הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 479867
הכנסת השמונה-עשרה
יוזמים: חברי הכנסת אברהם מיכאלי
יעקב מרגי
פ/1852/19
הצעת חוק הגברת המשילות במנהל הציבורי, התשע"ד–2013
מטרה
1.
מטרת חוק זה היא להגביר את יכולת הממשלה לקבוע וליישם את מדיניותה בתחומים שונים, לצמצם את העיכובים ביישום החלטות במערכות המימשל ולהגביר את האחריותיות והשקיפות של פעולת הממשלה בפני הכנסת.
הגדרות
2.
בחוק זה –
"אחריות נבחר" – אחריות שר או סגן שר על שטחי הפעולה של המשרד עליו הופקד, וכן על פעולות שנקבע בדין כי הוא אחראי לביצוען;
"משרד" – משרד ממשרדי הממשלה;
"נבחר" – חבר הממשלה או סגן שר;
"שטחי פעולה של משרד" – תחומי הפעולה עליהם מופקד משרד ממשרדי הממשלה.
פרק א': סדרי עדיפויות מחייבים למשרדי ממשלה
קביעת סדר עדיפויות
3.
נבחר רשאי לקבוע את סדר העדיפויות בשטחי הפעולה של משרדו, בכפוף למגבלות הקבועות בחוק התקציב כמשמעו בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה–19851, ורשאי הוא לשנותם.
צורת החלטה בדבר סדרי עדיפויות
4.
החלטה בדבר סדרי עדיפויות תינתן בכתב ויפורטו בה –
(1) רשימת הנושאים שיש לתת קדימות לטיפול בהם; רשימה כאמור תכלול לא יותר מחמישה נושאים ותפרט את דירוג הקדימות ביניהם;
(2) נושאים מקרב אלה המטופלים במשרד שיש להימנע מלקדמם, לצמצם את הטיפול בהם או לעכבם;
(3) לוחות הזמנים לביצוע הטיפול בהתאם לסדרי העדיפויות.
חובת היוועצות
5.
החלטה בדבר סדרי עדיפויות תתקבל לאחר היוועצות בעובדי המשרד האחראים על התחומים הנוגעים בדבר.
פרסום סדר העדיפויות
6.
החלטה בדבר סדרי עדיפויות תפורסם באתר האינטרנט של המשרד בתוך 30 ימים ממועד קבלתה.
חובת בעל תפקיד ליישום סדר העדיפויות
7.
סדר העדיפויות יחייב את כל גורמי המשרד עליו מופקד הנבחר ממועד פרסומו; בלי לגרוע מכלליות האמור, יחולו הוראות אלה:
(1) אופן חלוקת המשאבים וכוח האדם במשרד תהא בהתאם לסדר העדיפויות שנקבע, אלא אם כן החליט הנבחר אחרת;
(2) בעל תפקיד במשרד יקצה את המשאבים שבאחריותו בהתאם לסדרי העדיפויות שנקבעו;
(3) על אף הקבוע בכל דין, הסדר או הסכם, אי קיום האמור בפסקאות (1) או (2) או סטייה של ממש מסדר העדיפות או המועדים שנקבעו ליישומה – הם עילה להעברה מתפקיד.
מנוי מקצועי
8.
קבע נבחר כי בראש סדר עדיפויות בשטחי פעולה של המשרד, כאמור בפרק זה, עומד נושא שקידומו מחייב מומחיות מיוחדת, רשאי יהיה הנבחר למנות אדם שהוא בעל כישורים מיוחדים באותו נושא, ולהעסיקו בחוזה אישי באישור נציבות שירות המדינה.
פרק ב': תיאום בין גורמי ממשלה לשם מזעור סחבת
דיון משותף
9.
(א) נבחר רשאי לכנס בעלי תפקידים המוסמכים על פי דין להחליט בעניין הנוגע לשטח פעולה של משרדו, בין שהם נמנים עם משרדו ובין שאינם נמנים עמו, לדיון משותף לשם קבלת החלטה במהירות וביעילות (להלן – דיון משותף).
(ב) לצורך הדיון המשותף, רשאי נבחר לבקש כי מוזמן ימסור בתוך לוח הזמנים שקבע לשם כך בכתב, את עמדתו המנומקת לגבי ההחלטה שבסמכותו והנדרשת לאותו עניין.
(ג) לוח הזמנים שיקבע נבחר יהיה מותאם לאופי ולמורכבות ההחלטות וגיבוש העמדות בעניין בו מדובר; ואולם, פרק הזמן שיוקצב לבעל תפקיד למסירת עמדתו כאמור בסעיף קטן (ב) לא יפחת משלושים ימים, אלא מטעמים מיוחדים ובשל דחיפות מיוחדת שפרטיה יפורטו בהחלטת הנבחר בדבר לוח הזמנים.
חובת השתתפות בדיון משותף
10.
אין בסמכותו של נבחר לכנס בעלי תפקידים לדיון משותף, כאמור בסעיף 9, כדי לגרוע מסמכויותיהם של בעלי התפקידים, אולם בעל תפקיד שהוזמן לדיון משותף כאמור חייב להתייצב בדיון כאמור.
הסכמה למתן אישור
11.
(א) לא התייצב בעל תפקיד לדיון משותף ולא מסר עמדה מנומקת ומפורטת בתוך פרק הזמן שקבע השר בלוח הזמנים כאמור בסעיף 9, יודיע על כך הנבחר לאותו בעל תפקיד והדבר ייחשב כהסכמה למתן אישור המתחייב ממנו על פי כל דין.
(ב) בהודעה כאמור, רשאי הנבחר לקצוב לבעל התפקיד זמן נוסף להגשת עמדתו המלאה והמנומקת ולהודיעו כי אם לא יגיש עמדה מנומקת ומלאה בתוך פרק זמן נוסף אשר לא יפחת מארבעה-עשר ימים ייחשב הדבר להסכמתו למתן האישור המתחייב ממנו, לכל דבר ועניין.
פרק ג': סמכות הכרעה לראש הממשלה במחלוקות בין משרדי הממשלה
הכרעה בחילוקי דעות
12.
עניין שהממשלה החליטה על ביצועו ואשר מחמת חילוקי דעות שהתעוררו בין המשרדים לגבי אופן הסדרתו נזנח הטיפול בו או שהגיע למבוי סתום, יובא להכרעת ראש הממשלה, זולת אם החליט ראש הממשלה כי ההכרעה תהיה במליאת הממשלה.
צורת הכרעה
13.
(א) הכרעת ראש הממשלה תיעשה על פי פנייה של אחד השרים הנוגעים בדבר; בפנייה יפורטו חילוקי הדעות ויצורפו לה כל המסמכים הנוגעים לעניין.
(ב) קיבל ראש הממשלה פנייה כאמור, יכריע בה בתוך תקופה שלא תעלה על 45 ימים ממועד קבלת תגובות הצדדים לחילוקי הדעות, הכרעתו תחייב את כל הצדדים הנוגעים בדבר.
חובת העברת מידע לשם הכרעה
14.
(א) ראש הממשלה או מי שהוא הסמיך לכך יהיה רשאי ממועד קבלת פנייה להכרעה בחילוקי דעות כאמור בפרק זה, לדרוש את כל הפנקסים, התעודות והמסמכים וכל מידע אחר הנחוץ לשם קבלת הכרעה וכל משרד, רשות, יחידת סמך או עובד ציבור יהיה חייב להעביר לו את כל המידע האמור מייד עם דרישה בכתב לקבלתו.
(ב) כל חסיון או חובת סודיות החלות על מוסר המידע לפי סעיף זה, יחולו גם על עובדי משרד ראש הממשלה אשר לידיהם יימסר המידע כאמור.
(ג) אין באמור בסעיף זה כדי לגרוע מסמכותו של היועץ המשפטי לממשלה להכריע במחלוקות משפטיות בלבד, המתעוררות בקרב משרדי הממשלה, רשויותיה וכל גוף ציבורי אחר; הכרעה במחלוקות אלה תיעשה בלוח זמנים התואם את הכרעת ראש הממשלה.
פרק ד': הגברת שקיפות
תחולת חוק חופש המידע
15.
סעיף 9(ב) לחוק חופש המידע, התשנ"ח–19982 (להלן – חוק חופש המידע), לא יחול על מסירת מידע הנוגע לעניינים המנויים להלן:
(1) החלטת סדרי עדיפויות שניתנה לפי סעיף 4;
(2) הוראה לקבלת החלטה בתוך תקופה קצובה לפי חוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), התשי"ט–19593 (להלן – חוק לתיקון סדרי המינהל);
(3) החלטה על העברת סמכות ההחלטה לפי חוק לתיקון סדרי המינהל;
(4) החלטה לקיים דיון משותף לפי סעיף 9, על נימוקיה;
(5) לוחות הזמנים שקבע השר לדיון משותף לפי סעיף 9;
(6) פניית משרד לקבלת הכרעת ראש הממשלה לפי סעיף 12.
סמכות נציב שירות המדינה
16.
(א) על פי בקשת נבחר, ולאחר שנתן לעובד המדינה הנוגע בדבר הזדמנות נאותה לטעון טענותיו ולהביא ראיותיו, רשאי נציב שירות המדינה (להלן – נציב השירות) לקבוע כי עובד המדינה נהג בניגוד להוראות חוק זה או חוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג–19634.
(ב) קבע נציב השירות כי עובד נהג בניגוד להוראות כאמור, ייחשב הדבר להפרת משמעת מצד העובד ויירשם בתיקו האישי של העובד.
(ג) בעל תפקיד בשירות המדינה המופקד על קבלת החלטה לגבי קידומו ותנאי העסקתו של עובד בשירות המדינה, יהיה רשאי לא לקדם, בדרגה או בשכר, עובד מדינה שנציב השירות קבע כי נהג בניגוד להוראות חוק זה, לתקופה שיקבע ושלא תעלה על שנתיים.
(ד) נציב השירות, באישור ועדת שירות המדינה, רשאי לתת הוראות בדבר אופן הפעלת הסמכויות בסעיף זה.
פרק ה': הגברת אחריותיות הממשלה בפני הכנסת
הצגת תכניות עבודה בוועדות הכנסת
17.
(א) נבחר יציג בפני ועדה של הכנסת המפקחת על פעילות משרדו את סדרי העדיפויות ותכניות העבודה של משרדו, בתוך תקופה שלא תעלה על שלושה חודשים ממועד כניסתו לתפקיד.
(ב) נוסף על האמור בסעיף קטן (א), יציג נבחר לוועדה, אחת לשנה, בסמוך למועד הדיון באישור תקציב משרדו, את הפעולות שביצע המשרד בהשוואה לתכנון שנכלל בתכניות העבודה שהציגו, הנבחר או קודמו, בשנה קודמת.
(ג) סעיף 9(ב) לחוק חופש המידע לא יחול על הצגת תכנית עבודה, ואולם אם ביקש זאת השר – יכריז יושב ראש הוועדה על הדיון, כולו או חלקו, כדיון סגור לציבור.
הצגת עמדת המשרד בפני הכנסת
18.
בכל עניין הנתון לפיקוחה רשאית ועדה מוועדות הכנסת המפקחת על פעילות משרד ממשרדי הממשלה, לבקש כי השר יציג את עמדת משרדו; הסמיך השר עובד ציבור לעשות כן במקומו – תלווה הצגת העמדה במכתב ממוען ליושב ראש הוועדה חתום על ידי השר, המפרט את עיקרי עמדתו.
חובת התייצבות של שר או עובד ציבור בפני הכנסת
19.
(א) ועדה מוועדות הכנסת רשאית לדרוש כי שר או עובד ציבור יתייצבו בפניה במטרה להציג את המידע שברשותם וליתן דין וחשבון לגבי כל מעשה או הימנעות מעשיית מעשה שבתחום פעולות המשרד ובתחום אחריותה של הוועדה בה מדובר.
(ב) לבקשת השר או עובד הציבור בו מדובר רשאי יושב ראש הוועדה להורות כי הדיון או חלק ממנו שנקבע לפי סעיף קטן (א) יהיה סגור בפני הציבור.
פומביות נימוקי ועדת שרים לענייני חקיקה
20.
החלטות ועדת השרים לענייני חקיקה וכל ועדת משנה שלה הקובעות את עמדת הממשלה לגבי הצעות חוק פרטיות יהיו פומביות ויכללו תקציר של נימוקי ההחלטה ואת עיקרי הדברים שנאמרו בישיבה בה נידונה הצעת החוק.
תחילה
21.
תחילתו של חוק זה שישה חודשים מיום פרסומו.
דברי הסבר
החוק המוצע בא להגביר את המשילות בישראל לאפשר קביעת מדיניות ויישומה על ידי הרשות המבצעת בטווחי זמן סבירים, זאת על ידי טיפול בעודף הבירוקרטיה, בסחבת ובעיכובים המשבשים קבלת החלטות ומתן אישורים, גם בהיעדר כל הצדקה עניינית לכך.
החוק לתיקון סדרי מינהל (הנמקות), התשי"ט–1958, אמור היה לתת מענה לתופעת עודף הבירוקרטיה, אולם הוא נכשל בכך, הן משום שאינו מסדיר את כל מרחב הליקויים במינהל הציבורי והן משום שאינו נאכף באופן משמעותי.
הצעת החוק מרכזת את הטיפול בחוליות תהליכי קבלת ההחלטות ברשות המבצעת – החל מתהליך קביעת סדרי העדיפויות בכל אחד ממשרדי הממשלה, עבור בתופעת הסחבת הבין-משרדית, הפוקדת החלטות שמצריכות אישורים ועמדות מכמה גורמי ממשלה יחדיו וכלה בהסדרת חובת הכרעה במחלוקות בין-משרדיות ופנים ממשלתיות. נושאים אלה מוסדרים בפרקים א' עד ד' להצעת החוק.
לבסוף, קביעתם של סדרי מינהל יעילים והענקת סמכויות בידי הנבחרים האחראים לקביעת המדיניות ויישומה – יחוזקו בהגברת השקיפות לגבי החלטות והוראות המוצאות על ידם אגב תהליכי קבלת החלטות וביצוע ההחלטות האלה. בכך עוסק פרק ה' להצעת החוק.
פרק א' סדרי עדיפויות מחייבים: ליקוי מרכזי בהתנהלות הרשות המבצעת נעוץ בחוסר היכולת לקבוע סדרי עדיפויות מחייבים כשגרה מינהלית מחייבת. פרק א' להצעת החוק בא להסדיר היבט זה ולאפשר לנבחר המעוניין בכך, לקבוע, לאחר היוועצות בדרגי המשרד, החלטה המרכזת את סדרי העדיפויות המחייבים. החלטה כאמור, תכלול גם פירוט של הנושאים אותם יש לעכב או לבטל, כדי להתמקד בסדרי העדיפויות. מעמדם המחייב של סדרי העדיפויות מתבטא בכך שמעשה או מחדל בניגוד להם יהוו, בנסיבות המתאימות, עילה להעברה מתפקיד. בכך יוגשם העיקרון הבסיסי של אחריותיות (Accountability) לאי עשייה ולאי ביצוע, תופעות שכיום אין להן מענה מערכתי. החלטת סדרי עדיפויות תהא פתוחה לעיון הציבור ולא תיחשב ל"חומר פנימי" במובן חוק חופש המידע, התשנ"ח–1998.
פרק ב' תיאום בין גורמי ממשלה למזעור סחבת: פרק ב' מציף את תופעת הסחבת המתרחשת כאשר ביצוע פעולה מחייב אישור של כמה משרדי וגורמי ממשלה. הצעת החוק באה לקבוע כי עניינים כאלה יידונו בפורום "שולחן עגול" של גורמי ממשלה במטרה להתכנס להחלטות ביעילות ובמהירות, תוך שמירת סמכותו של כל אחד מגורמי הממשלה להחליט לפי תפקידו וסמכויותיו, אך מוטלת עליו בנוסף החובה לפעול על פי פרוצדורה מתואמת עם יתר גורמי הממשלה. תיאום זה בין גורמי ממשלה מקדם את היעילות. בנוסף, באופן זה יראו כל גורמי הממשלה את "התמונה כולה" ותשתפר יכולת התגובה הממשלתית לבקשות מורכבות לקבלת אישורים מרובים.
פרק ג' סמכות הכרעה לראש הממשלה: במקרים רבים מתעורר הצורך בתיאום קבלת החלטות וביצוען בין כמה משרדי ממשלה. אחת הבעיות במצבים אלה היא שחוסר הסכמה בין משרדי ממשלה מעכב באופן מהותי ביותר את התהליך כולו, לעיתים ללא כל הצדקה עניינית. מוצע אפוא כי כאשר מדובר במחלוקות כאלה שהביאו את הטיפול בעניין מסוים למבוי סתום, יבוא הדבר באופן סדור ומוסדר להכרעת ראש הממשלה, אשר בידיו תהא הסמכות להכריע בדבר בעצמו או להעבירו להכרעה במליאת הממשלה. הצעת החוק מדגישה, בסעיף מיוחד, כי אין באמור כדי לגרוע מסמכותו של היועץ המשפטי לממשלה להכריע במחלוקות בין משרדי הממשלה כאשר מחלוקות אלה נעוצות בעניין משפטי (להבדיל מעניין שבמדיניות).
פרק ד' הגברת שקיפות: פרק זה מבקש לאזן את הגברת היכולת להכריע ולבצע בהגברה מנגד של השקיפות בדבר התנהלותם של גורמי הביצוע. כיום קבוע בחוק חופש המידע, התשנ"ח–1998, פטור גורף מחשיפת מידע פנים משרדי תחת הכותרת "חומר פנימי" של משרדי הממשלה. מוצע כי החיסיון על "חומר פנימי" לא יחול על החלטות והוראות שיינתנו לפי חוק זה, וזאת, בין היתר, כדי לאפשר חשיפתן לביקורת שיפוטית מתאימה במקרה הצורך. הצעת החוק אינה מבקשת להעניק סמכויות חסינות מפני ביקורת כזו, אלא להעניק יכולת וכוח להכריע יחד עם החשיפה המתבקשת לביקורת שיפוטית, כמקובל במדינת חוק.
פרק ה' הגברת אחריותיות הממשלה בפני הכנסת: פרק זה בא להסדיר את תשתית הפיקוח של הכנסת, באמצעות ועדותיה, על פעילות הרשות המבצעת. כידוע, לכנסת תפקיד מפתח בפיקוח על הרשות המבצעת ואולם הכלים שבידיה לבצע פיקוח זה דלים ומצויים בעיקרם בתקנון הכנסת. מוצע אפוא לתת כלים משמעותיים יותר ובמעמד של חקיקה ראשית בידי ועדות הכנסת למילוי תפקידן, כמו: חובה להצגת עמדת השר במקרים מתאימים, חובת התייצבות של שר או עובד ציבור למתן דיווח, חובת הצגת המידע שבידי הרשות המבצעת הנוגע לעניין. עוד מוצע לקבוע כי החלטות ועדות השרים לחקיקה יהיו פומביות ומנומקות בקצרה, וזאת כדי לאפשר לחברי הכנסת תמונה נאותה באשר לנימוקים שביסוד עמדת הממשלה ביחס להצעות החוק הפרטיות, שהן מכשיר חשוב באמצעותו ממלאים חברי הכנסת את תפקידם הפרלמנטרי.
הצעת חוק זהה הונחה על שולחן הכנסת השמונה-עשרה על ידי חבר הכנסת יריב לוין וקבוצת חברי הכנסת (פ/2515/18).
הצעות חוק דומות בעיקרן הונחו על שולחן הכנסת השמונה-עשרה על ידי חבר הכנסת איתן כבל (פ/987/18) ועל ידי חבר הכנסת אברהם מיכאלי (פ/2165/18).
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ט"ו בכסלו התשע"ד – 18.11.13