הצעת חוק לקריאה הראשונה

הצעות חוק ה מ מ ש ל ה 2013 באוקטובר21 801 י"ז בחשוון התשע"ד עמוד 18 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2013-), התשע"ד14 'הצעת חוק ההגבלים העסקיים (תיקון מס 18 :מתפרסמת בזה הצעת חוק מטעם הממשלה 2013-), התשע"ד14 'הצעת חוק ההגבלים העסקיים (תיקון מס 2 תיקון סעיף .1 ), אחרי3()(ב2 החוק העיקרי), בסעיף- (להלן1‏1988-בחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח "כולו או חלקו" יבוא "לרבות". א3 תיקון סעיף .2 )(ב) לחוק העיקרי, במקום "אחד מענייניו העיקריים של ההסדר הוא3()א(א3 בסעיף תובלה אווירית לישראל או ממנה והכבילות" יבוא "כבילות". מוצע לרכז כמה תיקוני חקיקה נדרשים לחוק כללי - (להלן1988-ההגבלים העסקיים, התשמ"ח החוק), כמפורט להלן. לפי החוק, ההתקשרות בהסדר כובל אסורה, 1 סעיף אלא אם כן ניתן לה אישור או היתר זמני של בית הדין), או פטור - בית הדין להגבלים עסקיים (להלן הממונה) (פטור - מהממונה על הגבלים עסקיים (להלן פרטני או פטור סוג). לחוק, שעניינו ההסדר הכובל, קובע בסעיף 2 סעיף קטן (ב) שבו רשימה של עניינים, אשר קיימת לגביהם חזקה חלוטה כי הסדר העוסק באחד מהם ייחשב הסדר כובל. בשונה מהמבחן להיותו של הסדר כובל הנוהג בסעיף (א) לחוק והמבוסס על בחינה פרטנית של פוטנציאל 2 הפגיעה בתחרות הטמון בהסדר, לגבי הסדרים כובלים (ב) אין חובה להוכיח כי השפעתם 2 הנכללים בסעיף המסתברת על התחרות שלילית. (ב) היא 2 חשיבותן של החזקות החלוטות בסעיף כפולה. ראשית, קיומן של החזקות מקדם את הוודאות המשפטית והכלכלית של הקהילה העסקית לגבי הסדרים שברור כי לא ניתן להתקשר בהם, אלא בפטור או אישור מהגופים המוסמכים. שנית, הניסיון שנצבר בישראל ובעולם מלמד כי הצורך להוכיח בהליך שיפוטי קיומו של הסדר כובל על סמך עלילות לפגיעה בתחרות מציב קשיים משמעותיים בניהול ההליך, מאריך את הזמן השיפוטי הדרוש לבירור המקרה ופוגע ביכולת האכיפה האפקטיבית של החוק. על כן, מקובל בדיני ההגבלים העסקיים בארץ ובעולם, לקבוע כי הסדרים מסוימים שפגיעתם העקרונית בתחרות ברורה, אסורים, בלי להידרש לבחינה פרטנית של שאלת עלילות הפגיעה בתחרות של ההסדר הספציפי. חלוקת שוק היא אחת מאותם הסדרים שפגיעתם בתחרות ברורה וידועה ולכן קבע המחוקק כי תחול לגביה ) 3()(ב2 חזקה חלוטה כי היא הסדר כובל. אלא שנוסח סעיף הנוכחי מתייחס לסוגים מסוימים של חלוקות שוק: "לפי מקום העיסוק או לפי האנשים או סוג האנשים שעמם יעסקו", ואינו מבהיר באופן חד–משמעי כי כל חלוקת שוק, באשר היא, היא הסדר כובל. הניסיון המצטבר מלמד כי מתחרים יכולים להסכים ביניהם לחלק שווקים במגוון של טכניקות וקריטריונים והרי אין נפקא מינה, לעניין הפגיעה המסתברת בתחרות ובציבור הצרכנים, באיזו טכניקה בחרו. למשל, מתחרים המתאמים ביניהם את כמות העבודות או סוג העבודות שיבצע כל אחד מהם, מחלקים ביניהם את השוק ומזיקים לתחרות. היגיון זה של הדברים הובע גם על ידי בית המשפט העליון, אשר סבר כי תיאום כאמור מהווה לכאורה "חלוקת שוק מובהקת" הבאה חלף תחרות בין הצדדים. עם זאת, ונוכח לשונו של הסעיף הביע בית המשפט העליון ספק בשאלה אם חלוקה כאמור אכן נכנסת בין כתליו של מדינת ישראל נ' ירון 2560/08 ) לחוק (ר' ע"פ3()(ב2 סעיף )). 2009( 'צ-, ס' פ"ט149 )3(2009 על-וול, תק (ב) האמור, 2 ) לסעיף3( לפיכך מוצע לתקן את פסקה כך שיובהר כי החזקה החלוטה בדבר הסדר כובל תחול על כל סוג של חלוקת שוק, בין שהחלוקה נעשתה באחת מן הדרכים המובאות כדוגמאות בחוק ובין שבדרך אחרת. ) לחוק קובע פטור סטטוטורי מדיני7(3 סעיף 2 סעיף ההסדרים הכובלים ל"הסדר שכל כבילותיו נוגעות לתובלה בין–לאומית באוויר, או לתובלה בין– לאומית משולבת, באוויר וביבשה" ואשר עומד בתנאים א לחוק מחריג מתחולת הפטור 3 המפורטים בסעיף. סעיף ) הסדרים מסוימים בין מובילים 7(3 הסטטוטורי שבסעיף באוויר; התיקון המוצע עוסק באחד החריגים לפטור )(ב), שעניינו 3()א(א3 הסטטוטורי האמור, הקבוע בסעיף הסדר בין מובילים באוויר שאינם ישראליים, אם אחד מהם לפחות מקיים פעילות בישראל או שהוא בעל נציגות בה. לפי הנוסח הנוכחי, הסדר בין מובילים באוויר שאינם ישראליים, אשר אחד מהם לפחות מקיים פעילות בישראל או שהוא בעל נציגות בה, יכול לצאת מתחולת ) ולהיחשב כהסדר כובל, 7(3 הפטור הסטטוטורי שבסעיף אם מתקיימים בו שני תנאים: התנאי הראשון הוא כי "אחד מענייניו העיקריים של ההסדר הוא תובלה אווירית לישראל או ממנה" והתנאי השני הוא כי "הכבילות בהסדר נוגעות לפעילות או להימנעות מפעילות בישראל של מי מהצדדים". א בנוסחו הנוכחי, התעוררה 3 מאז חקיקתו של סעיף שאלה לגבי תחולתו על הסכמים של שיתוף פעולה רחב בין חברות תעופה בין–לאומיות, כאשר קו לישראל אינו אלא אחד מקווים רבים הכפופים להסכם. במקרים כאלה נטען כי הקו לישראל אינו "אחד מענייניו העיקריים" של ההסכם, אף שהשפעתו על שירות לישראל ועל המשק הישראלי עשויה להיות משמעותית. א לחוק ולבטל את התנאי 3 לפיכך מוצע לתקן את סעיף הראשון, כך שהסדרים בין מובילים המקיימים פעילות או נציגות בישראל, הכוללים כבילות הנוגעות לפעילות או .382 '; התשע"ב, עמ128 'ס"ח התשמ"ח, עמ 1 ד ב ר י ה ס ב ר 21.10.2013 ,, י"ז בחשוון התשע"ד801 - הצעת חוק הממשלה 19 8 תיקון סעיף .3 : לחוק העיקרי יבוא8 במקום סעיף "שמיעת הממונה והתנגדות .8 הממונה ישמיע לפני בית הדין את עמדתו וטענותיו (א) (א) (בסעיף 7 בעניין הבקשה לאישור הסדר כובל לפי סעיף ימים ממועד הגשת הבקשה.45 הבקשה) בתוך- זה אדם העלול להיפגע מההסדר הכובל נושא הבקשה, (ב) איגוד עסקי וכן ארגון צרכנים רשאים להגיש לבית הדין ימים מיום פרסום הודעה 30 התנגדות מנומקת בכתב, בתוך (ב).7 ברשומות לפי סעיף על אף האמור בסעיף קטן (א), הוגשה לבית הדין (ג) התנגדות כאמור בסעיף קטן (ב), או דחה אב בית הדין את המועד להגשת התנגדות כאמור, ישמיע הממונה לפני בית ימים 30 הדין את עמדתו וטענותיו בעניין הבקשה בתוך מהמועד האחרון שנקבע להגשת ההתנגדות." 43 תיקון סעיף .4 :) יבוא6( (א) לחוק העיקרי, אחרי פסקה43 בסעיף (ג), או תנאי 22 (א) או12 ,9 )  הופר תנאי מהתנאים שהתנה בית הדין מכוח סעיף7(" ;)(ג13 (א) או13 מהתנאים שהתנה אב בית הדין לפי סעיף .3 : לחוק העיקרי יבוא8 במקום סעיף8 תיקון סעיף "שמיעת הממונה והתנגדות .8 הממונה ישמיע לפני בית הדין את עמדתו וטענותיו (א) (א) (בסעיף 7 בעניין הבקשה לאישור הסדר כובל לפי סעיף ימים ממועד הגשת הבקשה.45 הבקשה) בתוך- זה אדם העלול להיפגע מההסדר הכובל נושא הבקשה, (ב) איגוד עסקי וכן ארגון צרכנים רשאים להגיש לבית הדין ימים מיום פרסום הודעה 30 התנגדות מנומקת בכתב, בתוך (ב).7 ברשומות לפי סעיף על אף האמור בסעיף קטן (א), הוגשה לבית הדין (ג) התנגדות כאמור בסעיף קטן (ב), או דחה אב בית הדין את המועד להגשת התנגדות כאמור, ישמיע הממונה לפני בית ימים 30 הדין את עמדתו וטענותיו בעניין הבקשה בתוך מהמועד האחרון שנקבע להגשת ההתנגדות." .4 :) יבוא6( (א) לחוק העיקרי, אחרי פסקה43 בסעיף43 תיקון סעיף (ג), או תנאי 22 (א) או12 ,9 )  הופר תנאי מהתנאים שהתנה בית הדין מכוח סעיף7(" ;)(ג13 (א) או13 מהתנאים שהתנה אב בית הדין לפי סעיף הימנעות מפעילות בישראל יוכלו להיחשב כהסדרים כובלים בלא תלות בשאלה אם הכבילות הנוגעות לישראל הן חלק מהסדר רחב יותר ומה היקפן של הכבילות הנוגעות לישראל ביחס להיקפו של ההסדר הרחב יותר. כאמור, השפעתן של כבילות הנוגעות לפעילות בישראל או הימנעות מפעילות בה על התחרות ורווחת הצרכן בישראל עלולה להיות משמעותית בין אם ההסדר הרחב יותר מתייחס למדינות וקווי תעופה רבים נוספים ובין אם לאו. לחוק הנוגע להליכי אישור 8 מוצע לתקן את סעיף 3 סעיף הסדר כובל בבית הדין ומטרתו לקבוע את סדר שמיעת עמדת הממונה והגשת התנגדויות של צדדים שלישיים לבקשת האישור ולקצוב את המועדים הרלוונטיים. החוק בנוסחו הנוכחי קובע כי הממונה יוזמן להשמיע לפני בית הדין את עמדתו וטענותיו בעניין הבקשה וכי אדם העלול להיפגע מהסדר כובל, איגוד עסקי וארגון צרכנים, רשאים להגיש לבית הדין התנגדות בכתב בתוך ימים מיום פרסום הודעה ברשומות בדבר הגשת בקשה 30 . לחוק7 לאישור הסדר כובל לפי סעיף הממונה משמש בהליכי אישור הסדר כובל זרוע מייעצת לבית הדין, האוספת בעבורו נתונים ומידע ומציגה עמדה שאמורה לשרת את בית הדין לצורך החלטה בבקשה. כדי להציג עמדה מלאה ושלמה, על הממונה לקחת בחשבון מראש את עמדת המבקשים, אך גם את עמדתם של מתנגדים, אם יהיו כאלה. לפיכך, ראוי כי עמדת הממונה תינתן רק לאחר שיוגשו התנגדויות, אם יוגשו, או לאחר תום המועד להגשתן. לפיכך, מוצע לקבוע כי הממונה ישמיע לפני בית הדין את עמדתו וטענותיו בעניין הבקשה לאישור הסדר ימים ממועד הגשת בקשת 45 (א) בתוך7 כובל לפי סעיף האישור, ואם יש התנגדויות של צדדים שלישיים כאמור לבקשת האישור, עמדת הממונה תוגש אחרי התנגדויות ימים מהמועד 30 הצדדים השלישיים, בתוך פרק זמן של שנקבע בחוק או בידי בית הדין להגשת ההתנגדות האחרונה. בהתאם, התיקון המוצע ייעל את הליכי הדיון בבית הדין ויאפשר לממונה לגבש את עמדתו גם בשים לב להתנגדויות לאישור מצדדים שלישיים, אם ישנן. לחוק הוא 43 עניינו של התיקון המוצע לסעיף 4 סעיף הרחבת סמכות הקביעה של הממונה. מכשיר הקביעה הוא כלי חשוב באכיפה האזרחית של החוק, בין השאר בשל הוראת החוק כי "קביעת הממונה תהא ראיה (ה) לחוק). 43 לכאורה לנקבע בה בכל הליך משפטי" (ר' סעיף על כן, לקביעת הממונה ערך משמעותי בעידוד אכיפה אזרחית של החוק על ידי תובעים פרטיים.  כדי להרחיב את אפשרויות האכיפה הפרטית נגד - הפרות של החוק ולייעל את אכיפת החוק, מוצע להרחיב לחוק, כך 43 את סמכות הקביעה של הממונה לפי סעיף שתכלול גם קביעות לגבי העניינים האלה:  הפרת תנאי מהתנאים שהתנה בית הדין ביחס - לחוק או12– ו9 לאישורי הסדרים כובלים לפי סעיפים (ג) 22 בהחלטות בערר על החלטת הממונה במיזוג לפי סעיף לחוק, או הפרת תנאי שהתנה אב בית הדין בהיתר זמני (ג) לחוק;13 (א) או13 להסדר כובל לפי סעיף  הפרת תנאי מהתנאים שהתנה הממונה לפטור מקבלת - לחוק או מקבלת14 אישור בית הדין להסדר כובל לפי סעיף לחוק; 21 אישור מיזוג חברות לפי סעיף  בעל מונופולין סירב סירוב בלתי סביר לספק או לרכוש - את הנכס או השירות שבמונופולין בניגוד להוראות סעיף לחוק;29  הפרה של הוראות הממונה לבעל מונופולין לפי סעיף- ;ג לחוק31 לחוק, או לקבוצת ריכוז לפי סעיף30  הפרת הסכמה שניתן לה תוקף של צו מוסכם מכוח- .ב לחוק50 סעיף ד ב ר י ה ס ב ר 21.10.2013 ,, י"ז בחשוון התשע"ד801 - הצעת חוק הממשלה 20 (ב) לפטור מקבלת אישור בית14 )  הופר תנאי מהתנאים שהתנה הממונה לפי סעיף8( ;)(א14 הדין להסדר כובל לפי סעיף (א) למיזוג חברות;21 )  הופר תנאי מהתנאים שהתנה הממונה לפי סעיף9( )  בעל מונופולין סירב סירוב בלתי סביר לספק או לרכוש את הנכס או השירות10( ;29 שבמונופולין בניגוד להוראות סעיף ;30 )  הופרו הוראות שנתן הממונה לבעל מונופולין לפי סעיף11( ;ג31 )  הופרו הוראות שנתן הממונה לחברי קבוצת ריכוז לפי סעיף12( ".ב50 )  הופרה הסכמה שניתן לה תוקף של צו מוסכם לפי סעיף13( 47 תיקון סעיף .5 - (א) לחוק העיקרי47 בסעיף א"; 15 ), בסופה יבוא "או שלא חל עליו פטור סוג לפי סעיף1( בפסקה )1( :) יבוא6( אחרי פסקה )2( ".ב50 א או50 )  עבר על צו שניתן לפי סעיפים7(" 50 תיקון סעיף .6 : לחוק העיקרי, אחרי סעיף קטן (ב) יבוא50 בסעיף "(ג)  בית משפט רשאי לחייב מעוול לפי סעיף קטן (א), נוסף על הפיצויים שקבע לפי פיצויים לדוגמה), - אותו סעיף קטן, בתשלום פיצויים שאינם תלויים בנזק (בסעיף זה ובלבד שהפיצויים לדוגמה לא יעלו על כפל הסכום של הפיצויים שקבע כאמור. (ד)  על אף הוראות סעיף קטן (ג), בית המשפט לא יחייב בפיצויים לדוגמה את מי שזכה בחסינות מהעמדה לדין פלילי לפי תכנית חסינות בעבירות הגבלים עסקיים ."2‏שקבע היועץ המשפטי לממשלה בהנחיות לחוק הוא סעיף העונשין. מוצע לתקן47 סעיף 5 סעיף ) שבו, ולהבהיר כי העבירה 1() את סעיף קטן (א המפורטת בו לא תחול על הסדר שחל עליו פטור סוג לחוק, הסדר 4 א לחוק. כאמור בסעיף15 שהותקן לפי סעיף כובל הפטור לפי פטור סוג איננו הסדר כובל אסור לפי החוק, ולכן ברי כי אינו צריך להיות עבירה בת עונשין על החוק. מאחר שהסדרים כאמור אינם מוחרגים במפורש ) ובמטרה להעמיד את הדברים על 1()(א47 מתחולת סעיף דיוקם, מתבקש התיקון האמור. כמו כן, לצווי בית הדין (הן לצו לא תעשה לפי סעיף ב לחוק) משמעות 50 א לחוק והן לצו מוסכם לפי סעיף50 רבה ביותר במערך האכיפה האזרחית של החוק. אלא שקיים פער בין החשיבות הרבה שבעמידה בתנאיו של צו מוסכם או של צו לא תעשה של בית הדין לבין היכולת לאכוף בצורה אפקטיבית הפרות של תנאים אלה. לעניין זה יודגש, כי הפרות של הוראות הממונה לבעל מונופולין וכן הפרות של תנאים שקבע הממונה בפטור להסדר כובל או (א) לחוק. 47 אישור מיזוג, מהוות עבירות פליליות לפי סעיף ברור כי תנאים שקבע בית הדין בצווים אינם בעלי חשיבות פחותה. לכן אין הצדקה שהפרות צווים אלה לא ייחשבו (א) לחוק 47 עבירה על החוק. לפיכך מוצע לתקן את סעיף ולקבוע כי גם הפרת צו מוסכם או צו לא תעשה של בית ב לחוק תהיה עבירה על החוק. 50 א או50 הדין לפי סעיפים לחוק, שכותרתו "עוולה בנזיקין", קובע50 סעיף 6 סעיף בסעיף קטן (א) שבו כי דין מעשה ומחדל בניגוד להוראות החוק, כדין עוולה לפי פקודת הנזיקין [נוסח חדש]. מוצע לקבוע כי בית המשפט רשאי לחייב מעוול לפי סעיף קטן (א) האמור, נוסף על הפיצויים שקבע לפי אותו סעיף קטן, גם בתשלום פיצויים שאינם תלויים בנזק פיצויים לדוגמה) בסכום של עד כפל הסכום של - (להלן הפיצויים שקבע לפי סעיף קטן (א) וזאת בדומה לכלל המשפטי הקיים כיום בארצות הברית. מנגנון הפיצוי בשילוש הנזק הוא בעל חשיבות תועלת -הרתעתית, שכן הוא משנה את חישוב העלות של המעוול, המושפע מכך שפעמים רבות הפרות של חוק ההגבלים אינן קלות לגילוי ואכיפה. המעוול הפוטנציאלי לוקח בחשבון את הסיכוי הממשי שההפרה לא תתגלה, או שאם תתגלה לא תתקיים לגביה אכיפה, ולכן תוחלת העלות של ביצוע העוולה בעבור המעוול היא פחות מהנזק שהוא גורם. 100%–מ נוסף על כך פיצוי מוגדל עשוי לתמרץ גורמים פרטיים לתבוע את מפרי החוק, ובכך לייצר אכיפה משלימה חשובה לפעילות רשות ההגבלים העסקיים. עם זאת, לכלל הפיצויים לדוגמה ייקבע סייג לגבי מי שזכה בחסינות לפי "תכנית חסינות בעבירות הגבלים עסקיים", הקבועה בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה ). זאת, כדי לא לפגוע באפקטיביות של 4.7000 (הנחיה תכנית החסינות לעניין חשיפת הסדרים כובלים והעמדת המעורבים בהם לדין פלילי. .) (התשס"ה4.7000 "תכנית חסינות בעבירות הגבלים עסקיים" הנחיות היועץ המשפטי לממשלה 2    סודר במח' רשומות, משרד המשפטים, והודפס במדפיס הממשלתיISSN 0334-3030    שקלים חדשים1.62 המחיר ד ב ר י ה ס ב ר 21.10.2013 ,, י"ז בחשוון התשע"ד801 - הצעת חוק הממשלה