הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 545030
הכנסת התשע עשרה
יוזם: חבר הכנסת משולם נהרי
פ/2135/19
הצעת חוק זכויות התלמיד (תיקון – חוק זכויות התלמיד וחובותיו), התשע"ד–2014
דברי הסבר
מטרתה של הצעת החוק, היא הפיכתו של חוק זכויות התלמיד, התשס"א–2000, (להלן – החוק), לחוק המשלב את זכויות התלמיד עם חובותיו ועם זכויותיהם של תלמידים אחרים ושל חברי צוות בית הספר. תיקונים לחוק ברוח זו כבר עברו בשנת 2004, ובעיקר בשנת 2009, ויחד עם מאמצי משרד החינוך ועובדי ההוראה כבר חוללו שיפור חינוכי בבתי הספר. מטרתה של הצעת חוק זו להעמיק שיפור זה ולהשלים מהלך של איזון החוק בין זכויות התלמיד לבין וחובותיו.
במשך שנים התאפיינה מערכת החינוך בהתגברות מקרים של אלימות פיזית ומילולית מצד תלמידים בבתי-הספר, במקביל לירידת קרנו של מעמד המורה בכיתה. הקשר בין השניים אינו מקרי.
מדינת ישראל מתברכת בכך שערכי זכויות האדם, המהווים את נשמת אפה של החברה הדמוקרטית, הולכים ותופסים מקום מרכזי יותר ויותר בשיח הציבורי. כחלק ממגמה ברוכה זו, נתן המחוקק את דעתו בחוק המקורי, להגן על זכויות אלו גם בקרב אוכלוסיית התלמידים, שעד אז נעדרה הגנה חוקית ספציפית מפני פגיעה, הפליה או השפלה העלולות להתרחש בין כתלי בית הספר, ולעיתים, אף מצד הצוות החינוכי.
אלא, שהחוק המקורי יצר הטיה הפוכה, והשריש במרחב החינוכי של בתי הספר אווירה כללית, לפיה, התלמיד זכאי לזכויות רבות ולהגנה רחבה, בעוד שמקומן של חובותיו ללמידה, התנהגות הולמת, וכבוד כלפי חבריו וכלפי הצוות החינוכי, נעדר כמעט כליל מהשיח. התלמיד ספג עם הגיעו לבית הספר נורמה כללית לפיה מגיעות לו רק זכויות, בו בזמן, שכל ניסיון חינוכי מצד המורה להבהיר לו את מחויבויותיו, עלול להיחשב כפגיעה בזכויות. כך, לאורך זמן, נשחק מקומם של מקורות הסמכות בבית הספר ויכולת המורים לשלוט בנעשה בכיתתם הלכה ונפגעה באופן דרמטי.
אחד העיוותים העיקריים אותם באה הצעת חוק זו לתקן, הוא שבפועל, ההגנות וההגבלות שבחוק המקורי מנוצלות במקרים רבים דווקא על ידי התלמידים היותר אלימים ופוגעניים, לשם התחמקות מהאחריות שהיתה מוטלת עליהם אלמלא חוק זה. זאת בעוד ששאר סביבתם, ובייחוד – הרוב המוחלט, הנורמטיבי, של התלמידים, סובלים מהפרעותיהם, כשידי הצוות החינוכי נותרות כבולות על ידי חוק זה, ואין לאל ידם לנקוט בצעדים אפקטיביים לשם מימוש מחויבותם לחינוך ולהוראה כתקנם.
בהצעת חוק זו מוצעת תפיסה מאוזנת של תפקידה וסמכויותיה של מערכת החינוך ובאי כוחה ושל מחויבותו של התלמיד להשתלב באופן ראוי בסביבה החינוכית. עיקרי דרכים אלו נוגעים הן לשינוי המגמה הכללית, כפי שמשתקף משינוי שם החוק ל"חוק זכויות התלמיד וחובותיו" והן לשינויים פרטניים, כפי שיפורטו.
העקרונות העומדים בבסיס התיקונים המוצעים אינם באים יש מאין.
הרעיון העקרוני של הטלת אחריות על תלמידי בתי-הספר, במקביל לזכויות המוקנות להם, הוא רעיון שמוטמע היטב במערכות משפט של מדינות נאורות רבות.
לדוגמה, חובת הציות המוספת בהצעה זו לחוק המקורי, מצויה גם בחוקי החינוך של מדינות שונות בארה"ב, קנדה, גרמניה, וכן בחוק החינוך הצרפתי, ובתקנות משרד החינוך האנגלי.(להרחבה ראו: ירון אונגר, זכויותיו וחובותיו של התלמיד - סקירה משווה, פרק 6, מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2010).
גם חובת הנוכחות והעמידה בזמנים הנכללת בהצעה שלהלן, היא חלק בלתי נפרד מחוקי החינוך של מדינות שונות בארה"ב, קנדה, וגרמניה וכן ב'חוק החינוך הבסיסי' בפינלנד, שמערכת החינוך שלה הוגדרה אך לאחרונה, כאפקטיבית ביותר מבין מדינות ה-OECD.
בתיקון שלפנינו מוצע, בין היתר, להטיל חובה חוקית על בית הספר לקבוע תקנון התנהגות מפורט. כלי זה מאפשר אכיפת נורמות בכלים משמעתיים חינוכיים ולא משפטיים. בכך, מבקשת הצעת חוק זו לגשר על הפער בין הרצון להשאיר את האטמוספרה הבית ספרית נקייה מחדירה מיותרת של מערכת המשפט אל מרקם היחסים העדין שנועד לשרור בין כתלי בית ספר, לבין השאיפה לבצר בצורה אפקטיבית את מקומו של האיזון האמור שבין זכויות וחובות.
להלן פירוט התיקונים המוצעים:
שם החוק
לאור האמור, מוצע לתקן את שם החוק מ"חוק זכויות התלמיד" ל"חוק זכויות התלמיד וחובותיו", לשם הדגשת האיזון המתבקש באופייה של מערכת החינוך.
תיקון סעיף 1
בדומה לשם החוק, גם בסעיף המטרה מוצע להוסיף את דבר החובות המוטלות על התלמיד לצד הזכויות שכבר מופיעות בו, על מנת להדגיש כי האווירה בבית הספר צריכה להיות מושתת על יסודות חינוכיים של למידה, דרך ארץ ומשמעת וכוללת חובות לצד זכויות. זאת כתוספת לתיקון של החוק משנת התשס"ה, אשר קבע כי מטרת החוק כוללת הגנה על כבוד עובד ההוראה וצוות המוסד החינוכי, בנוסף לכבוד התלמיד.
תיקון סעיף 2 והוספת סעיף 3ד
מתוך הבנה שיש לאפשר לבתי הספר יכולת ממשית להתוות דרך חינוכית בתחומיהם, ומתוך תפיסה שחשוב שהפרות משמעתיות שגרתיות ידונו במסגרת בית ספרית ולא במערכות משפטיות, וכן מתוך אמונה שלכל מוסד חינוכי יש זכות להתוות את דרכו שלו במידה ראויה של אוטונומיה, התיקון המוצע קובע שעל בית הספר לתקן תקנון. על התקנון לכלול הוראות בדבר יישומן של כל הזכויות והחובות האמורות בחוק זה.
הוספת סעיפים 3א ו-3ב
סעיף 3א מעגן את זכותם של כל באי בית הספר לסביבה מוגנת. היינו, הזכות להימצא בסביבה נטולת אלימות פיזית או מילולית, והחיוב על המוסד לנקוט באמצעים הדרושים על מנת להבטיח את קיומה של זכות זו. סעיף 3ב מרחיב את זכותו של התלמיד מעבר להגנה פיזית, וקובע את זכותו ללמוד ולהתחנך. הסעיף מדגיש את עיקר תפקידו של בית הספר כמי שהתחייב לבצע את מלאכת החינוך וההוראה ומחייב אותו למלא אותו בנאמנות. למותר לציין כי הזכויות לסביבה מוגנת ולסביבה לומדת ומחנכת, כרוכות בהצבת גבולות לתלמידים הפוגעים בזכויות אלו.
הוספת סעיף 3ג
סעיף 3ג מהווה את ליבת החידוש שבהצעת החוק, ומפרט אותה. לראשונה מוצע לקבוע בחוק הישראלי חובות בסיסיות שלא תיתכן קיומה של מערכת חינוכית בית ספרית ראויה בהיעדרן. הצעת החוק מחייבת את התלמיד לכבד את מוריו, את חבריו ואת כל סביבתו. ההצעה מחייבת קיום מסגרת בית הספר על זמניה ופעילויותיה, וכן חובת משמעת כללית למערכת החינוכית. עוד היא מסדירה התנהגות הולמת ביחס לרכוש ומניעת ונדליזם, ביחס ללבוש הולם וביחס לאיסור העתקה בבחינות. כנזכר לעיל, ניתן לראות מקבילות לחקיקת כל חובות התלמיד המפורטות בהצעת חוק זו במדינות מפותחות אחרות.
החלפת סעיף 10
בהצעת חוק זו מוצע לנסח מחדש את סעיף 10 העוסק באמצעי משמעת בבית הספר. על פי ההצעה, סעיף קטן (א) יקבע תחילה את זכותם של תלמידים שתתקיים משמעת ראויה בבית הספר, דבר שנעדר לחלוטין בחוק הקיים. סעיף קטן (ב) ימשיך ויעגן את החוק הקיים בקביעה כי אכיפת משמעת אסור לה שתנגוד את כבוד האדם, אולם הוא מדגיש כי יש לבצע איזון הולם בין איסור הפגיעה בתלמיד הנענש לזכויותיהם של שאר התלמידים ועובדי ההוראה. סעיף קטן (ג) ממשיך ומעגן את האיסור הקיים בחוק המקורי, לענוש תלמיד בגופו, אולם סעיף קטן (ד) מבקש למנוע פרשנות מעוותת של עיקרון זה במצבים בהם נדרשת התערבות פיזית מידית לשם הגנה על זכויות תלמידים או עובדי הוראה אחרים.
החלפת סעיף 12
לאור האמור לעיל, מוצע להחליף את סעיף 12 העוסק במימוש זכויות בסעיף העוסק במימוש מאוזן של זכויות וחובות. כדי להטמיע במערכת החינוך את השינוי התפיסתי שמשקפת הצעת חוק זו מוצע לקבוע כי כל אדם הממונה על מימוש זכויות התלמיד, הן במסגרת משרד החינוך והן במסגרות בתי הספר, יהיה אחראי גם על מימוש חובות התלמיד, על מנת שיוכל לשפוט את הסוגיות הבאות לפתחו מתוך ראיה מאוזנת וכוללת.
לחוק המוצע אין עלות תקציבית. מכיוון שמערכת הפיקוח על זכויות התלמיד כבר קיימת במערכת החינוך, הרי שקביעות ערכיות חדשות ביחס לאופן הפעלתה אינה כרוכה בתוספת תקנים.
שילוב זכויות התלמיד עם חובותיו המוצע בהצעת חוק זו הוא מאבני היסוד של המסורת היהודית. כבר בתקופות קדומות בתולדות העם היהודי, אנו מוצאים סדרת דרישות נורמטיביות המופנות אל התלמיד, שמטרתן יצירת מסגרת חינוכית בריאה ואפקטיבית. בראש ובראשונה נדרש התלמיד להקפיד על כבודו של האדם המחנך אותו – "אין לך כבוד גדול מכבוד הרב ולא מורא ממורא הרב" (משנה תורה להרמב"ם, הלכות תלמוד תורה, פרק ה, הלכה א), ולצד זה – "כשם שהתלמידים חייבין בכבוד הרב, כך הרב צריך לכבד את תלמידיו ולקרבן" (שם, הלכה י"ב).
המסורת היהודית הדגישה מאז ומעולם את האחריות המוטלת על האדם, ואת חובותיו כלפי עצמו, כלפי הסובבים אותו וכלפי החברה בכללה.
בהקשר של הדיון האמור, ניתן לומר שהיהדות מתבוננת על המציאות הכללית של הממסד החינוכי, כמציאות המורכבת משילוב של החובות המוטלות על התלמיד כלפי מחנכיו, ושל החובות המוטלות על המחנך כלפי חניכיו.
מתוך ההנחה ש"מטרת החינוך לעשות את האדם טוב וישר" (הרב א.י. קוק באגרותיו, אגרת ק"ע) נגזרת האחריות האישית של התלמיד ביחס לתהליך ההתקדמות האישית שלו, אותו הוא מבצע בליווי מחנכיו במהלך שנות חינוכו.
הצעת חוק זו מבקשת, אם כן, לתרום לחינוכם של ילדי ישראל על ידי העמדת איזון מתאים של חובות התלמידים לצד זכויותיהם.
הצעת חוק זו הוכנה בסיוע חברי מכון ברלינר – קליניקה ליוזמות חקיקה במבט יהודי, בקריה האקדמית אונו.
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ג' באדר א' התשע"ד – 3.2.14
תיקון שם החוק 1. בחוק זכויות התלמיד, התשס"א–2000 (להלן – החוק העיקרי), בשם החוק, אחרי "חוק זכויות התלמיד" יבוא "וחובותיו". בחוק זכויות התלמיד, התשס"א–2000 (להלן – החוק העיקרי), בשם החוק, אחרי "חוק זכויות התלמיד" יבוא "וחובותיו". בחוק זכויות התלמיד, התשס"א–2000 (להלן – החוק העיקרי), בשם החוק, אחרי "חוק זכויות התלמיד" יבוא "וחובותיו". בחוק זכויות התלמיד, התשס"א–2000 (להלן – החוק העיקרי), בשם החוק, אחרי "חוק זכויות התלמיד" יבוא "וחובותיו". בחוק זכויות התלמיד, התשס"א–2000 (להלן – החוק העיקרי), בשם החוק, אחרי "חוק זכויות התלמיד" יבוא "וחובותיו".
תיקון סעיף 1 2. בסעיף 1 לחוק העיקרי, אחרי "עקרונות לזכויות התלמיד" יבוא "וחובותיו". בסעיף 1 לחוק העיקרי, אחרי "עקרונות לזכויות התלמיד" יבוא "וחובותיו". בסעיף 1 לחוק העיקרי, אחרי "עקרונות לזכויות התלמיד" יבוא "וחובותיו". בסעיף 1 לחוק העיקרי, אחרי "עקרונות לזכויות התלמיד" יבוא "וחובותיו". בסעיף 1 לחוק העיקרי, אחרי "עקרונות לזכויות התלמיד" יבוא "וחובותיו".
תיקון סעיף 2 3. בסעיף 2 לחוק העיקרי, אחרי ההגדרה "תלמיד" יבוא: בסעיף 2 לחוק העיקרי, אחרי ההגדרה "תלמיד" יבוא: בסעיף 2 לחוק העיקרי, אחרי ההגדרה "תלמיד" יבוא: בסעיף 2 לחוק העיקרי, אחרי ההגדרה "תלמיד" יבוא: בסעיף 2 לחוק העיקרי, אחרי ההגדרה "תלמיד" יבוא:
""תקנון" – כמשמעותו בסעיף 3ד." ""תקנון" – כמשמעותו בסעיף 3ד." ""תקנון" – כמשמעותו בסעיף 3ד." ""תקנון" – כמשמעותו בסעיף 3ד." ""תקנון" – כמשמעותו בסעיף 3ד."
הוספת סעיפים 3א עד 3ד 4. אחרי סעיף 3 לחוק העיקרי יבוא: אחרי סעיף 3 לחוק העיקרי יבוא: אחרי סעיף 3 לחוק העיקרי יבוא: אחרי סעיף 3 לחוק העיקרי יבוא: אחרי סעיף 3 לחוק העיקרי יבוא:
"הזכות לסביבה מוגנת במוסד חינוך "הזכות לסביבה מוגנת במוסד חינוך "הזכות לסביבה מוגנת במוסד חינוך 3א. כל תלמיד ועובד הוראה זכאי לסביבה מוגנת במוסד חינוך.
הזכות לסביבה לומדת ומחנכת הזכות לסביבה לומדת ומחנכת הזכות לסביבה לומדת ומחנכת 3ב. כל תלמיד זכאי לסביבה לומדת ומחנכת במוסד חינוך.
חובות התלמיד חובות התלמיד חובות התלמיד 3ג. כל תלמיד חב בחובות אלה:
(1) לכבד את הצוות החינוכי במוסד החינוך;
(2) לכבד תלמידים וכל אדם במוסד החינוך;
(3) נוכחות בלימודים והימנעות מאיחורים, על פי הכללים הנוהגים במוסד החינוך;
(4) השתתפות בטקסים ובפעילויות מוסד החינוך על פי הכללים הנוהגים במוסד החינוך;
(5) למלא אחר הוראות הצוות החינוכי של מוסד החינוך;
(6) לשמור על רכוש מוסד החינוך ועל רכוש הזולת;
(7) לשמור על הופעה הולמת על פי המקובל במוסד החינוך;
(8) לשמור על טוהר הבחינות.
התקנון התקנון התקנון 3ד. (א) מנהל מוסד חינוך יקבע תקנון למוסד החינוך.
(ב) התקנון יכלול, בין היתר, הוראות בדבר יישומן של כל הזכויות והחובות האמורות בחוק זה ובדבר כללי המשמעת במוסד.
(ג) התקנון יקבע כללים בדבר אכיפת חובות התלמידים וזכויותיהם.
(ד) על הצוות החינוכי והתלמידים החובה להישמע לתקנון.
(ה) הוראות התקנון יובאו לידיעת הצוות החינוכי, התלמידים והוריהם בראשית כל שנת לימודים, כפי שקבע השר לפי סעיף 4(ב)."
החלפת סעיף 10 5. במקום סעיף 10 לחוק העיקרי יבוא: במקום סעיף 10 לחוק העיקרי יבוא: במקום סעיף 10 לחוק העיקרי יבוא: במקום סעיף 10 לחוק העיקרי יבוא: במקום סעיף 10 לחוק העיקרי יבוא:
"אמצעי משמעת "אמצעי משמעת "אמצעי משמעת 10. (א) כל תלמיד זכאי לכך שיונהגו אמצעי משמעת במוסד החינוך שבו הוא לומד.
(ב) כל תלמיד זכאי לכך שהמשמעת במוסד החינוך תונהג באופן ההולם את כבוד האדם, ושייערך איזון הולם בין הצורך להגן על זכויותיהם של כלל התלמידים לחינוך ולכבוד לבין זכותו לכבוד של התלמיד שמונהג כלפיו אמצעי המשמעת.
(ג) כל תלמיד זכאי שלא יינקטו כלפיו אמצעי משמעת גופניים או משפילים.
(ד) אין בהוראות סעיף זה כדי למנוע מעובד מוסד החינוך לנקוט צעדי מנע סבירים הדרושים באופן מיידי למניעת פגיעה בזכויות התלמיד או עובד הוראה."
החלפת סעיף 12 6. במקום סעיף 12 לחוק העיקרי יבוא: במקום סעיף 12 לחוק העיקרי יבוא: במקום סעיף 12 לחוק העיקרי יבוא: במקום סעיף 12 לחוק העיקרי יבוא: במקום סעיף 12 לחוק העיקרי יבוא:
"מימוש זכויות וחובות "מימוש זכויות וחובות "מימוש זכויות וחובות 12. (א) מוסד חינוך יפעל למימוש הזכויות ולאכיפת החובות כאמור בחוק זה.
(ב) הממונה על יישום החוק שמינה השר מבין עובדי משרדו או ממונה על יישום החוק שמונה במוסד חינוך, יהיה ממונה על יישום הזכויות והחובות האמורות בו כאחד."