הצעת חוק לדיון מוקדם

מספר פנימי: 488228 הכנסת התשע-עשרה יוזמים: חברי הכנסת זהבה גלאון גילה גמליאל אראל מרגלית אחמד טיבי אלעזר שטרן יעקב ליצמן עיסאווי פריג' באסל גטאס עליזה לביא מרב מיכאלי משה גפני פ/2197/19 הצעת חוק ניירות ערך (תיקון – חובת דיווח תאגידי לפי מדינה), התשע"ד–2014 דברי הסבר רקע בשנים האחרונות הולכת וגדלה החשיפה לשיעור המס הנמוך שמשלמים חלק מן התאגידים הרב-לאומיים הפועלים בישראל. התפתחות הגלובליזציה וקדמת הטכנולוגיה הובילו בין היתר, לקלות שבשינוע ההון (הכלכלי והאנושי) ולאפשרות לנצלו לשם הקטנת חבות המס. כתוצאה משימוש בתכנוני מס מורכבים ומתוחכמים, מפסידה המדינה מדי שנה מיליארדי שקלים, הזולגים אל מחוץ לגבולות המדינה וחסרונם מגדיל את הגירעון התקציבי ומאלץ את המדינה להטיל מיסים חדשים ולצמצם את השירותים הניתנים על ידה. היקף התופעה של ההתחמקות ממס– בעיה גלובאלית בחודש יולי 2012 העריך ארגון Tax Justice Network כי בין 21 טריליון דולר ל-31 טריליון דולר חמקו מתשלום מס בעולם ומצויים במקלטי מס שונים. הערכה זו אומתה לאחרונה על ידי הארגון הבינלאומי של עיתונאים תחקירנים ((The International Consortium of Investigative Journalists אשר באפריל 2013 חשף זהויות של למעלה מ-120 אלף תאגידים ויחידים המנהלים חשבונות בנק במלקטי מס. למעשה, למעלה ממחצית מפעילות המסחר בעולם עוברת דרך מקלטי מס, על אף שהאוכלוסיה במקלטי מס מהווה רק 1.2% מאוכלוסית העולם והפעילות העסקית באותם מקלטים מהווה רק כ-3% מהיקף הפעילות העסקית הגלובאלית. בישראל, נכון לשנת 2012, היקף הכלכלה השחורה מוערך בכ-23% מהתמ"ג של מדינת ישראל ומהווה פוטנציאל לגביית מיסים בסך של כ-50 מיליארד שקלים חדשים. יתרה מכך, על פי הערכות רשות המסים, תכנוני המס האגרסיביים מרכיבים כ-80% מההון השחור. הצורך בהרחבת חובות הדיווח החלות על תאגידים ציבוריים במסגרת חובת הדיווח הקבועה בתקנות ניירות ערך (דוחות כספיים שנתיים), התש"ע–2010, מחויבים תאגידים רב-לאומיים להגיש מדי שנה דוחות כספיים מאוחדים הכוללים את כל החברות בקבוצה, מבלי לפרט את הפעילות העסקית המבוצעת על ידי התאגיד בכל מדינה. כך למשל, הדוחות המאוחדים אינם כוללים פירוט על היקף העסקאות שנעשו בין חברות הקבוצה לבין עצמן (להלן –העסקאות הפנימיות), על מחירי ההעברה אשר נקבעו בעסקאות אלה, על היקף העובדים המועסקים על ידי התאגיד, על היקף הנכסים וההתחייבויות של התאגיד ועל שיעור המס האפקטיבי המשולם על ידו בכל מדינה בה הוא פועל. ארגון ה-OECD העריך לאחרונה כי היקף העסקאות הפנימיות המבוצעות על ידי תאגידים רב- לאומיים מהווה למעלה מ-60% מהיקף המסחר בעולם. עסקאות פנימיות מהוות, בין היתר, את אחד הכלים המרכזיים לתכנוני מס אגרסיביים, בעיקר באמצעות ניצול לרעה של מחירי העברה, "Treaty Shopping", מכירת זכויות קניין רוחני לחברות בנות אשר הוקמו במקלטי מס וכיו"ב. מן הדוחות המאוחדים שמפרסם התאגיד לא ניתן לגלות את היקף העסקאות הפנימיות שמבצע התאגיד מכיוון שאין פירוט של הפעילות הפיננסית המתבצעת על ידי התאגיד בכל מדינה בה הוא פועל, ואף אם ניתן למצוא חלק מן הנתונים הללו בדוחות המאוחדים, מדובר במידע חלקי בלבד. יתרה מכך, עיון בדוחות הכספיים הנפרדים של כל החברות הקשורות אינו אפשרי על-פי רוב, שכן מדובר בחברות פרטיות אשר דוחותיהן אינם חשופים לעיון הציבור. נימוקים התומכים בחיוב תאגידים ציבוריים לכלול דיווח על פי מדינה במסגרת הדוחות הכספיים צמצום השימוש בתכנוני מס אגרסיביים והגדלת היקף המסים הנגבים – כפי שהוסבר לעיל, פירוט הפעילות הפיננסית על פי מדינה יסייע לרשויות המס באיתור תכנוני מס אגרסיביים ובחינת חוקיותם. יש להניח, כי חובת הדיווח על פי מדינה תיצור הרתעה מסוימת משימוש בהם בקרב התאגידים וכתוצאה מכך, תוביל לגידול בהיקף המסים הנגבים. חשיפת שחיתויות – לחלק מן התאגידים הרב-לאומיים יש, בין היתר, חברות קשורות במדינות אשר קיימת בהן שחיתות שלטונית גבוהה, ודיווח על פי מדינה יאפשר לאתר תשלומים 'חשודים' שניתנו לממשלות ולארגונים. יכולת ליצור רגולציה טובה ואפקטיבית יותר – המידע אשר ישתקף מן הדוחות על פי מדינה ישפר במידה ניכרת את היכולת להבין את האופן בו מתבצע המסחר במדינות השונות, כמו גם את היכולת לאתר נכסים פיננסים ולגלות שימוש בבנקאות צללים. כתוצאה מכך, יקנה החוק המוצע למדינה יכולת לחוקק רגולציה אפקטיבית יותר שתסייע בצמיחה הכלכלית. הערכת סיכונים והטלת אחריות – דיווח על פי מדינה יאפשר למשקיעים ולרשויות המדינה להעריך נכונה את הסיכונים הפיננסים הכרוכים בפעילותם של תאגידים רב-לאומיים ועשוי לצמצם את המקרים בהם תאגידים מגיעים לחדלות פירעון ומובילים למשברים פיננסיים. חשיפת שמות החברות הקשורות תקנה למדינה יכולת להטיל עליהן אחריות, במידה ותידרש לכך על פי חוק, יכולת שאין ברשותה כל עוד החברות הקשורות נותרות אנונימיות. אחריות תאגידית וביקורת ציבורית ראויה – לתאגידים רב-לאומיים השפעה עצומה על המצב הסוציואקונומי הקיים במדינות, בין היתר, באמצעות המסים והתמלוגים שהם משלמים, כמות העובדים המועסקים על ידם, משאבי הטבע שהם צורכים וכיו"ב. האחריות המוגבלת המוענקת לתאגידים וה'רשיון החברתי לפעול' (social license to operate) שממנו הם נהנים מטילים על התאגידים חובה לפעול בצורה מוסרית והוגנת כלפי החברה (society) ולתת דין וחשבון על פעילותם. דיווח על פי מדינה יאפשר לציבור את המידע הדרוש לו כדי לבקר כראוי את פעילות התאגידים וברי כי ללחץ ציבורי יש בימינו משקל לא מבוטל על אופן התנהלות התאגיד. יצוין, כי פרסום הנתונים המוצע אשר יצורפו לחובת הדיווח החלה כיום אינו כרוך בעלויות נוספות משמעותיות, שכן המידע הנדרש כבר מצוי בידי התאגיד בעת עריכת הדוחות הכספיים והוא נגיש לעורכי הדוחות הללו באופן מיידי. תקדימים בינלאומיים: בשנים האחרונות קודמו במדינות שונות בעולם יוזמות חקיקה ברוח הצעת החוק המוצעת, המיועדות להטיל על תאגידים רב לאומיים חובות דיווח על בסיס מדינה. חלקן כבר אושרו וחלקן מצויות בהליכי אישור מתקדמים, כמפורט להלן. ארה"ב במסגרת חקיקת רפורמת דוד-פרנק (יולי 2010) הטילה ארה"ב על תאגידים מתעשיית המחצבים, הכרייה והנפט הפועלים בתחומה חובת גילוי על בסיס מדינה. על תאגידים אלו חלה החובה לדווח עבור תשלומים שהועברו לממשל הפדראלי בארה"ב ולמדינות זרות, בין אם על ידם במישרין או באמצעות כל אחת מהחברות שבשליטתם. הגדרת המושג "תשלומים" בחקיקה האמריקאית היא רחבה וכוללת בחובה תשלומי מיסים, תקבולים, עמלות, בונוסים ותשלומים עבור רישיונות ששולמו לממשלה זרה לטובת פיתוח או שימוש מסחרי של נפט, גז, ומחצבים. חובת הגילוי על פי החוק האמריקאי תקפה ביחס לדוחות הכספיים שיוגשו לשנה המסתיימת לאחר ה-30 בספטמבר 2013. אירופה בעקבות רפורמת 'דוד פרנק' בארה"ב כאמור, קידם האיחוד האירופי, באוקטובר 2011, חקיקה דומה אשר זכתה לכינוי "דוד פרנק פלוס". חקיקה זו רחבה יותר מזו של ארה"ב מכיוון שהיא מחילה את חובת הדיווח גם על תאגידים מסחריים ועל חברות פרטיות גדולות הפועלות בתחום תעשיית העץ. היוזמה מחילה את החובה לדווח על תשלומים אשר שולמו על ידי כל אחת מהחברות הבנות של התאגיד והחברות שבשליטתו, לממשלה זרה לטובת פיתוח או שימוש מסחרי של נפט, גז, מחצבים או עץ. נכון ליוני 2013 נציבות האיחוד האירופי הגיעה להסכמה על נוסח הדירקטיבה ולכן קיים סיכוי קטן מאד שנוסחה ישתנה עד להצבעה הסופית על קבלתה. הטמעת השינוי בחקיקה המקומית צריכה להתבצע תוך שנתיים מיום האישור הסופי. בנוסף, כחלק מהדירקטיבה האירופאית החדשה -Revised rules on capital requirements (CRD IV) החיל האיחוד האירופי חובת דיווח על המוסדות הפיננסים הפועלים באיחוד האירופי. הדירקטיבה החדשה קובעת, כי החל מתאריך ה-1.1.2015 כל מדינה החברה באיחוד האירופי מחויבת לדרוש מכל מוסד פיננסי הפועל בתחומה לגלות, על בסיס שנתי, ביחס לכל מדינה בה המוסד פועל את הפרטים הבאים: שם החברה (החברה הקשורה), סוג הפעילות לצד מיקום גיאוגרפי, מספר עובדים, רווחים והפסדים לפני תשלום מס, מס על רווח או הפסד והטבות ממשלתיות שהוענקו לתאגיד. על פי הנוסח הנוכחי, בשלב ראשון הדיווח לא ייחשף לציבור ובשנת 2014 תבחן נציבות האיחוד האירופי את השפעת הדיווח למול החשש מפגיעה בתחרותיות כתוצאה מהפרסום. היה ותמצא הנציבות לנכון כי קיימת פגיעה כאמור, תוכל לשנות את ההחלטה על פרסום המידע לציבור בשנת 2015 או לדחותה למועד אחר. הונג קונג החוק בהונג קונג קובע כי תאגידים הפועלים בתעשיית המחצבים חייבים, בעת הקצאה ראשונה של מניות למסחר, לגלות פרטים על תשלומים אשר ניתנו על ידם לממשלות בכל מדינה בה הם פועלים, לרבות מסים, תמלוגים וכל תשלום מהותי אחר. יוזמת ה- G8 ב-18 ביוני 2013, במסגרת הועידה האחרונה של מדינות ה-8G, החליטו המדינות החברות כי הן תקדמנה חקיקה המחייבת כל תאגיד רב לאומי, ללא שייכות למגזר עסקי מסוים, לדווח על סכום המס אשר שולם על ידו (לרבות על ידי חברות קשורות) בכל מדינה שבה הייתה לו פעילות עסקית. הצעת החוק נוסחה על ידי המכון לאחריות תאגידית במרכז האקדמי למשפט ולעסקים, בשיתוף עם TJN Israel. --------------------------------- הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום י"ז באדר א' התשע"ד – 17.2.14 תיקון סעיף 36 1. בחוק ניירות ערך, התשכ"ח–1968 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 36, אחרי סעיף קטן (א) יבוא: בחוק ניירות ערך, התשכ"ח–1968 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 36, אחרי סעיף קטן (א) יבוא: בחוק ניירות ערך, התשכ"ח–1968 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 36, אחרי סעיף קטן (א) יבוא: "(א1) בלי לגרוע מהוראות סעיף קטן (א), תאגיד כאמור בסעיף קטן (א) וכן תאגיד חוץ שפועלים מחוץ לישראל, לרבות באמצעות חברות קשורות או חברות בנות (בסעיף קטן זה ובסעיף קטן (א2) – תאגיד רב-לאומי), ידווח בדו"חות שעליו להגיש, באופן מרוכז ולפי כללים חשבונאיים מקובלים, גם על עניינים אלה: "(א1) בלי לגרוע מהוראות סעיף קטן (א), תאגיד כאמור בסעיף קטן (א) וכן תאגיד חוץ שפועלים מחוץ לישראל, לרבות באמצעות חברות קשורות או חברות בנות (בסעיף קטן זה ובסעיף קטן (א2) – תאגיד רב-לאומי), ידווח בדו"חות שעליו להגיש, באופן מרוכז ולפי כללים חשבונאיים מקובלים, גם על עניינים אלה: "(א1) בלי לגרוע מהוראות סעיף קטן (א), תאגיד כאמור בסעיף קטן (א) וכן תאגיד חוץ שפועלים מחוץ לישראל, לרבות באמצעות חברות קשורות או חברות בנות (בסעיף קטן זה ובסעיף קטן (א2) – תאגיד רב-לאומי), ידווח בדו"חות שעליו להגיש, באופן מרוכז ולפי כללים חשבונאיים מקובלים, גם על עניינים אלה: (1) ציון שמות המדינות בהן מחזיק התאגיד הרב-לאומי חברות קשורות או חברות בנות, שמותיהן, המדינות בהן נרשמו ושבהן הן פועלות; (1) ציון שמות המדינות בהן מחזיק התאגיד הרב-לאומי חברות קשורות או חברות בנות, שמותיהן, המדינות בהן נרשמו ושבהן הן פועלות; (2) לגבי מדינות שצוינו בפסקה (1) ידווח תאגיד רב-לאומי, לגבי כל מדינה, על: (2) לגבי מדינות שצוינו בפסקה (1) ידווח תאגיד רב-לאומי, לגבי כל מדינה, על: (א) נתוני רווח והפסד הכוללים את מחזור הפעילות ועלותה, תוך הפרדה בין עסקאות שנעשו בתוך הקבוצה של התאגיד הרב-לאומי ועסקאות שנעשו מחוץ לקבוצה, כאמור; (ב) שיעור המס המוטל על פי חוק, שיעור המס ששולם בפועל, פירוט סכומי המס ששולמו וכן הסבר להפרשים בין הסכומים ששולמו בפועל לבין הסכומים שהיו אמורים להשתלם על פי חוק; (ג) סכום הרווח הנקי לפני תשלום המס לפי פסקה (ב) ולאחריו; (ד) מספר העובדים ועלות שכרם; (ה) תשלומים ששולמו לגופים מטעם כל מדינה והטבות שהתקבלו מאותם גופים, כאמור. (א2) על אף האמור בסעיף קטן (א1), יושב ראש הרשות רשאי לפטור תאגיד רב-לאומי מדיווח לפי הסעיף האמור אם שוכנע שאותו תאגיד רב-לאומי אינו פועל מחוץ לישראל באמצעות חברות קשורות או חברות בנות; פטור כאמור יינתן לתקופה שאינה עולה על שנתיים." (א2) על אף האמור בסעיף קטן (א1), יושב ראש הרשות רשאי לפטור תאגיד רב-לאומי מדיווח לפי הסעיף האמור אם שוכנע שאותו תאגיד רב-לאומי אינו פועל מחוץ לישראל באמצעות חברות קשורות או חברות בנות; פטור כאמור יינתן לתקופה שאינה עולה על שנתיים." (א2) על אף האמור בסעיף קטן (א1), יושב ראש הרשות רשאי לפטור תאגיד רב-לאומי מדיווח לפי הסעיף האמור אם שוכנע שאותו תאגיד רב-לאומי אינו פועל מחוץ לישראל באמצעות חברות קשורות או חברות בנות; פטור כאמור יינתן לתקופה שאינה עולה על שנתיים." תיקון סעיף 53 2. בסעיף 53 לחוק העיקרי, אחרי סעיף קטן (ב) יבוא: בסעיף 53 לחוק העיקרי, אחרי סעיף קטן (ב) יבוא: בסעיף 53 לחוק העיקרי, אחרי סעיף קטן (ב) יבוא: "(ג) מי שהפר את הוראות סעיף 36(א1), דינו – מאסר שנה או קנס פי שלושה מן הקנס האמור בסעיף 61(א)(2) לחוק העונשין." "(ג) מי שהפר את הוראות סעיף 36(א1), דינו – מאסר שנה או קנס פי שלושה מן הקנס האמור בסעיף 61(א)(2) לחוק העונשין." "(ג) מי שהפר את הוראות סעיף 36(א1), דינו – מאסר שנה או קנס פי שלושה מן הקנס האמור בסעיף 61(א)(2) לחוק העונשין." תחילה 3. תחילתו של חוק זה ביום י' בטבת התשע"ה (1 בינואר 2015). תחילתו של חוק זה ביום י' בטבת התשע"ה (1 בינואר 2015). תחילתו של חוק זה ביום י' בטבת התשע"ה (1 בינואר 2015).