הצעת חוק לדיון מוקדם

מספר פנימי: 488133 הכנסת התשע-עשרה יוזמים: חברי הכנסת נחמן שי ניצן הורוביץ מירי רגב דב חנין משה מזרחי מיכל רוזין פ/1721/19 הצעת חוק הפרשנות (תיקון – תחולת חיקוק על המדינה), התשע"ד–2013 דברי הסבר מטרתה של הצעת חוק זו לתקן עיוות משפטי רב שנים אשר זכה לביקורת קשה בפסיקת בית המשפט העליון ובספרות המשפטית, הנוגע לתחולת הוראות הדין על המדינה. עד היום, נהנית המדינה מפריבילגיה בלתי ראויה שלפיה, הוראות חיקוק אינן חלות עליה אלא אם כן נאמר הדבר במפורש באותו חיקוק. סעיף 42 לפקודת הפרשנות קובע כך: "אין חיקוק בא לגרוע מכל זכות של המדינה, או להטיל עליה חובה, אלא אם נאמר בו במפורש". לשון הסעיף מלמדת על ברירת המחדל הקיימת לפיה, חיקוקים והוראות מינהל אינם חלים על המדינה, אלא אם נכתבה באופן מפורש הוראה הקובעת אחרת. ראשית גלגולו של הסעיף בפקודת הפירושים המנדטורית משנת 1925. מקורה של הוראה זו בכלל האנגלי, שלפיו הכתר אינו קשור על ידי הוראות חיקוק כלשהו אלא אם כן, קובע זאת החיקוק במפורש או שהדבר משתמע ממנו באופן חד משמעי וברור. תפיסת היסוד של הוראה זו נעוצה בכלל האנגלי המיושן לפיו: "The King can do no wrong". פקודת הפירושים הראשונה שהוחלה בארץ ישראל על ידי שלטונות המנדט הבריטי לא קבעה הוראה דומה להוראת סעיף 42 לפקודת הפרשנות כלל ועיקר, רק כאשר הוחרפו היחסים בין הממשלה המנדטורית לבין האוכלוסייה בארץ ישראל מצא המחוקק המנדטורי לנחוץ, כדי לשמור על משטרו, להכניס את הכלל כתיקון לפקודה. ניתן אפוא לומר כי הכלל האמור "נתפר למידותיו" של הסכסוך היהודי-אנגלי שהיה באותן שנים בארץ ישראל, כדי להקשות באמצעי חקיקה שונים על תושבי הארץ, ובד בבד לוודא שחקיקה שכזו לא תרע לכתר האנגלי ותחייבו (ראו סקירת כב' השופט לם בע"א (ת"א) 31/52 נחום קליר נ' היועץ המשפטי לממשלת ישראל , פ"מ ה(1) 257 (1952)). כבר בראשית ימי המדינה זכתה הוראה זו, אשר הועתקה לסעיף 42 לנוסח החדש של פקודת הפרשנות, לביקורת נוקבת מצד בית המשפט, אשר סבר כי אין עוד מקום לתחולתו של כלל זה במדינת ישראל, ומן הראוי כי יבוטל כליל או, למצער, תיהפך ברירת המחדל כך שחיקוקים יחולו על המדינה, אלא אם כן ייאמר במפורש אחרת. כך למשל, כתב כב' השופט (כתוארו אז) חיים כהן: "אין ספק שמבחינה היסטורית נובע סעיף 45 לפקודת הפירושין מן הפררוגטיבה של המלך, משנעלם המלך נעלמה הפררוגטיבה עמו, אבל כשהוראה חוקית הנובעת מהפררוגטיבה הזאת נתקבלה בחוק החירות, אין בית המשפט יכול להתעלם ממנה, כל עוד הכנסת לא מחקה אותה מספר החוקים... הכנסת היא שקובעת את התוכן המדויק של הדמוקרטיה הישראלית, וכל עוד שהכנסת סובלת את סעיף 45 בספר החוקים, חייב אני כשופט להוציא את המסקנות מקיומו, אף שמסקנות אלו אינן נראות לי כאדם פרטי". (ע"א 152/52 קליר נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד ח 338 (1954); וראו עוד ע"א 136/52 בת גלים בע"מ נ' מפעלי חוף בת גלים בע"מ, פ"ד ט 775 (1955); בג"צ 194/56 ון מירוט נ' מנהל אגף השיכון משרד העבודה, פ"ד יא 659(1957)). ביקורת נוקבת זו התגברה במשך השנים ובאה לידי ביטוי בשורה ארוכה של פסקי דין. לצד הביקורת, נשמעו גם קריאות חוזרות ונשנות למחוקק לשנות את הדין המצוי ולהביא למחיקתו של סעיף 42 מספר החוקים. בפסק דין מקיף בסוגיה זו, קבעה השופטת ט' שטרסברג-כהן כך: "לא נעלם מעיניי הקושי שבאכיפת סעיף 42 לפקודת הפרשנות המנדטורית, המכיל הוראה אנכרוניסטית שמקומה לא יכירנה בחברה דמוקרטית. על סעיף זה ועל הפריבילגיה היתרה שהוא מעניק למדינה, נמתחה לא אחת ביקורת על-ידי בית-משפט זה ועל-ידי מלומדים... אילו נמצאה לי דרך פרשנית שיש בה כדי לצמצם את התחולה הרחבה של הסעיף, לעניינו, הייתי עושה כן. אולם לא נמצאה לי דרך כזו. כל עוד הסעיף חרות עלי ספר החוקים של המדינה, יש לתת לו משמעות, ועל המחוקק להירתם לביטולו או לשינויו... מצטרפת אני לאותם קולות שנשמעו בבית-משפט זה עוד בשנות ה-50 ומאז ואילך, שקראו למחוקק לצעוד צעד נוסף בכיוון ביטול הפריבילגיה המיוחדת של המדינה העולה מהוראת חוק שמקומה לא יכירנו עוד בתחיקתנו." (רע"א 1816/97 מדינת ישראל נ' עיריית חיפה, פ"ד נד (2) 16(2000)). גם בדיון הנוסף שהתקיים באותה פרשה, חזרו השופטים ומתחו ביקורת חריפה על עצם קיומו של סעיף 42 לפקודת הפרשנות בימינו וקראו למחוקק להורות על ביטול הסעיף (דנ"א 2687/00 עירית חיפה נ' מדינת ישראל, פ"ד נו(4) 332 (2002))). גם בפסק דין שניתן לאחרונה, בבית המשפט העליון נאמרו דברים דומים מפיו של כב' המשנה לנשיא א' ריבלין: "מקורו של הסעיף הוא בכלל אנגלי נושן, שלפיו אין חיקוק מחייב את הכתר אלא אם נקבע בו במפורש, שהרי המלך אינו יכול לעשות כל רע... ברור כיום כי אין עוד מקום לעקרונות מיושנים אלה בשיטת משפט מתוקנת... גם בענייננו מוטב היה אילו תשונה ברירת המחדל, כך שיחול דין אחד על המדינה ועל כל אדם או תאגיד אלא אם החקיקה קובעת במפורש אחרת. יכולים להיות, אמנם, טעמים רלוונטיים להבחנה בין המדינה לבין כל אדם או תאגיד אחר – אך מקומם בחקיקה המחריגה את המדינה במפורש." (ע"א 1386/10 המועצה המקומית באר יעקב נ' מדינת ישראל משרד הביטחון, ניתן ביום 29.2.2012)). גם בספרות המקצועית לא חסכו מלומדים את שבט ביקורתם מן המצב המשפטי הקיים. פרופ' אהרון ברק ציין כי סעיף 42 פסול ומנוגד לעיקרון שלטון החוק ולעקרון השוויון בפני החוק. (א' ברק, "שלטון החוק" קובץ הרצאות בימי העיון לשופטים, תשל"ו (ש' שיטרית עורך– תשל"ז–1977), 22). כך סברה גם המלומדת מ' מזרחי במאמרה "הפריבילגיה הנתונה למדינה בסעיף 42 לפקודת הפרשנות" (משפטים ה (תשל"ג–תשל"ד), 135). בספרו של ע' שפיר אגרות והיטלי פיתוח ברשויות המקומיות (מהדורה שניה, 2005) הוא אומר כך: "הוראת סעיף 42 הינה הוראה ארכאית, שמקורה בשיטת משפט זרה – שיטה שאינה קיימת עוד בשיטת המשפט הישראלי, ושאינה רואה כלל במדינה כאישיות משפטית בעלת כשרות כלשהי. יתרה מכך זוהי הוראה הנוגדת מושכלות יסוד בשיטת המשפט". (פרק 19). בכל אותם מקומות בהם באה לידי ביטוי הביקורת הקשה כלפי הסעיף, מבקשים המבקרים להדגיש כי אין בנמצא כל הסבר מניח את הדעת לסיבה מדוע יש ליתן למדינה פטור קבוע כברירת מחדל מחובות שהיא עצמה קבעה כי יחולו על יתר התושבים. המצב הרצוי והנכון הוא שהמדינה תמלא אחר ההוראות שהיא עצמה קבעה, וזאת בבחינת "נאה דורש נאה מקיים", למעט מקרים ספציפיים בהם תוצג סיבה מנומקת ומשכנעת לחשוב אחרת. בשנת 1981 נחקק חוק הפרשנות, התשמ"א–1981, שביטל כמעט לחלוטין את פקודת הפרשנות הישנה אך סעיף 42 נשאר עומד בעינו עד היום ולא בוטל. במסגרת הליך חקיקתו של חוק הפרשנות הוצגו ההתנגדויות להותרתו של סעיף 42 לפקודת הפרשנות על כנו, בשל היותו חוק מיושן ובלתי צודק. ועדת המשנה המיוחדת אשר דנה בהצעת החוק המליצה לבטל את סעיף 42 מחוק הפרשנות החדש, אך שר המשפטים דאז התנגד לביטולו של הסעיף בטענה שקשה להעריך את השפעת ביטולו על חקיקה קיימת. החשש העיקרי היה נעוץ בכך, שביטול זה יגרור אחריו השלכות כלכליות רחבות היקף שכן, בהעדר סעיף 42, תהא המדינה מחויבת לשלם מסים, אגרות והיטלים שונים, דבר שיפגע באופן קשה בקופת המדינה ובתכנון התקציבי העתידי שלה. על כן, נקבע כי בשלב זה אין לבטל את הסעיף ללא דיון מעמיק בסוגיית ההשלכות הכלכליות של הביטול, בשיתוף עם משרדי האוצר ונציגיו. על אף קביעה זו, מאז ועד היום לא נערך דיון מעמיק בנושא וסוגיה זו לא הובאה כלל לשולחנה של הכנסת. לאור האמור לעיל, מוצע לקבוע כי סעיף 42 לפקודת הפרשנות יבוטל ובמקביל תקבע ברירת מחדל הפוכה לפיה, ככלל, חוקים יחולו על המדינה אלא, אם כן ניתן לה (למדינה) פטור ספציפי מטעמים מיוחדים, מתחולתו של חוק מסוים, ובאופן מפורש שיצוין בו. כדי לפתור את הבעיה הכלכלית שמנעה את ביטול הסעיף האמור בעת שנחקק חוק הפרשנות, מוצע כי התיקון יתייחס לכל חיקוק או הוראת מינהל שיחוקק לאחר יום תחילתו של החוק. כך, על חיקוקים והוראות מינהל שנחקקו לפני מועד זה, ימשיך לחול הדין הקודם, ולא יתעורר חשש מפני תחולה על המדינה במקרים שבהם החיקוקים והוראות המינהל הללו לא נתנו דעתם לעניין זה. מעתה ואילך, לעומת זאת, יהא על המחוקק ומחוקק המשנה לתת דעתם לסוגיה, ובמקום בו ירצו שלא תחול הוראה מסוימת על המדינה, יהא עליהם לומר זאת במפורש. --------------------------------- הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום י' בחשוון התשע"ד – 14.10.13 הוספת סעיף 26א 1. בחוק הפרשנות, התשמ"א–1981 (להלן – החוק העיקרי), אחרי סעיף 26 יבוא: בחוק הפרשנות, התשמ"א–1981 (להלן – החוק העיקרי), אחרי סעיף 26 יבוא: בחוק הפרשנות, התשמ"א–1981 (להלן – החוק העיקרי), אחרי סעיף 26 יבוא: "דין המדינה 26א. לעניין כל חיקוק והוראת מינהל דין המדינה כדין כל אדם, אם אין הוראה אחרת לעניין הנדון ואם אין בעניין הנדון או בהקשרו דבר שאינו מתיישב עם תחולה כאמור; אולם על חיקוק והוראת מינהל שניתנו לפני יום כ"ט בטבת התשע"ד (1 בינואר 2014), לא יחול סעיף זה אלא יוסיפו לחול הוראות סעיף 42 לפקודת הפרשנות." תיקון פקודת הפרשנות 2. בפקודת הפרשנות, סעיף 42 – בטל. בפקודת הפרשנות, סעיף 42 – בטל. בפקודת הפרשנות, סעיף 42 – בטל. תחילה 3. תחילתו של חוק זה ביום כ"ט בטבת התשע"ד (1 בינואר 2014). תחילתו של חוק זה ביום כ"ט בטבת התשע"ד (1 בינואר 2014). תחילתו של חוק זה ביום כ"ט בטבת התשע"ד (1 בינואר 2014).