הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 540876
הכנסת התשע-עשרה
יוזמים: חברי הכנסת זהבה גלאון
מיקי רוזנטל
פ/2075/19
הצעת חוק יסודות התקציב (תיקון – אישור מליאת הכנסת לשינויים בתקציב בסכום העולה על 50% מהסכום המקורי), התשע"ד–2014
דברי הסבר
סעיף 11 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה–1985 (להלן – החוק), מסמיך את שר האוצר לבצע שינויים בתקציב המדינה שנקבע על ידי הכנסת בתחילתה של כל שנת כספים. אפשרות זאת, נועדה במקור כדי לאפשר לממשלה גמישות בניהול התקציב, לרבות קבלת החלטות בעלות משמעות תקציבית במהלך השנה והוצאתן לפועל. גמישות זו נועדה למקרים חריגים, ולתוספות הנדרשות כתוצאה מנסיבות ומאילוצים שלא ניתן לצפות מראש בעת אישורו של התקציב השנתי.
על אף מטרה מקורית זו, מחקר שנכתב לבקשת חברת הכנסת זהבה גלאון על ידי מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מלמד כי היקף השינויים שנעשים בתקציב מגיע כל שנה לעשרות מיליארדי שקלים חדשים, ובשנים מסוימות הגיע עד לכ-10% מסך התקציב שאושר בתחילת השנה. מהנתונים עולה כי בכל שנה נעשים שינויים רבים בתקציב המדינה, המשפיעים על רוב תכניות התקציב ומביאים לשינוי בהקצאת התקציב בין אשכולותיו.
כך, למשל, בשנת 2012 בוצעו בתקציב המדינה שינויים בהיקף כספי של 29.8 מיליארד שקלים חדשים – גידול מצטבר של 26.3% לעומת היקף השינויים בתקציב לשנת 2009, שהסתכמו ב-23.6 מיליארד שקלים חדשים. סך השינויים בתקציב לשנת 2012 מהווים 10.5% מהתקציב המקורי לאותה שנה.
היקף השינויים מעלה חשש לשימוש חורג בכלי ההעברות התקציביות, כאשר במקרים רבים ניכר כי מדובר בהעברות מתוכננות מראש, שנועדו להעביר סכומים נכבדים, תוך הימנעות מתהליך של ביקורת ציבורית במסגרת אישורם על ידי מליאת הכנסת, בהליך המוסדר של אישור התקציב השנתי.
היעדר מגבלה חוקית על היקף השימוש בסעיף 11 לחוק, המאפשר שינויים תקציביים במהלך השנה, פותח פתח לשימוש בלתי ראוי בהעברות התקציביות, לצרכים פוליטיים ולהגדלת תקציבן של קבוצות לחץ. כך למשל, המחקר מלמד כי העברות רבות בשנים האחרונות שימשו ליישום הסכמים קואליציוניים או לפיצויים בגין הקפאת הבנייה ביהודה והשומרון.
בנוסף, היעדר המגבלה מאפשר לממשלה לשנות את סדרי העדיפויות שקבעה מליאת הכנסת ולפעול לשינוי מדיניות ללא הביקורת הציבורית הנדרשת במקום בו נעשה שימוש בכספי ציבור. כך למשל, הנתונים במחקר מראים שתקציב הביטחון נהנה כל שנה מהעברות של כ-10 מיליארד שקלים חדשים, המהווים כ-15% מהתקציב המקורי. כך, למרות שהממשלה מתחייבת מדי שנה לקצץ בתקציב הביטחון, היא אינה עומדת בהתחייבותה זו.
שיטת ההעברות מאפשרת לממשלה לא רק להגדיל תקציבים, אלא גם לקצץ בתקציבים, וזאת כאמור, באופן שאינו מאפשר ביקורת ציבורית מתאימה. כך, למשל, עשרות מיליוני שקלים מועברים כל שנה מתקציב הדיור הציבורי, והתקציב בפועל נמוך בעשרות אחוזים מהתקציב אותו אישרה הכנסת. כך למשל, בשנת 2012 תקציב הדיור הציבורי בסוף השנה היה נמוך ב-73% מהתקציב שאישרה הכנסת. בצורה זו הממשלה מקצצת בתקציב הדיור הציבורי, בלי שתהיה לחברי הכנסת הזדמנות להסתייג או להביע עמדה.
לאור האמור, מוצע לערוך תיקון חקיקה שיגביל את סך ההעברות התקציביות המאושרות בוועדת הכספים.
לפיכך, מוצע בהצעת חוק זו, להגביל את סך השינויים אותם ניתן לבצע בוועדת הכספים ל-50% מהתקציב המקורי שאושר בתחילת השנה עבור כל תכנית תקציבית ועבור כל סעיף תקציבי, באופן מצטבר לרבות העברות קודמות שבוצעו באותה שנת תקציב. מוצע, כי העברות בהיקפים גדולים יותר יובאו לאישור מליאת הכנסת.
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
י"ט בשבט התשע"ד – 20.1.14
תיקון סעיף 11 1. בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה–1985, בסעיף 11 – בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה–1985, בסעיף 11 –
(1) בסעיף קטן (א) – (1) בסעיף קטן (א) –
(א) בפסקאות (1) עד (3), במקום הסיפה החל במילים "תכנית בסכום העולה על" יבוא "תכנית בסכום העולה על 1,940,000 שקלים חדשים עד 6,460,000 שקלים חדשים ועל 15% עד 50%, בהתאמה, מהתכנית המקורית לרבות העברות קודמות שבוצעו בה באותה שנת כספים, באופן מצטבר, אלא באישורה המוקדם של הוועדה; ואולם, שונתה בדרך זו תכנית בסכום העולה על 6,460,000 שקלים חדשים ועל 50% מהתכנית המקורית, לרבות העברות קודמות שבוצעו באותה שנת כספים, באופן מצטבר, יידרש גם אישורה של הכנסת.";
(ב) בפסקאות (4) ו-(5), במקום הסיפה החל במילים "תכנית בסכום העולה על" יבוא "תכנית בסכום העולה על 3,457,000 שקלים חדשים עד 8,688,000 שקלים חדשים ועל 20% עד 50%, בהתאמה, מהתכנית המקורית לרבות העברות קודמות שבוצעו בה באותה שנת כספים, באופן מצטבר, אלא באישורה המוקדם של הוועדה; ואולם, שונתה בדרך זו תכנית בסכום העולה על 8,688,000 שקלים חדשים ועל 50% מהתכנית המקורית, לרבות העברות קודמות שבוצעו באותה שנת כספים, באופן מצטבר, יידרש גם אישורה של הכנסת."
(2) בסעיף קטן (ג) – (2) בסעיף קטן (ג) –
(א) בפסקאות (1) ו-(2), במקום הסיפה החל במילים "תכנית בסכום העולה על" יבוא "תכנית בסכום העולה על 1,940,000 שקלים חדשים עד 6,460,000 שקלים חדשים ועל 15% עד 50%, בהתאמה, מהתכנית המקורית לרבות העברות קודמות שבוצעו בה באותה שנת כספים, באופן מצטבר, אלא באישורה המוקדם של הוועדה; ואולם, שונתה בדרך זו תכנית בסכום העולה על 6,460,000 שקלים חדשים ועל 50% מהתכנית המקורית, לרבות העברות קודמות שבוצעו באותה שנת כספים, באופן מצטבר, יידרש גם אישורה של הכנסת.";
(ב) בפסקה (3), במקום הסיפה החל במילים "תכנית בסכום העולה על" יבוא "תכנית בסכום העולה על 3,457,000 שקלים חדשים עד 8,688,000 שקלים חדשים ועל 20% עד 50%, בהתאמה, מהתכנית המקורית לרבות העברות קודמות שבוצעו בה באותה שנת כספים, באופן מצטבר, אלא באישורה המוקדם של הוועדה; ואולם, שונתה בדרך זו תכנית בסכום העולה על 8,688,000 שקלים חדשים ועל 50% מהתכנית המקורית, לרבות העברות קודמות שבוצעו באותה שנת כספים, באופן מצטבר, יידרש גם אישורה של הכנסת.";
(3) בסעיף קטן (ד) – (3) בסעיף קטן (ד) –
(א) ברישה, במקום "בהודעה לוועדה" יבוא "באישור הוועדה";
(ב) בפסקה (1), בסופה יבוא "ואולם, הועברו בדרך זו סכום או מספר משרות באופן שעולה על 50% מהסכום או ממספר המשרות שבסעיף המקורי, לרבות העברות קודמות שבוצעו באותה שנת כספים, באופן מצטבר, יידרש גם אישורה של הכנסת."