הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 479883
הכנסת התשע-עשרה
יוזמים: חברי הכנסת דב חנין
תמר זנדברג
דוד אזולאי
איתן כבל
ניצן הורוביץ
דוד רותם
דוד צור
שלי יחימוביץ'
מיקי רוזנטל
מיכל רוזין
סתיו שפיר
פ/1088/19
הצעת חוק הגנת הסביבה (תביעות נגזרות, תביעות ציבוריות ותביעות מוקדמות), התשע"ג–2013
פרק א': פרשנות ומטרות
מטרה
1.
מטרתו של חוק זה ליישם את עיקרון המזהם – משלם ולהגביר את האכיפה של החקיקה הסביבתית, באמצעות יצירת מנגנונים לתביעות נזיקיות בשל זיהום סביבתי והכול לשם מימוש הזכות לסביבה נאותה, למניעה ולצמצום מפגעים סביבתיים, לשיפור איכות החיים והסביבה ולשמירה על המערכות האקולוגיות והמגוון הביולוגי, מתוך הכרה במחויבות המדינה והחברה למימושן וקידומן של מטרות אלו למען הציבור ולמען הדורות הבאים.
הגדרות
2.
בחוק זה –
"בית המשפט" – בית המשפט המחוזי;
"זיהום סביבתי" – פליטה, שפיכה, השלכה, השארה, נטישה או זריקה לסביבה של חומר או אנרגיה, לרבות חומר כימי או ביולוגי, וכן חומר מוצא לחומר כאמור, שנוכחותם בסביבה גורמת או עלולה לגרום לסיכון או לפגיעה בחיי אדם, בבריאותם או באיכות חייהם של בני אדם, בנכס או בסביבה, לרבות בקרקע, במים, בחי ובצומח, לשינוי באקלים, במזג האוויר או במידת הראות, לרבות בדרך של מפגע סביבתי;
"המגוון הביולוגי" – מגוון האורגניזמים מכל מקור לרבות מקור יבשתי, ימי ומימי, ומגוון המערכות והתהליכים האקולוגים התומכים באורגניזמים אלו;
"מפגע סביבתי" – כהגדרתו בחוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות), התשנ"ב–19921;
"המשרד" – המשרד להגנת הסביבה;
"נזק" – כהגדרתו בפקודת הנזיקין [נוסח חדש]2, לרבות נזק לסביבה ונזק עתידי;
"נזק לסביבה" – פגיעה משמעותית בסביבה הטבעית לרבות במגוון הביולוגי;
"פעילות ביתית" – פעילות שמהווה חלק בלתי נפרד מהפעילות השגרתית של משק בית רגיל ואשר אינה נעשית דרך עיסוק ואשר הזיהום הסביבתי הנגרם ממנה הוא זניח;
"השר" – השר להגנת הסביבה.
פרק ב': תביעה נגזרת בשל פגיעה ברכוש המדינה
תביעה נגזרת בשל פגיעה ברכוש המדינה
3.
גוף המנוי בתוספת, וכן גוף אשר קיבל אישור לפי סעיף 12 (להלן – תובע), רשאי להגיש תביעה נגזרת בשם המדינה כנגד מעוול בגין נזק בשל זיהום סביבתי שנגרם לרכוש המדינה, בכפוף להוראות פרק זה (בפרק זה – תביעה נגזרת).
תנאי מוקדם להגשת תביעה נגזרת
4.
(א) תובע המעוניין להגיש תביעה נגזרת יפנה ליועץ המשפטי לממשלה, בכתב, וידרוש ממנו למצות את זכויות המדינה כנגד המעוול; בדרישה כאמור יפורטו העובדות היוצרות את עילת התביעה והנימוקים להגשתה.
(ב) עם קבלת דרישה כאמור בסעיף קטן (א), רשאי היועץ המשפטי לממשלה –
(1) להחליט על הגשת תביעה נגד המעוול;
(2) להפעיל סמכויות אכיפה אחרות נגד המעוול, ולהודיע לתובע על דרכי האכיפה והמועדים הצפויים לנקיטת הצעדים כאמור בהחלטתו;
(3) לדחות את דרישת התובע מנימוקים שיפורטו בהחלטתו.
(ג) היועץ המשפטי לממשלה יודיע לתובע על הדרך שנקט כאמור בסעיף קטן (ב) בתוך שישים ימים מיום קבלת הדרישה.
תנאים להגשת תביעה נגזרת
5.
תובע רשאי להגיש תביעה נגזרת, באישור בית המשפט, אם התקיים אחד מאלה:
(1) היועץ המשפטי לממשלה הודיע לתובע כי החליט לפעול כמפורט בסעיף 4(ב)(2), אך צעדים אלה אינם מספקים לדעת התובע, ואינם משמיטים, לדעתו, את עילת התביעה, או שצעדים כאמור לא ננקטו במועדים שנקבעו בהודעה;
(2) היועץ המשפטי לממשלה דחה את דרישת התובע כאמור בסעיף 4(ב)(3);
(3) היועץ המשפטי לממשלה לא השיב לדרישת התובע כאמור בסעיף 4(א).
אישור תביעה נגזרת
6.
(א) הגשת תביעה נגזרת טעונה אישור בית המשפט.
(ב) בית המשפט יאשר הגשת תביעה נגזרת, לאחר ששמע את עמדות המשרד והיועץ המשפטי לממשלה, ואם שוכנע כי לכאורה התביעה וניהולה הן לטובת המדינה וכי התובע אינו פועל בחוסר תום לב.
(ג) בית המשפט רשאי לאשר הגשת תביעה נגזרת בטרם חלפו המועדים הקבועים בסעיפים 4 או 5, אם מצא כי אי הגשת התביעה באותו מועד תגרום להתיישנותה, ורשאי הוא להתנות את האישור במילוי תנאים הקבועים בפרק זה להגשת תביעה נגזרת, או לאשרה על תנאי.
אגרה והוצאות
7.
(א) הגשת תביעה נגזרת ובקשה לאישור תביעה כאמור פטורים מאגרה.
(ב) פסק בית המשפט בתביעה נגזרת, רשאי הוא להטיל על המדינה את תשלום הוצאות התובע, לרבות שכר טרחת עורך דינו ורשאי הוא להטיל על התובע תשלום הוצאות שנגרמו למדינה, כולן או מקצתן, בשים לב לנסיבות העניין.
(ג) פסק בית המשפט בתביעה הנגזרת ופסק הוצאות לטובת הנתבע, תשלם המדינה את ההוצאות שנפסקו כאמור, אלא אם כן קבע מטעמים מיוחדים שיירשמו, כי ההוצאות ישולמו בידי התובע, כולן או מקצתן, בשים לב לנסיבות העניין.
גמול
8.
(א) פסק בית המשפט בתביעה הנגזרת, כולה או חלקה, לטובת המדינה, לרבות בדרך של אישור הסדר פשרה, יורה על תשלום גמול לתובע, בהתחשב בשיקולים כאמור בסעיף קטן (ב), אלא אם כן מצא, מטעמים מיוחדים שיירשמו, שהדבר אינו מוצדק בנסיבות העניין.
(ב) בקביעת שיעור הגמול יתחשב בית המשפט, בין השאר, בשיקולים
אלה:
(1) התועלת שצמחה למדינה ולסביבה מהתביעה הנגזרת;
(2) הטרחה שטרח התובע בהגשת התביעה הנגזרת ובניהולה;
(3) מידת החשיבות הציבורית של התביעה הנגזרת.
(ג) בית המשפט רשאי, במקרים חריגים ומטעמים מיוחדים שיירשמו, לפסוק גמול לתובע אף אם לא אושרה הגשת התביעה הנגזרת או שלא ניתנה הכרעה בתביעה הנגזרת לטובת המדינה, בהתחשב בשיקולים כאמור בסעיף קטן (ב).
הסדר ופשרה
9.
לא יסתלק תובע מתביעה, ולא יעשה הסדר או פשרה עם נתבע, אלא באישור בית המשפט, ולאחר שמיעת עמדתו של המשרד ושל היועץ המשפטי לממשלה; בבקשה לאישור בית המשפט יפורטו כל פרטי ההסדר או הפשרה לרבות כל תמורה המוצעת לתובע.
פיצויים בתביעה נגזרת
10.
(א) פסק בית המשפט פיצויים בתביעה מכוח פרק זה, יועבר רבע מהכספים שיתקבלו לקרן למימון תביעות נגזרות, כהגדרתה בסעיף 11, ויתרת הכספים יועברו לקרן לשמירת הנקיון, כמשמעותה בסעיף 10 לחוק שמירת הניקיון, התשמ"ד–19843.
(ב) השר יקבע את המטרות שלהן ישמשו כספים שהועברו לקרן לשמירת הניקיון כאמור בסעיף קטן (א), ובלבד שישמשו, ככל האפשר, לשיקום הנזקים שבגינם הוגשה התביעה הנגזרת.
קרן למימון תביעות נגזרות
11.
(א) מוקמת בזאת קרן למימון תביעות נגזרות (בחוק זה – הקרן), שמטרתה לסייע לתובעים במימון בקשות לאישור תביעות נגזרות ותביעות כאמור, אשר יש חשיבות סביבתית וציבורית בהגשתן ובבירורן.
(ב) הקרן תנוהל בידי הנהלה בת שבעה חברים שימנה השר (להלן – ההנהלה), ואלה חבריה:
(1) אדם הכשיר להיות שופט של בית משפט מחוזי, אשר אינו עובד המדינה, והוא יהיה היושב ראש;
(2) נציג הארגונים המנויים בתוספת;
(3) נציג המשרד;
(4) נציג משרד האוצר;
(5) נציג משרד הפנים;
(6) נציג היועץ המשפטי לממשלה;
(7) נציג ציבור בעל ידע וניסיון בתחום פעילותה של הקרן.
(ג) הנהלת הקרן תגיש לשר, מדי שנה, ולא יאוחר מיום 31 במרס בכל שנה, לגבי השנה שקדמה לה, דין וחשבון על פעולות הקרן, הכנסותיה והוצאותיה; דין וחשבון כאמור יפורסם באתר האינטרנט של המשרד ויעמוד לעיון הציבור במשרדו הראשי של המשרד, ללא תשלום.
(ד) בשבע השנים הראשונות לפעולתה ייקבע תקציב הקרן בחוק התקציב השנתי, בתכנית נפרדת, במסגרת תקציב המשרד; לעניין זה, "חוק תקציב שנתי" ו"תכנית" – כמשמעותם בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה–19854.
(ה) השר יקבע הוראות לביצוע סעיף זה, לרבות בדבר מבחנים שוויוניים למתן סיוע במימון בקשות לאישור תביעות נגזרות ואופן הפרסום של מבחנים כאמור, וכן בדבר סדרי הגשת בקשות לסיוע כאמור, סדרי עבודתה של הנהלת הקרן ואופן הדיווח של מקבל הסיוע לעניין השימוש שעשה בכספי המימון.
אישורים להגשת תביעות
12.
(א) עמותה שאינה מנויה בתוספת המעוניינת להגיש תביעה נגזרת, רשאית לפנות לשר ולבקש אישור להגשת התביעה.
(ב) השר יאשר בקשה כאמור בסעיף קטן (א) אם שוכנע בכל אלה:
(1) מסמכי היסוד של העמותה ופעולותיה מלמדות על כוונתה ועל יכולתה לפעול לטובת הסביבה;
(2) מתן האישור לא יפגע בעניינים חיוניים של המדינה.
(ג) השר רשאי לשלול אישור מעמותה אשר קיבלה אישור כאמור בסעיף קטן (ב), לאחר שנתן לה הזדמנות להביא בפניו את טענותיה, אם נוכח כי תנאי מתנאי הסעיף האמור אינו מתקיים עוד.
(ד) שלל השר אישור מעמותה במהלך ניהול תביעה נגזרת או במהלך בקשה לאישורה, יקבע בית המשפט הדן בתביעה או בבקשה, לאחר ששמע את טענות העמותה ואת עמדת היועץ המשפטי לממשלה ועמדת השר, אם תוכל העמותה להמשיך ולנהל את הבקשה או התביעה, לפי העניין.
(ה) קבע בית המשפט כי העמותה תוכל להמשיך ולנהל את הבקשה או התביעה, רשאי הוא לקבוע תנאים להמשך ניהולן.
(ו) קבע בית המשפט כי העמותה לא תוכל להמשיך ולנהל את הבקשה או התביעה, יורה על הפסקת ניהולן או על המשך ניהולן בידי גוף אחר המנוי בתוספת ורשאי הוא ליתן הוראות בדבר המשך ניהול הבקשה או התביעה לרבות שכר הטרחה וההוצאות שתקבל העמותה שאישורה נשלל.
(ז) בסעיף זה, "עמותה" – לרבות חברה לתועלת הציבור, כהגדרתה בחוק החברות, התשנ"ט–19995.
תחולה על רשויות אחרות
13.
פרק זה יחול, בשינויים המחויבים, גם על נזק בשל זיהום סביבתי שנגרם לרכושן של רשויות ציבוריות; בסעיף זה, "רשויות ציבוריות" – כהגדרתן בחוק חופש המידע, התשנ"ח–19986 .
פרק ג': תביעות ציבוריות
תביעות ציבוריות
14.
גוף המנוי בתוספת (בפרק זה – התובע), רשאי להגיש תביעה נגד מעוול בשל כל זיהום סביבתי שגרם או שעלול לגרום לנזק לסביבה (בפרק זה – תביעה ציבורית), לרבות הגשתה של תביעה נגזרת כאמור בפרק ב'.
פיצויים
15.
(א) קבע בית המשפט כי זיהום סביבתי גרם לנזק לסביבה, ישום בית המשפט את ערכו הכספי של הנזק בדרך הטובה ביותר לדעתו, ויתחשב, בין היתר ברווח שהפיק המעוול ובהוצאה שנחסכה לו מגרימת הנזק לסביבה.
(ב) התובע יחזיק את הכספים כנאמן, וישתמש בהם לשם הגשמת המטרות אותן יקבע בית המשפט, כאמור בסעיף 16 ולפי הוראותיו.
השימוש בכספי הפיצויים
16.
(א) בית המשפט יקבע את המטרות שלשמן ישתמש התובע בכספי הפיצויים, מבין מטרות אלו:
(1) שיקום הסביבה שנפגעה אם גרם הזיהום הסביבתי לנזק לסביבה הניתן לשיקום;
(2) מטרות אותן יקבע השר, אם גרם הזיהום הסביבתי לנזק לסביבה אשר אינו ניתן לשיקום.
(ב) פסק בית המשפט בתביעה, כולה או חלקה, לטובת התובע, יורה על תשלום גמול לתובע מכספי הפיצויים, בהתחשב בשיקולים כאמור בסעיף 8(ב), בשינויים המחויבים, אלא אם כן מצא, מטעמים מיוחדים שיירשמו, שהדבר אינו מוצדק בנסיבות העניין.
נזקים עתידיים לסביבה
17.
(א) הוגשה תביעה ציבורית בשל זיהום סביבתי שגרם לתהליכים אשר יש סבירות גבוהה שיגרמו לנזק לסביבה, ישום בית המשפט את גובהם של נזקים עתידיים אלה, ויחייב את המעוול בפיצוי בגינם.
(ב) פיצויים כאמור בסעיף קטן (א) ישמשו גם למניעת נזקים עתידיים או לצמצומם.
(ג) ניתן פסק דין בתביעה כאמור בסעיף קטן (א), והתברר לאחר מכן כי הזיהום הסביבתי גרם לנזק נוסף לסביבה שאותו לא ניתן היה לצפות בעת ניהול התביעה הראשונה, והיקפו של הנזק הנוסף לסביבה עולה במידה ניכרת על הנזקים שאותם היה ניתן לצפות בעת מתן פסק הדין, לא יהווה פסק הדין מניעה מפני הגשת תביעה ציבורית נוספת בגין הנזקים שאותם לא ניתן היה לצפות.
הוצאות ושכר טרחה
18.
זכה התובע בתביעה ציבורית, או שנקבע על ידי בית המשפט כי הזיהום הסביבתי גרם לסכנה מוחשית לבריאותם של בני אדם או לסביבה, או כי הנתבע יצר זיהום סביבתי ונמנע מלהגיש דיווחים לפי דין בגינו, ישא הנתבע בכל ההוצאות שהוציא התובע לשם הגשת התביעה וניהולה לרבות שכר טרחת עורך הדין, אלא אם כן ראה בית המשפט לנכון לפטור את הנתבע מתשלום הוצאות אלה או מחלקן מנימוקים מיוחדים שיירשמו.
פרק ד': תביעות מוקדמות
תביעות מוקדמות
19.
מי שנחשף לזיהום סביבתי וכן גוף המנוי בתוספת, רשאים להגיש תביעה נגד מזהם, בשם קבוצת הנחשפים לזיהום, גם אם טרם התגבשו הנזקים שנובעים מהזיהום בהתאם להוראות פרק זה (בפרק זה – תביעה מוקדמת); לעניין פרק זה, "נחשף" – אדם שהוא או רכושו נחשפו לזיהום סביבתי ואשר נגרם לו נזק בעקבות חשיפה זו, או שיש חשש סביר כי נגרם לו נזק כאמור או שיגרם לו נזק כאמור.
ניהול תביעה מוקדמת
20.
על ניהול תביעה מוקדמת יחולו הוראות חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו–20067, בשינויים המחויבים.
פיצויים
21.
(א) קבע בית המשפט בתביעה מוקדמת כי התנהגותו של הנתבע עוולתית, וכי סביר שהתנהגותו תגרום בעתיד לנזקים, יאמוד בית המשפט נזקים אלה ויחייב את הנתבע להפריש כספים לקרן אשר תופקד על ניהול כספי הפיצויים ועל חלוקתם כפי שיימצא לנכון בנסיבות העניין (בפרק זה – קרן הפיצויים).
(ב) ראה בית המשפט כי קיים סיכוי סביר שחלק ניכר מהנפגעים בתביעה שלפניו, ייחשבו לנפגעים גם בתביעה שמכוחה הוקמה כבר קרן פיצויים, רשאי הוא, במקום להקים קרן פיצויים לתביעה שלפניו, להורות כי כספי הפיצויים יצורפו לקרן הפיצויים הקיימת וינוהלו כקרן אחת.
(ג) שר המשפטים, בהסכמת השר, יתקין תקנות, לרבות לעניין הקמתן של קרנות פיצויים, ניהולן, דרכי חלוקת כספיהן והמטרות שלשמן ישמשו כספי הקרנות.
סייגים לתחולה
22.
(א) לא תוגש תביעה מוקדמת בשל נזקים לסביבה.
(ב) לא תוגש תביעה מוקדמת בשל נזקים לבני אדם שטרם נולדו במועד הגשת התביעה, למעט בגין נזקי גוף שייגרמו להם בעתיד כתוצאה מחשיפה של הוריהם של הניזוקים, במידה שההורים כבר היו בחיים במועד הגשת התביעה.
תביעות נוספות לאחר מתן פסק הדין
23.
אין בהגשת תביעה מוקדמת או במתן פסק דין או בהשגת הסכם פשרה בגינה, כדי למנוע הגשת תביעות מוקדמות נוספות בשם מי שלא נכללו בתביעה המוקדמת הראשונה; לא תוגש תביעה מוקדמת נוספת אלא בחלוף עשר שנים מיום מתן פסק הדין בתביעה מוקדמת קודמת.
פרק ה': הוראות כלליות
תחולה
24.
חוק זה לא יחול על פעילות ביתית ועל פעילות לוואי לפעילות עסקית שאינה שונה במהותה, בהיקפה ובמטרתה מפעילות ביתית.
שמירת דינים
25.
חוק זה אינו גורע מהאחריות המוטלת על מזהמים לפי כל דין אחר.
דין המדינה
26.
חוק זה יחול על המדינה.
ביצוע ותקנות
27.
(א) השר ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות לביצועו.
(ב) שר המשפטים, בהסכמת השר, יתקין תקנות בדבר סדרי הדין לעניין חוק זה, לרבות לעניין הגשתן, ניהולן ואישורן של תביעות נגזרות, תביעות ציבוריות ותביעות עתידיות.
תחילה
28.
תחילתו של חוק זה שלושה חודשים מיום פרסומו.
תוספת
(סעיפים 3, 14, 19)
1. רשות הטבע והגנים;
2. החברה להגנת הטבע;
3. המועצה לארץ ישראל יפה;
4. המועצה הציבורית למניעת רעש וזיהום בישראל;
5. אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה;
6. חיים וסביבה – ארגון הגג לשוחרי איכות הסביבה;
7. הקרן הקיימת לישראל;
8. קליניקות משפטיות, העוסקות בנושאים סביבתיים, הפועלות במוסדות להשכלה משפטית גבוהה, כהגדרתם בסעיף 25 לחוק לשכת עורכי הדין התשכ"א–19618.
דברי הסבר
הצעת החוק נועדה לתת מענה לבעיות הקיימות כיום באכיפת החקיקה הסביבתית, בדרך של קביעת מנגנונים נזיקיים ייעודיים למקרי זיהום סביבתי. הצעת החוק תקל על מי שנפגע מזיהום סביבתי לקבל פיצוי בגין תביעתו.
במצב הנוכחי מתבצעות כמעט כל פעולות אכיפת החקיקה הסביבתית בדרך של אכיפה מנהלית ופלילית. אולם דרך אכיפה זו לוקה בחסר כפי שבא לידי ביטוי בבג"ץ 10202/01 ארגון סוכנים ובעלי תחנות הדלק בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נז (5) עמ' 713, בעמדת מבקר המדינה בדוח שנתי 51ב לשנת 2000 ולחשבונות שנת הכספים 1999, בנושא אספקת חול ובדוח שנתי 57ב לשנת 2006 ולחשבונות שנת הכספים 2005, בנושא ניהול מקרקעין לאורך חופי הכינרת ושימוש בהם.
מצב זה מוביל לכך שבתחומים רבים משתלם לזהם את הסביבה בניגוד לחוק, בהיעדר היתכנות ממשית לאכיפתו.
פרק ב'
במקרים רבים מדינת ישראל עצמה נפגעת מזיהום סביבתי. פגיעות אלה נפוצות לאור העובדה שמדינת ישראל היא בעליהן של מרבית הקרקעות במדינה. לאור ההיקף הנרחב של השטחים שעשויים לסבול מפגיעות זיהומים והמשאבים המוגבלים של המדינה, במקרים רבים פגיעות אלה ברכוש המדינה אינן זוכות לתגובתה, ובכך מתאפשרת פגיעה חמורה בקניין הציבור ובזכויותיו.
ניסוחן של הוראות פרק זה מבוסס על ניסוח הוראות סעיפים 206-194 לחוק החברות, התשנ"ט–1999 (להלן – חוק החברות), אשר עוסקים בתביעה נגזרת, בשינויים המחויבים. סעיפים אלו עוסקים במצבים שבהם האורגנים של חברה אינם עומדים על זכויותיה ונמנעים מלתבוע ובכך פוגעים בקניינם של בעלי מניות החברה ובזכויותיהם. לבעלי המניות ולדירקטורים בחברה ניתנת אפשרות להגיש תביעה נגזרת ולתבוע במקומם.
בפרק ב' מוצע להעתיק הסדר זה, בשינויים, אל מישור היחסים שבין המדינה לבין אזרחיה, ולאפשר לאזרחים להגיש תביעות נגזרות בשם המדינה, במקרים שבהם המדינה בוחרת שלא להגן על זכויותיה בעצמה, ובלבד שהגשת התביעה תשרת את טובת המדינה. כן מוצע כי הפרק יחול גם על רשויות מקומיות ורשויות ציבור אחרות, בשינויים המחויבים, שכן תופעה דומה עשויה להתרחש גם אצלן.
מוצע שלא לאפשר לכל אדם להגיש תביעה נגזרת בשם המדינה, אלא להגביל אפשרות זו לגופים שיקבלו אישור מראש. הגבלה זו תבטיח שלא יוגשו תביעות שמטרתן העקיפה תהיה לפגוע בענייני המדינה. הגשת תביעה נגזרת תותנה בפניה מוקדמת ליועץ המשפטי לממשלה. פניה זו נועדה להבטיח שהמדינה מודעת לפגיעה בה, וכי ההחלטה שלא לנקוט אמצעים משפטיים בנושא, היא החלטה מודעת. כך יתאפשר למדינה לעמוד על זכויותיה בעצמה במקרים שבהם היא תראה לנכון לעשות כן. כמו כן, במקרים שבהם היא בוחרת לנקוט באמצעים משפטיים שלא כוללים הגשת תביעה נגד המזהם, או אף שלא לנקוט אמצעים משפטיים, יתאפשר לה להסביר את בחירתה.
רק אם המדינה בחרה שלא למצות את זכויותיה והסבריה בנושא לא שכנעו את התובע הנגזר שאין טעם להגיש תביעה, הוא יוכל להגיש תביעה. כמובן, יתכן שבחלק מהמקרים המדינה תסביר כי הסיבה לאי הגשת תביעה היא שלמדינה אין את המשאבים להגשת התביעה ותברך על הגשת תביעה נגזרת.
גם לאחר הגשת התביעה, היא לא תתברר אלא אם כן שוכנע בית המשפט, לאחר שניתנה למדינה הזדמנות להביע את דעתה, לכאורה, כי התובע פועל בתום לב, וכי ניהול התביעה יהיה לטובת המדינה. לתמיכת המדינה בהגשת התביעה הנגזרת או להתנגדותה למהלך, ולסיבות לעמדת המדינה, יהיה משקל מהותי בהחלטה אם לאשר את הגשת התביעה.
הגשת תביעה נגזרת עשויה להיות מהלך יקר. באם לא יינתנו לגופים המאושרים תמריצים מתאימים, לא יוגשו תביעות נגזרות. לפיכך מוצע לתמרץ את מגישי התביעה בדרכים אלה:
(א) מאחר שתביעה נגזרת היא תביעה לטובת המדינה, מוצע לפוטרה מאגרה, בדומה לקבוע בתקנה 19(1) לתקנות בתי המשפט (אגרות), התשס"ז–2007, אשר פוטרת את המדינה ואת כל מי שהורשה לייצגה, מתשלום אגרה. כך תקטן עלות הגשת התביעה הנגזרת.
(ב) מאחר שהתובע הנגזר פועל לטובת המדינה, ראוי לאפשר לבית המשפט להטיל על המדינה לשלם את הוצאותיו של התובע במידה שהדבר מוצדק, בדומה למצב שבו בית המשפט רשאי לפסוק על חברה לשלם את הוצאותיו של תובע בתביעה נגזרת, סעיף 200 לחוק החברות.
(ג) אם בית המשפט פסק לטובת המדינה, מוצע לפסוק תשלום גמול לתובע, בדומה לגמול שמקבל תובע ייצוגי שזכה, להלן סעיף 22 לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו–2006; ובדומה לתשלום גמול לתובע בתביעה נגזרת, סעיף 201 לחוק החברות.
(ד) אם בית המשפט המשפט פסק הוצאות לטובת הנתבע, מוצע שהמדינה תשלם הוצאות אלו בדומה למצב שבו בית המשפט פוסק הוצאות לטובת נתבע בתביעה נגזרת, וההוצאות מוטלות על החברה (סעיף 200 לחוק החברות).
(ה) במקרים מיוחדים, מוצע לאפשר לבית המשפט לפסוק לתובע גמול אף אם התביעה הנגזרת לא אושרה או שלא הוכרעה לטובת המדינה, בדומה לאפשרות לתשלום גמול לתובע ייצוגי בסעיף 22(ג) לחוק תובענות ייצוגיות.
מאחר שתביעה נגזרת מוגשת בשם המדינה, הפיצויים מהתביעה יועברו למדינה. עם זאת, מוצע שהכספים יועברו לקרן לשמירת ניקיון, בדומה לכספים שמגיעים מכוח חוק שמירת הניקיון התשמ"ד–1984, וישמשו לשיקום הנזקים שבגינם הוגשה התביעה ולכל מטרה נוספת שיקבע השר.
פרק ג'
זיהומים סביבתי עשויים לגרום לנזקים כבדים לסביבה, שאינם מלווים בנזק ישיר לבני אדם. כך למשל במקרים של זיהום מי ים שאינו גורם להפסד לאדם, במקרים של פגיעה במגוון הביולוגי וכד'. במצב המשפטי הנוכחי אין מי שיכול לתבוע בגין נזק זה, ולמעשה מבחינת דיני הנזיקין, נזק זה אינו קיים. מוצע לאפשר הגשת תביעות בגין נזקים סביבתיים, וכך להפוך נזקים אלה לנזקים שבהם יתחשבו מזהמים. יודגש, התביעה אינה בגין הפגיעה העקיפה שעשויה להיגרם לבני אדם מהנזק הסביבתי, אלא בגין הנזק הסביבתי עצמו. התייחסות דומה לנזקים סביבתיים ניתן למצוא בהצעה של הקהיליה האירופית למשטר אחריות בגין נזקים סביבתיים (White Paper on Environmental Liability , COM (2000) 66, S. 4.5.1, 4.5.2).
מוצע לאפשר למספר מצומצם של גופים שעיקר עיסוקם בתחום הגנה על הסביבה להגיש תביעות נזיקיות בגין הפגיעה בסביבה, כפי שמקובל גם באירופה. צמצום זכות העמידה נועד למנוע הצפה של תביעות בגין מקרים טריוויאליים וסינון המקרים שיגיעו לבית המשפט על ידי גופים בעלי ראיה רחבה. בין גופים אלה מנויה כמובן המדינה, באמצעות המשרד להגנת הסביבה, וכן עמותות וגופים סביבתיים מרכזיים.
אחת הבעיות הקשות בנזקים מסוג זה היא הקושי לכמת את הנזק הסביבתי לערכים כספיים. לצורך כך ניתן להיעזר באומדן לגבי עלות שירותי המערכת שאותם סיפקה הסביבה קודם לפגיעה, בעלות השבת הסביבה למצבה המקורי, ברווח שהפיק המזהם מאי הטיפול בזיהום, או בסקרים על הערך שבני החברה מעניקים לערך הטבע שנפגע (Contingent Valuation Method). לאור מגוון השיטות לאמוד נזק, ובהתחשב בכך שיתרונות השיטות וחסרונותיהן הם תלויי מקרה, לא מחייבת הצעת החוק את בית המשפט לנקוט דווקא בגישה אחת, אלא משאירה בידיו חופש פעולה, בהתאם לנסיבות הקונקרטיות של המקרה.
הפיצוי מתביעה סביבתית ניתן בגין נזק לסביבה. לפיכך, הוא אמור לשמש לתועלת הסביבה. מוצע שכספי הפיצויים יופנו, במידת האפשר, לשיקום הסביבה שנפגעה. במידה ששיקום הסביבה אינו אפשרי, או שהסביבה שוקמה, ישמשו כספי הפיצויים למטרות סביבתיות אחרות שאותן יקבע השר להגנת הסביבה. מאחר שכספי הפיצויים אינם מגיעים לתובע הסביבתי, מוצע לאפשר לבית המשפט לפסוק לו גמול שישקף טרחתו בהשגת הפיצוי לסביבה.
כפי שניתן לקבל פיצוי בכל תביעה נזיקית גם על נזקיו העתידיים, גם בתביעה סביבתית ניתן יהיה לקבל פיצוי בגין נזקים עתידיים. עם זאת, לאור מרכיב חוסר הוודאות המשמעותי, מוצע שתביעה בגין נזקים סביבתיים לא תחסום הגשת תביעה סביבתית נוספת, אם יתברר לאחר זמן שנגרם נזק נוסף לא צפוי, במידה שהיקפו עולה בצורה ניכרת על הנזקים שניתן היה לצפות. זאת, כדי למנוע מצב שבו הסביבה תישאר מזוהמת וללא משאבים לשיקום, רק כתוצאה מהערכה לא נכונה של היקף הנזק שעתיד להיגרם לסביבה.
מאחר שתביעה סביבתית מוגשת למען הציבור, ולא למען האינטרס הפרטי של התובע, לא ראוי שהתובע ישא בהוצאות התביעה. לפיכך מוצע כי בכל מקרה שבו התובע זכה בתביעה סביבתית, וכן במקרים שבהם הפסיד, אם יתברר כי הזיהום שבגינו הוגשה התביעה היה זיהום בעל פוטנציאל לגרום לנזק לסביבה או לבני אדם, או אם יתברר שהנתבע גרם לעמימות לגבי זיהום עוולתי (כהגדרתו בסעיף 3) בכך שלא הגיש דיווח על זיהום עוולתי שאותו יצר, יוטל עליו לשאת בכל הוצאות המשפט של התובע, אלא אם כן יראה בית המשפט לנכון לפוטרו מכך.
סעיפים 19 עד 23
במקרים רבים קיים פער זמן ארוך, שעשוי להגיע לעשרות שנים, בין היווצרות זיהום סביבתי לבין הופעת המחלות אשר נובעות ממנו. פער זמן זה עשוי לנבוע הן מכך שאנשים נחשפים לזיהום עשרות שנים לאחר שנוצר, כפי שקורה בזיהומי קרקע, שבהם החשיפה מתחילה רק כשאנשים עוברים לגור מעל הקרקע המזוהמת והן מכך שלמחלות מסוימות יש תקופת דגירה ארוכה במיוחד, דוגמת האזבסטוזיס, שנגרמת כתוצאה מחשיפה לאזבסט, ולה תקופת דגירה של כעשרים עד שלושים שנה.
הגשת תביעה נגד המזהם בשלב שבו מופיעות המחלות, עשרות שנים לאחר יצירת הזיהום, עלולה להיכשל מחמת כך שהמזהם סגר את עסקיו בישראל, או שאין לו נכסים, או מחמת קשיים ראיתיים המתגברים ככל שעוברות השנים. מצב זה יגרום לכך שכאשר יופיעו מחלותיהם של הנפגעים, הם לא יוכלו להגיש תביעות נגד המזהם ולמעשה יפלו לנטל על המדינה.
לפיכך, במצב שבו ידוע כבר בשלב מוקדם כי הזיהום יגרום בעתיד לנזקים, מוצע לאפשר לניזוקים הפוטנציאליים, או לגופים סביבתיים אשר עשויים לשמש כמייצגים נאותים של הניזוקים הפוטנציאליים, להגיש תובענה ייצוגית בשם הנפגעים הפוטנציאליים, מיד בשלב שבו נוצרות העובדות אשר מקימות את החשש שבעתיד יהיה צורך בתובענה ייצוגית.
תובענה כאמור תאפשר לקיים דיון משפטי במרבית השאלות הרלוונטיות להכרעה בתביעה מאוחרת, בשלב שבו הראיות עדיין טריות, ולהבטיח פיצוי לניזוקים העתידיים בעת שהמזהם עדיין פעיל עסקית, על ידי חיובו בהפרשת כספים לטובת הניזוקים הפוטנציאליים.
מאחר שבשלב הגשת התביעה עדיין לא ידוע מי יינזק מהזיהום, ומה יהיו נזקיו של כל ניזוק, אי אפשר להעביר את כספי התביעה ישירות לניזוקים, במקרה של זכייה. לפיכך, מוצע כי הפיצויים מתביעה עתידית יופקדו בקרן פיצויים אשר תופקד על ניהול כספי הפיצויים, ובדרך זו יישמרו לטובת הנפגעים העתידיים. כדי למנוע כפילויות והוצאות מנהליות מיותרות, מוצע לאפשר לבית המשפט לצרף את כספי הפיצויים של התביעה לפניו לקרן פיצויים קיימת. שר המשפטים, בהסכמת השר להגנת הסביבה, יוסמכו להתקין תקנות לגבי כל נושא הקשור בקרנות הפיצויים.
מוצע שתביעות עתידיות יוגבלו לנזקים לבני אדם, זאת מאחר שחוסר הודאות הכרוך בהערכת נזקים עתידיים לסביבה, גבוה מדי. כך למשל, כל ניסיון להעריך כיום את ערכם הכספי של נזקים שכנראה יגרמו נזקים לבית גידול ושיתכן שיגרמו לאובדן מין ביולוגי שאינו ידוע למדע היום, עתיד להיכשל. בנסיבות אלה, מתן אפשרות להגשת תביעות בגין נזקים סביבתיים עתידיים עשויה להתברר כקיצונית מדי.
כמו כן, כדי למנוע השלכות רחבות מדי של מנגנון התביעות המוקדמות, מוצע לא לאפשר הגשת תביעות מוקדמות בשל נזקים לדורות הבאים, למעט נזקים שנגרמו למי שייוולדו בעתיד ויסבלו נזקים בריאותיים בשל חשיפה של הוריהם, אשר נמצאים בחיים ביום הגשת התביעה, לזיהום.
לאור חוסר הודאות הכרוך בתביעה מוקדמת, ולאור חוסר האפשרות של ניזוקים עתידיים להוציא עצמם מכלל תחולת התביעה המוקדמת היות והם עשויים לא לדעת כי הם נכללים בה, ראוי לא להחיל את כללי מעשה בית בדין לסוגיהם על קבוצת הניזוקים הפוטנציאליים בתביעה מוקדמת, ולאפשר הגשת תביעות מוקדמות נוספות בהמשך אם יתבררו פרטים נוספים אשר מצדיקים הגשת תביעות כאלה. עם זאת, כדי למנוע הטרדה חוזרת של הנתבע, ראוי לאפשר הגשת תביעה מוקדמת רק אחת לעשר שנים.
הצעת חוק דומה בעיקרה הונחה על שולחן הכנסת השבע-עשרה על ידי חברי הכנסת דב חנין ומיכאל מלכיאור (פ/3921/17).
הצעת חוק זהה הונחה על שולחן הכנסת השמונה-עשרה על ידי חבר הכנסת דב חנין וקבוצת חברי הכנסת (פ/734/18).
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
י"ב באייר התשע"ג – 22.4.13