קטע מדברי הכנסת

הצעת חוק ייעול הליכי האכיפה ברשות ניירות ערך (תיקוני חקיקה), התשע"א–2011 [מס' מ/489; "דברי הכנסת", מושב שני, חוב' כ"ב, עמ' 8520; נספחות.] (קריאה שנייה וקריאה שלישית) היו"ר ראובן ריבלין: רבותי חברי הכנסת, אני מזמין את יושב-ראש ועדת הכספים לבוא ולהציג – כראשון המציגים – את הצעת חוק ייעול הליכי האכיפה ברשות ניירות ערך (תיקוני חקיקה). בהתאם לבקשתו של יושב-ראש הוועדה, יפרט לפני חברי הכנסת גם חבר הכנסת חיים אורון שישב בישיבות רבות כיושב-ראש הוועדה – גם הוא יציג בפני חברי הוועדה את הבעייתיות, וגם את הפתרונות. ראשון ידבר יושב-ראש הוועדה, ולאחר מכן, על-פי בקשתו, גם חבר ועדת הכספים ומי שעמד בראש הוועדה בישיבות רבות. משה גפני (יו"ר ועדת הכספים): השתתף בכל הישיבות. אדוני היושב-ראש, חברי הכנסת, אנחנו מדברים על חוק – אני מבקש שתשים לב לגודל שלו – הוא יותר גדול מכל חוק ההסדרים, גם בכמות וגם בתקדים שהוא יוצר. הוא לא קשור לחוק ההסדרים בכלל. 12 ישיבות אנחנו קיימנו על החוק הזה. היו"ר ראובן ריבלין: יישר כוח. משה גפני (יו"ר ועדת הכספים): יש בו גם הליך משפטי, שכפי שקיבלנו אותו, לדעתנו, הוא גם יצר קצת בעיה, אבל בסופו של דבר אנחנו הגענו לנוסח, בעזרת היועצות המשפטיות, שגית אפיק והחברות האחרות בלשכה המשפטית. היתה פה עבודה יסודית ורצינית מבחינת העניין הזה – – – אמנון כהן (ש"ס): מאוד. משה גפני (יו"ר ועדת הכספים): הנה אמנון כהן פה. חבר הכנסת חיים אורון ביקש להגיש הסתייגויות, ובאמת יש לו מה לומר בעניין הזה, אז אני מודה לך, אדוני היושב-ראש, שאתה הסכמת. אני אקצר בדברי כדי שהוא יוכל לדבר. אני רוצה להגיד שזה גם נעשה בשיתוף פעולה עם פרופסור זוהר גושן, יושב-ראש הרשות לניירות ערך – – – אמנון כהן (ש"ס): ושוני אלבק. משה גפני (יו"ר ועדת הכספים): טוב שאתה אומר. עורך-הדין שוני אלבק, היועץ המשפטי של הרשות לניירות ערך, שנמצא כאן ביציע יחד עם בנו דניאל וכל החברים ברשות לניירות ערך. באמת אנחנו עושים פה שינוי גדול. הצעת חוק זו, אדוני היושב-ראש, היא הצעה חשובה ומשמעותית שגם יוצרת שינוי של ממש לגבי אכיפת דיני ניירות וגם יוצרת תקדים במשפט הישראלי לגבי אכיפה מינהלית. מכיוון שמדובר בתקדים שהוועדה ידעה שיאומץ בהמשך בחוקים שונים, הקפדנו מאוד בהליך החקיקה של הצעת החוק הזאת, ובסופו של דבר קבענו את המנגנון שנראה לנו המתאים ביותר לשוק ניירות ערך, שהוא שוק ייחודי. לפי החקיקה הקיימת, מנגנוני האכיפה של דיני ניירות ערך הם המנגנון הפלילי, והמנגנון של הטלת עיצום כספי. המנגנון הפלילי מטבעו הוא מנגנון מורכב שמתאים לעבירות חמורות ולרוב הוא אורך זמן רב. הטלת עיצום כספי, לעומת זאת, היא מנגנון קל. הסכומים של העיצום אינם משמעותיים, ולכן אין בכך הרתעה מביצוע עבירות חמורות. במצב דברים זה נוצר מצב שלא תמיד יש לרשות לניירות ערך הכלים להתמודד עם מגוון ההפרות. במסגרת ההצעה שבפניכם מוצע להוסיף שני מנגנוני אכיפה מינהליים חדשים שאמורים לתת את המענה לכך. המנגנון האחד הוא הליך האכיפה המינהלי. במסגרת זו תוקם ברשות ניירות ערך ועדת אכיפה מינהלית שתדון בהפרות שנקבעו בחוק ותחליט על אחת משתי סנקציות: עיצום כספי בשיעור משמעותי או הרחקה מעיסוק. המנגנון השני שמוצע הוא מנגנון הימנעות מנקיטת הליכים. על-פי ההסדר המוצע תהיה ליושב-ראש הרשות סמכות להתחייב בהסדר להימנע מנקיטת הליכים או מלהמשיך בהליכים, אם החשוד יסכים כי יוטל עליו אמצעי מאמצעי האכיפה שהיה אפשר להטיל עליו בשל ההפרה. סמכות מקבילה דומה ניתנה גם לפרקליט המחוז לגבי עבירות פליליות. אני רוצה לומר לכנסת, אדוני היושב-ראש, אנחנו מאוד התלבטנו בשאלה הזאת, מכיוון שעל-פי ההצעה המקורית יושב-ראש הרשות הוא בעצם היה זה שתובע, זה ששופט, זה שמוציא לפועל. לכן בהסכמתו אנחנו שינינו את כל התהליך הזה, שתהיינה רשויות שונות שידונו ברגע שיש אדם שנכנס למסלול של אכיפה מינהלית. ועדת הכספים קיימה בהצעת החוק ישיבות רבות, ובמסגרתן היא שמעה את הערות כל הגופים הנוגעים בדבר. הוועדה הבינה את הצורך בהגברת אמצעי האכיפה ברשות לניירות ערך, אך ביקשה גם לשמור על זכויות המפירים ועל תקינות ההליך שיתנהל. הוועדה חששה ממתן כוח מופרז לרשות ניירות ערך ולעומד בראשה. כדי ליצור איזונים ובלמים שונתה ההצעה בכמה נקודות משמעותיות לעומת ההצעה שהביאה הרשות לניירות ערך. בנוסח הצעת החוק שהובאה בפני הוועדה הוצע כי יושב-ראש ועדת האכיפה יהיה יושב-ראש הרשות לניירות ערך. מכיוון שלפי הצעת החוק יושב-ראש הרשות גם קובע את גורלו של מסלול האכיפה – פלילי, מינהלי או עיצום כספי – הוועדה סברה שיש ליצור הפרדה ולנטרל את יושב-ראש הרשות מלעמוד בראש ועדת האכיפה. לפיכך נקבע שיהיו שני מותבי אכיפה – כל אחד מהם יהיה בראשות עובד הרשות לניירות ערך. כך יימנע מצב שבו יושב-ראש הרשות הוא גם המחליט על מסלול האכיפה וגם משמש השופט במסלול זה. נוסף על כך, כדי ליצור ודאות ושקיפות בכל הקשור להחלטת יושב-ראש הרשות, אם לפתוח נגד חשוד בחקירה פלילית או מינהלית, קבענו את אמות המידה להחלטה זו בחקיקה עצמה. אני מקצר, אדוני היושב-ראש, אני רוצה שחבר הכנסת חיים אורון ימשיך. מכיוון שהליך האכיפה המינהלית עלול לשמש תחליף להליך הפלילי, עמדה הוועדה על כך שהפרוטוקולים של ההליך יהיו שקופים וגלויים, וגם סדרי-הדין של הוועדה יפורסמו. כמו כן, בנוסח שהובא לפני הוועדה סכומי העיצומים הכספיים שהיתה הרשות יכולה להטיל היו גבוהים מאוד, וכן נקבעו סכומים גבוהים מאוד לעיצום הכספי שיוטל במסגרת הליך האכיפה המינהלי. הוועדה סברה כי מדובר בסכומים מופרזים, ולפיכך הפחתנו את הסכומים. כך, למשל, הופחת סכום העיצום שאפשר להטיל על תאגיד בהליך מינהלי של הפרה לפי חלק ב' לתוספת מ-5 מיליון ש"ח ל-3 מיליון ש"ח; ביחס ליחיד שאינו נושא משרה – וכאן זה ממש אדם פרטי שיכול להיקנס – במקום 400,000 ש"ח שהיה בתחילה בהצעת החוק, הפחתנו את זה ל-25,000 ש"ח. נוסף על כך קבענו הליך מיוחד, שליושב-ראש סמכות כמעט מוחלטת להורות על חיסיון של מידע שיוצג בפני המותב אך לא ייעשה בו שימוש לצורך ההכרעה בהליך. הוועדה סברה כי ההליך המוצע מעניק כוח רב מדי, וכן יש בו כדי לעורר חשש לתקינות ההליך. לפיכך החליטה הוועדה לבטל לחלוטין את ההסדר שהוצע ולהחיל את דיני הראיות בעניין זה – זה דבר חדש שהוועדה הוסיפה. הוראה חשובה נוספת היא הוראה שאוסרת ביטוח ושיפוי של הליך האכיפה המינהלי. אנחנו בגלל זה, עם הארגונים ועם איגוד החברות הציבוריות, שדי התנגד לעניין הזה – אנחנו הגענו אתם להסדרים בנושאים אחרים. בנוסח הצעת החוק שהובא בפני הוועדה לא נקבעה הוראה מפורשת המעניקה זכות ערעור למפר שהורשע בהליך אכיפה מינהלי. הוועדה סברה כי יש לעגן את זכות הערעור בצורה מפורשת וכן לקבוע את הדרך שבה יהיה אפשר לערער על החלטת המותב, ולפיכך נוספה הוראה שלפיה על החלטת מותב יהיה אפשר להגיש עתירה מינהלית. השינויים שמניתי בפניכם הם רק חלק קטן מהשינויים שהוכנסו על-ידי ועדת הכספים בהצעת החוק. מדובר בהצעה ארוכה במיוחד, שמתקנת כמה חוקים. הנוסח המובא בפניכם כיום שונה מאוד מהנוסח שהובא בפני הוועדה לפני כמה חודשים. אני סבור כי ההצעה חשובה ומאפשרת לרשות לניירות ערך לאכוף את הדינים החשובים שחלים בתחום פעילותה בדרך חדשה מהדרכים הקיימות. אני מקווה שהרשות לניירות ערך תפעיל את הליך האכיפה המינהלי החדש מתוך תשומת לב לזכויות המפירים ובשקיפות. בסיום דיוני הוועדה הבטיחה הרשות לניירות ערך שהפרות זניחות ייפתרו בתהליך של עיצומים כספיים, וכי השימוש במסלולי האכיפה השונים ייעשה על-ידי הרשות באופן אחיד ומתוך שיקול דעת זהיר. אני מבקש לאשר את הצעת החוק הזאת. אני מבקש מחבר הכנסת חיים אורון, שהשתתף בכל הדיונים, תרם תרומה רבה, להשלים. תודה רבה. היו"ר ראובן ריבלין: תודה ויישר כוח ליושב-ראש ועדת הכספים. אני מזמין את חבר הכנסת חיים אורון לומר את דבריו לחוק זה. לאחר מכן נעבור להצבעה בקריאה שנייה ושלישית. חיים אורון (מרצ): אדוני היושב-ראש, אני לא אאריך בדברי. אני רוצה להעיר שתי הערות עקרוניות, ואחת כאילו טכנית. ההערה העקרונית הראשונה, שגם ידידי חבר הכנסת גפני עמד עליה, זה החשש הגדול, שהוא מאוד עורר אותו, ואנחנו היינו, חברי הוועדה, שותפים לו – איך אנחנו לא עוברים גבול מסוים ברגע שאנחנו נותנים אכיפה מינהלית בנושאים שיש סכנה שתהיה בהם פגיעה בזכויות יסוד של האזרח, והאיזון שאני מקווה שבסופו של דבר מצאנו אותו בחקיקה הזאת בין הרצון לתת בידי הרשות יותר כלים כדי להתמודד במערכת שנעשית יותר מסובכת ומורכבת, ובעיקרה חלק גדול מהונו של הציבור נמצא שם, ובין אי-פגיעה בזכויות יסוד, שהן בחוק הזה. ואני חושב שנמצא האיזון הנכון. הנקודה השנייה היא הנקודה שבה – איך לא ליצור מצב שהמסלול הפלילי והמסלול המינהלי ישחקו בהם לתועלתו של מי שאוכף, הסמכות בידיו, באופן שעוד פעם זה יהפוך לאיזה שני כלים שמשתמשים בהם בהתאם לנוחיות. ואני שמח שגם חברי הוועדה וגם אנשי הרשות שיושבים פה – הגענו לאותו איזון שאפשר לנו בסופו של דבר להצביע על החוק הזה פה-אחד. היו"ר ראובן ריבלין: כמו חוק התכנון והבנייה בעניין צו מינהלי וצו שיפוטי? חיים אורון (מרצ): כן, אבל פה זה הרבה יותר מרחיק לכת מאשר בחוק התכנון והבנייה. נכון, הנושא הזה עלה יותר מפעם אחת – שהוא כבר קיים בכמה מקומות. כאן גם היקפי הענישה הם בסדרי גודל, מיליונים וכו', וגם יש פה סנקציה של ביטול עיסוק, ועוד דברים, אני לא רוצה להרחיב. אני דווקא רוצה להעיר הערה כאילו טכנית. אני יודע שיש סטטיסטיקות ויש פרסומים, כמה הצעות חוק פרטיות הגיש חבר כנסת. אין סטטיסטיקה, ואולי טוב שכך, מה קורה לחוק כזה, שמגיע מהממשלה, ואיך הוא יוצא מהכנסת, ואיזו עבודה עושים חברי כנסת בשיתוף הארגונים השונים, האינטרסים השונים, ומוציאים מתחת ידם מלאכה שהם יכולים להיות גאים בה. זאת פעולה שמתנהלת מתחת לרדאר; לא הרדאר התקשורתי, לא הרדאר הציבורי. היו"ר ראובן ריבלין: אין על זה כותרות בעיתונים. חיים אורון (מרצ): אין על זה כותרות, ואין על זה שום בונוס. ואדוני היושב-ראש, אתה מכיר את המציאות, שיושבים שניים-שלושה חברי כנסת עוד ישיבה ועוד ישיבה, שעשויה להיראות משעממת, אבל בסופו של דבר עושים חקיקה מאוד משמעותית, מבלי לזלזל באף חקיקה פרטית, לא של עצמי – גם אני משתמש בזה רבות – ולא של חברי. חוסר ההבנה שזה התחום הכי מהותי, ובו מושקעות התשומות הכי גדולות וגם האפקט הכי גדול מבחינת החקיקה, אולי יותר מאשר תיקון לחוק כזה או אחר, שכולנו רוצים להתגאות בו. ואני רוצה לסיים ולומר שאני באמת חושב שהיושב-ראש – אגב, כבר לפחות בעוד שני חוקים, כמו חוק בנק ישראל וכמו חוק ההפקעות, שלושה חוקים מאוד גדולים, שאילו היו מופיעים בחוק ההסדרים, היו מתפצלים ופה היינו שוחטים אחד את השני, וההליך הזה גם גורם למצב שבסוף שלושת החוקים שמניתי פה, והם כולם גדולים מאוד – בעצם ההפקעות לא, אבל חוק בנק ישראל והחוק הזה עברו גם פה-אחד, ואני חושב שזה חשוב. היו"ר ראובן ריבלין: תודה רבה. השר פלד. רבותי, הואיל ואין הסתייגויות, אנחנו עוברים להצבעה – מקשה אחת – בקריאה שנייה על הצעת חוק ייעול הליכי האכיפה ברשות ניירות ערך (תיקוני חקיקה), התשע"א–2011. קריאה שנייה. נא להצביע – מי בעד? מי נגד? מי נמנע? הצבעה מס' 9 בעד סעיפים 1–8 – 26 נגד – אין נמנעים – אין סעיפים 1–8 נתקבלו. היו"ר ראובן ריבלין: 26 בעד, אין מתנגדים, אין נמנעים. אני קובע שהצעת חוק ייעול הליכי האכיפה ברשות ניירות ערך (תיקוני חקיקה), התשע"א–2011, עברה בקריאה שנייה. אדוני יושב-ראש ועדת הכספים משה גפני מבקש ממני להצביע בקריאה שלישית, ולכן אני מצביע בקריאה שלישית, על-פי הצעת הוועדה. נא להצביע – מי בעד? מי נגד? מי נמנע? הצבעה מס' 10 בעד החוק – 27 נגד – אין נמנעים – אין חוק ייעול הליכי האכיפה ברשות ניירות ערך (תיקוני חקיקה), התשע"א–2011, נתקבל. היו"ר ראובן ריבלין: 27 בעד, אין מתנגדים, אין נמנעים. אני קובע שהצעת החוק עברה בקריאה שלישית, ומברך את כל העושים במלאכה – יישר כוח לכולם. בבקשה. משה גפני (יו"ר ועדת הכספים): אדוני היושב-ראש, לא כולם יודעים את העבודה המושקעת בהצעת חוק מהסוג הזה, חוק כל כך גדול, ושצריך להגיע בו להרבה מאוד פתרונות ולהגיע לפשרות. העבודה שעשה צוות הוועדה ראויה לציון, ואני מבקש להודות ליועצת המשפטית של הוועדה, עורכת-הדין שגית אפיק, לעורכת-הדין ענת מימון, לעורכת-הדין מירב תורג'מן, למתמחה רעות בן-נועם, למנהל הוועדה טמיר כהן, לצוות הוועדה – נעשתה פה עבודה רבה. חבר הכנסת אמנון כהן, היית שותף להליך החקיקה הזה – – – אמנון כהן (ש"ס): תודה רבה. – – – משה גפני (יו"ר ועדת הכספים): על הברכות. ואני מודה להם. תודה, אדוני היושב-ראש. היו"ר מגלי והבה: תודה לחבר הכנסת גפני, יושב-ראש ועדת הכספים.