הצעת חוק לדיון מוקדם

מספר פנימי: 486680 הכנסת התשע-עשרה יוזם: חבר הכנסת מיקי רוזנטל פ/1627/19 הצעת חוק ההגבלים העסקיים (תיקון – פטור לתוצרת חקלאית), התשע"ג–2013 דברי הסבר חוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח–1988 (להלן – החוק העיקרי), קובע איסור על הסדרים כובלים, דהיינו הסדרים העלולים לפגוע בתחרות, אלא אם כן ניתן להם אישור או פטור ממערך הפיקוח על הגבלים עסקיים. יש לציין, כי בעבר הוגשו לממשלה תזכירי חוק בנוגע לחשש מריכוזיות כתוצאה מבעית הגדרה בחוק. אולם, בתזכירים אלו ביקשה הממשלה להחליף את סעיפים 30 ו-31 העוסקים בהגדרתה של קבוצת ריכוז. בשונה מההצעות הקודמות, הצעה זו מחדדת את ההבדל בין התאגדות חקלאים לצורך שיווק התוצרת לבין יצירת מונופולין של תוצרת חקלאית בידי תאגידים שאינם עוסקים בגידול חקלאי אלא רק בשיווקו. כמו כן, הצעה זו משמשת ככלי יעיל למניעת ריכוזיות בשיווק תוצרת חקלאית ותסייע למנוע פגיעה בתחרות. יצוין, כי הצעה זו לא מבקשת לפגוע בהתאגדות המגדלים לצורכי שיווק. סעיף 3 לחוק מונה שורה של הסדרים שמוצאים מחוץ לתחולת פרק ההסדרים הכובלים בחוק. בכלל זה, סעיף 3(4) לחוק העיקרי בנוסחו הנוכחי, קובע כי הסדר שכל כבילותיו נוגעות לגידול ושיווק של תוצרת חקלאית שכל הצדדים לו הם מגדלים או משווקים בסיטונות, לא יחשב הסדר כובל. בכך ניתן פטור מוחלט להסדרים מסוג זה מפיקוח מערך ההגבלים העסקיים, ומתאפשרים הסדרים הפוגעים בתחרות. על החשיבות הרבה של התחרות בענף החקלאות להבטחת רמת מחירים נאותה לצרכן, עמד בית המשפט העליון בע"פ 7014/06 מדינת ישראל נ' אהרון לימור (החלטה מיום 4.9.07, פורסם בנבו) עת עסק בפרשנות הראויה לפטור הסטטוטורי הקבוע כיום בסעיף 3(4): "התוצרת החקלאית מהווה, במידה רבה, מצרך יסוד, דבר הגורר עמו ביקוש קשיח באופן יחסי. עליית מחירי התוצרת החקלאית אינה מביאה עמה איפוא ירידה בביקוש באותו היחס, ומכאן החשיבות הרבה של התחרות בענף זה כגורם המבטיח רמת מחירים נאותה. היותם של הירקות והפירות מוצרי יסוד מביאה לכך שהפגיעה בצרכנים אף נושאת אופי רגרסיבי, שכן מחקרים כלכליים מלמדים כי האחוז בהכנסה המוקצה לרכישת מזון גבוה בהרבה בקרב האוכלוסייה הענייה מאשר בקרב האוכלוסייה האמידה, ומכאן שהפגיעה בה בשל הסדרים כובלים בחקלאות חמורה יותר (ראו מחקרו של ד"ר יעקב שיינין בדבר ביטול המע"מ על מזון כתחליף להפחתת המע"מ (2005)). לתוצרת החקלאית מאפיינים מסוימים שעשויים להצדיק פטור סטטוטורי ביחס להסדרים כובלים ששותפים להם מגדלי התוצרת החקלאית. להצדקות כלכליות אלה מצטרף גם הרצון לסייע לחקלאים ולחקלאות הישראלית מטעמים של ערכים חברתיים ולאומיים. יש לציין כי מגבלות על תחולת דיני ההגבלים העסקיים ביחס להסדרים כובלים בין מגדלי תוצרת חקלאית אינן ייחודיות לישראל, וקיימות גם בארצות הברית ובאיחוד האירופי. עם זאת, הפטור הסטטוטורי הקבוע בסעיף 3(4) לחוק העיקרי הינו רחב מידי, באשר הוא חל, שלא לצורך, גם על הסדרים כובלים לשיווק תוצרת חקלאית, בין מי שהם משווקים בסיטונות שאינם מגדלי התוצרת. ההצדקות העקרוניות לפטור הסטטוטורי ביחס לגידול תוצרת חקלאית ולהגנה על פעילות החקלאים אינן קמות ביחס לפעילות השיווק לבדה, באמצעות גופים עסקיים לחלוטין, שאינם חקלאים. החלת הפטור על תוצרת חקלאית גם על מי שהם משווקים בסיטונות שאינם מגדלי התוצרת, כפי שנעשה במצב החוקי הנוכחי בישראל, אף אינה מוכרת בארצות הברית ובאיחוד האירופי. על הצורך בצמצום הפטור האמור עמדה הועדה לבחינת רמת התחרותיות והמחירים בתחום מוצרי המזון והצריכה ("ועדת קדמי"). הועדה בחנה את השווקים השונים בתחום המזון, ביניהם מקטע החקלאות על חלקיו השונים, ואיתרה כשלי שוק המונעים הגברת תחרות וירידת מחירים בשווקי המוצרים השונים. הוועדה מצאה כי צמצום הפטור הקיים לענף החקלאות נחוץ ומתחייב לשם הגברת התחרות במגזר החקלאי ולהורדת מחירי המזון בישראל. בין השאר המליצה הוועדה על צמצום הפטור הקבוע בסעיף 3(4) לחוק העיקרי בדרך של ייחודו למטרתו המקורית, הגנה על גידול תוצרת חקלאית, בד בבד עם הוצאתם מגדר הפטור של משווקים סיטונאיים של תוצרת חקלאית. המלצות ועדת קדמי אומצו על ידי ממשלת ישראל בהחלטתה מיום 21.10.2012. סעיף 3(4) לחוק העיקרי מעניק כיום פטור סטטוטורי גורף להסדרים כובלים במקטעים השונים של העוסקים בחקלאות באשר הם, ומאפשר למשווקים סיטונאיים של תוצרת חקלאית לחבור להסדרים כובלים, כמו למשל קרטל מחיר, שעשוי לפגוע הן בצרכנים והן בחקלאים. מצב זה הינו בלתי מידתי ופוגע שלא לצורך בתחרות ובציבור צרכני התוצרת החקלאית – ואף בציבור המגדלים. משווקים קמעונאיים של תוצרת חקלאית כבר הוצאו מתחולת הפטור הסטטוטורי בתיקון לחוק שנעשה בשנת 1963 (ס"ח תשכ"ג, בעמ' 141), ועתה מתבקש להשלים את המהלך ביחס למקטע השיווק הסיטונאי, כאשר אין המדובר במגדלי התוצרת החקלאית. על כן, מוצעים התיקונים הבאים: מוצע לתקן את סעיף 3(4) לחוק העיקרי באופן שיחול רק על הסדרים שמגדל (כהגדרתו המוצעת), או מי שבבעלות מלאה של מגדל, הוא צד להם וכן על הסדרים אנכיים (הסדרי ספק-לקוח) שצד להם הוא מגדל ושעניינם שיווק בסיטונות של התוצרת החקלאית. בהתאם, משווקים סיטונאים שאינם מגדלים לא יוכלו להיות צד להסדר אופקי, לא בקנייה מהמגדלים ולא במכירה לקמעונאים. הסדרים אנכיים שעניינם שיווק בסיטונות של התוצרת החקלאית שצד להם הוא מגדל ימשיכו להיות כלולים בפטור הסטטוטורי, בעוד שהסדרים אנכיים אחרים (דהיינו, בין משווקים שאינם מגדלים) יצאו מגדר הפטור. מוצע כי הסעיף יחול רק על תוצרת חקלאית שיצר המגדל שהוא צד להסדר ולא על תוצרת חקלאית שאינה מייצור עצמי. באופן זה, מגדל יוכל לערוך הסדרים אופקיים עם מגדלים אחרים וכן הסדרים אנכיים, רק בהתייחס לתוצרת החקלאית שהוא גידל. במקרה בו המגדל הוא גם משווק בסיטונות של תוצרת של מגדלים אחרים, הוא לא יוכל לעשות הסדר כובל עם אחר בנוגע לתוצרת זו. עוד מוצע להוסיף הגדרה למונח "מגדל", אשר תכלול את הגורמים הבאים אדם שלפחות 25% מפעילותו העסקית היא בגידול תוצרת חקלאית, כך שגם גוף העוסק בפעילויות עסקיות נוספות, אך גידול מהווה חלק מהותי מכלל פעילותו, ייכלל בפטור הסטטוטורי; אדם שהכנסותיו מגידול תוצרת חקלאית הן מעל לשיעור שיקבע שר הכלכלה, בהתייעצות עם שר האוצר ושר המשפטים, כך שאדם שהכנסותיו מגידול תוצרת חקלאית משמעותיות מאוד, ייחשב כמגדל מבלי שיהיה צורך לבחון את היחס בין פעילותו כמגדל לפעילותו האחרת; מי שעוסק בגידול תוצרת חקלאית והכנסותיו השנתיות משיווק סיטונאי של תוצרת חקלאית קטנות מעשרה מיליון שקלים חדשים, זאת על מנת לכלול תחת הפטור הסטטוטורי גם מגדלים אשר אינם נכללים בהגדרות לעיל ובלבד שהיקף פעילותם בשיווק סיטונאי של תוצרת חקלאית הינו מצומצם דיו, באופן שאינו מעורר חשש לחריגה מההצדקות הקבועות למתן הפטור; מי שהוא בבעלות מלאה של מגדל (כהגדרתו ביתר החלופות). מוצע לקבוע כי תוך שישה חודשים מיום פרסום החוק, יפרסם שר הכלכלה צו אשר יקבע את דרך חישוב ההכנסות מגידול תוצרת חקלאית ומשיווק סיטונאי של תוצרת חקלאית וכן את הרף הכספי להגדרת מגדל כאמור. כמו כן, על מנת לאפשר תקופת התארגנות ביחס להסדרים קיימים ולאפשר, במקרים המתאימים, את הפעולות הנחוצות להתאמתם לדרישות פרק ב' לחוק העיקרי, מוצע לקבוע כי תחילתו של תיקון זה היא שישה חודשים מיום פרסום הצו האמור. הצעה זו דומה להצעת הממשלה, בסעיף 77 להצעת חוק לשינוי סדרי עדיפויות לאומיים (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנים 2013 ו-2014), התשע"ג–2013. --------------------------------- הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום כ"ד באב התשע"ג – 31.7.13 תיקון סעיף 3 1. בחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח–1988 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 3 , בפסקה (4) – בחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח–1988 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 3 , בפסקה (4) – (1) האמור בה יסומן "(א)" ובה, אחרי "הסדר שכל כבילותיו נוגעות לגידול ושיווק" יבוא "בסיטונות", אחרי "צאן, עופות או דגים" יבוא (בסעיף זה – תוצרת חקלאית), ובמקום "המגדלים או המשווקים בסיטונות" יבוא "מגדלים של אותה תוצרת חקלאית"; (1) האמור בה יסומן "(א)" ובה, אחרי "הסדר שכל כבילותיו נוגעות לגידול ושיווק" יבוא "בסיטונות", אחרי "צאן, עופות או דגים" יבוא (בסעיף זה – תוצרת חקלאית), ובמקום "המגדלים או המשווקים בסיטונות" יבוא "מגדלים של אותה תוצרת חקלאית"; (2) אחרי פסקת משנה (א) יבוא: (2) אחרי פסקת משנה (א) יבוא: "(ב) על אף האמור בפסקת משנה (א), הסדר בין מגדל לבין רוכש תוצרת חקלאית של אותו מגדל, שעניינו שיווק בסיטונות של התוצרת החקלאית שאותו מגדל מכר לרוכש, לא ייחשב הסדר כובל. (ג) בפסקה זו, "מגדל" – אדם שלפחות 25% מפעילותו העסקית היא בגידול תוצרת חקלאית, או שהכנסותיו מגידול תוצרת חקלאית הן בשיעור גבוה מסכום שייקבע השר בצו, בהתייעצות עם שר האוצר ושר החקלאות, או מי שעוסק בגידול תוצרת חקלאית והכנסותיו השנתיות משיווק סיטונאי של תוצרת חקלאית קטנות מעשרה מיליון שקלים חדשים, או מי שבבעלות מלאה של מגדל כאמור; השר יקבע בצו, בהתייעצות עם שר האוצר, שר החקלאות והממונה, את דרך החישוב של הכנסות מגידול תוצרת חקלאית ומשיווק סיטונאי של תוצרת חקלאית." תקנות ראשונות 2. תקנות ראשונות לפי סעיף 3(4)(ג) לחוק העיקרי, כנוסחו בסעיף 1 לחוק זה, יותקנו בתוך 6 חודשים מיום פרסום חוק זה. תקנות ראשונות לפי סעיף 3(4)(ג) לחוק העיקרי, כנוסחו בסעיף 1 לחוק זה, יותקנו בתוך 6 חודשים מיום פרסום חוק זה. תחילה 3. תחילתו של חוק זה שישה חודשים מיום פרסום הצו, כאמור בסעיף 2. תחילתו של חוק זה שישה חודשים מיום פרסום הצו, כאמור בסעיף 2.