה, גם ברמה המקצועית וגם ברמה המשפטית עם גיבוי משפטי של משרד התחבורה. ואני כשר הייתי צריך גם לכוון, גם לקבוע לוחות זמנים ויעדים וגם לתת את הגיבוי הממשלתי והפוליטי על מנת להביא את תמיכת הממשלה לחוק הזה. ומאחר שהחוק הזה נוגע ביחסים עם מגוון רחב של גופים ומשרדים – משירות הביטחון הכללי, משרד הביטחון וחיל האוויר, המשרד לביטחון פנים ומשטרת ישראל, משרד האוצר, המשרד להגנת הסביבה, משרד התקשורת, משרד התיירות, משרד הבריאות, משרד הפנים, רשות שדות התעופה ועוד גורמים – ודאי שאותו גיבוי היה נדרש כדי להשיג רוב בוועדת השרים לענייני חקיקה, דבר שלא היה מובן מאליו.
ואכן, אחרי התדיינות ואחרי פשרות ראויות ומתאימות הושג הרוב והממשלה תמכה בחוק, והיום הוא מגיע לכנסת אחרי שהוא עבר הליך חקיקה מתמשך. ועוד פעם אני אומר, חבר הכנסת יצחק וקנין, אתה היית התמרור שלפני המחנה, היית המטוס המוביל. גיורא, איך אומרים? המטוס המוביל בלהק של הטייסת המובחרת – –
אברהם מיכאלי (ש"ס):
הוא טס בלילות, אדוני השר.
שר התחבורה והבטיחות בדרכים ישראל כץ:
– – ואתה ראוי לכל מילת שבח. אתה ביצעת את זה בחוכמה, בכשרון, תוך ניצול הוותק והידע, והייתי אומר, גם מכל הלב ומתוך מסירות ומודעות לחשיבותו של החוק הזה, ואני מקווה שהכנסת תאשר את החוק ממש בעוד רגעים ספורים, ותוכל לזקוף לזכותך את הובלת אחד החוקים החשובים, שאני בטוח שהוא גם חוק מציל חיים, גם חוק משפר שירות בתחום מאוד מורכב וחשוב, ויש לו עוד הרבה יתרונות אחרים. אז תודה לך, תודה לגיורא, תודה לכל מי שעסק במלאכה, חברי הוועדה, חברי הכנסת, כל הגורמים המקצועיים. אני בהחלט חושב שמדובר ביום חג לתעופה הישראלית, לבטיחות התעופה הישראלית, עם אישורו הצפוי של החוק. תודה רבה.
היו"ר מגלי והבה:
תודה לשר התחבורה והבטיחות בדרכים, חבר הכנסת ישראל כץ.
חברי הכנסת, להצעת חוק הטיס לא הוגשו הסתייגויות. למה אתה צריך להפריע שם?
חברי חברי הכנסת, לכן נעבור להצבעה בקריאה שנייה, כולל לוח התיקונים, כהצעת הוועדה. עוברים להצבעה. קריאה שנייה – אמרתי.
הצבעה מס' 71
בעד סעיפים 1–206 – 16
נגד – אין
נמנעים – אין
סעיפים 1–206 נתקבלו.
היו"ר מגלי והבה:
16 בעד, אין מתנגדים, אין נמנעים. אני קובע שהצעת חוק הטיס, התשע"א–2011, עברה בקריאה שנייה.
יושב-ראש הוועדה, בעצם, או מי שהציג החוק, מאשר הצבעה בקריאה שלישית, כולל לוח התיקונים, כהצעת הוועדה, בקריאה שלישית.
הצבעה מס' 72
בעד החוק – 16
נגד – אין
נמנעים – אין
חוק הטיס, התשע"א–2011, נתקבל.
היו"ר מגלי והבה:
בעד – 16, אין מתנגדים, אין נמנעים. אני קובע שהצעת חוק הטיס, התשע"א–2011, החשובה הזאת, עברה, ותופיע בספר החוקים של מדינת ישראל.