הצעת חוק לדיון מוקדם

מספר פנימי: 548844 הכנסת התשע-עשרה יוזמים: חברי הכנסת זהבה גלאון אראל מרגלית גילה גמליאל פ/2483/19 הצעת חוק פירוק גרעיני השליטה במוסדות הפיננסיים (תיקוני חקיקה), התשע"ד–2014 דברי הסבר המערכת הפיננסית בישראל לוקה בריכוזיות גבוהה במיוחד, שמתאפיינת במספר מצומצם של קבוצות בנקאיות וגופים מוסדיים המחזיקים בכלל הנכסים הפיננסיים של הציבור. מרבית הגופים נשלטים על ידי גרעיני שליטה – מספר קטן של בעלי הון השולטים בפועל במוסדות הפיננסיים באמצעות החזקה בשיעור נמוך יחסית של מניותיהם. מצב זה התאפשר בזכות המצב החוקי הקיים, לפיו רשאים המפקח על הבנקים והממונה על שוק ההון ביטוח וחיסכון להעניק היתר לשליטה בהחזקה של לפחות 5% מאמצעי השליטה במוסד פיננסי. הרוכשים שקיבלו היתר כאמור מחזיקים במרבית המקרים באחוז נמוך ממניות המוסד הפיננסי וכוחם גדול בהרבה מהשקעתם הכספית היחסית. באופן זה, שיטת גרעיני השליטה מעודדת ניגודי עניינים ולקיחת סיכונים מופרזים, כיוון שהיא גורמת לכך שהסיכון הכספי בפניו עומדים בעלי השליטה קטן בהרבה מהרווח שהם יכולים להשיג באמצעות שימוש לרעה בכוחם. משמעות הדבר היא הפקדת הונו וחסכונותיו של הציבור בידי מעטים, אשר מטבע הדברים עלולים לקדם את ענייניהם הפרטיים לפני ועל חשבון האינטרס הכללי. חששות אלו אומתו במחקרים שונים, שהראו, למשל, כי ככל שריכוזיות השליטה בבנק גבוהה יותר החוק להגברת התחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע"ד–2013, נועד לפתור את ניגוד העניינים האמור על ידי הפרדת אחזקות ריאליות משמעותיות מאחזקות פיננסיות משמעותיות, אך כל עוד המוסדות הפיננסים מנוהלים על ידי גרעיני שליטה, תכלית החוק לא תושג. בעלי ההון המחזיקים במקביל במוסדות פיננסיים וריאליים משמעותיים, יעבירו את השליטה לידיהם של בעלי הון אחרים, והמצב הנוכחי יישמר. לפיכך, מוצע לבזר את הבעלות על הגופים הפיננסיים ולפרק את גרעיני השליטה באמצעות הגבלת שיעור המניות שבהן רשאי גוף יחיד להחזיק. מוצע להטיל איסור גורף על החזקה של גוף יחיד ביותר מ-1% מסך הנכסים של מוסד פיננסי. בהצעת חוק זו מוצע גם לבטל את האפשרות להעניק היתר לאחזקה בשיעור גבוה יותר. תכלית נוספת שמגשימה הצעת החוק היא הגברת היציבות והקטנת הסיכון לקריסת בנק רק בשל תלותו בבעל שליטה אחד או בקבוצת שליטה מסוימת. ביטול גרעיני השליטה יגרום גם ליציבות פיננסית גבוהה יותר. דוגמה לכך ניתן היה לראות במשבר הפיננסי בשנת 2008; המשבר כמעט ולא פגע בבנקים קואופרטיביים, בנקים בבעלות המונים, ואותם בנקים כמעט לא נזקקו לסיוע ממשלתי. תובנה זו הביאה אף לעלייה משמעותית במספר המצטרפים לבנקים אלה, בעיקר בקנדה, בארה"ב (10% גידול בהפקדות בשנת 2009) ובאנגליה. יצויין כי גם בנק ישראל הכיר בצורך להגביל את היווצרותם של גרעיני שליטה בבנקים: כך, בשנת 2012 הוא העלה את הרף הדרוש להגדרת גרעין שליטה: בבנק גדול אחזקה של כ-30% (במקום 20%), בבנק בינוני – 40% ובבנק קטן – 50%. הצעה חוק זו מבוססת אפוא גם על הגישה שאימץ בנק ישראל ומבקשת להחילה בצורה גורפת וחד משמעית יותר. בחינה השוואתית ביחס לקיומם של בנקים ללא גרעיני שליטה מראה כי הצעת חוק זו היא חלק ממגמה עולמית: בקנדה מוגבלת האחזקה של בעל מניות בודד ל-10% כדי למנוע היווצרות גרעיני שליטה, ובאוסטרליה הבעלות מוגבלת עד 15%. יתרה מזו, בשנים האחרונות גם עלה מספרם של הבנקים הקואופרטיביים; כיום באירופה אותם בנקים משרתים כ-50 מיליון חברים וסך נכסיהם עומד על כ-96 טריליון אירו. הבנק הקמעונאי הגדול ביותר בצרפת הוא בנק קואופרטיבי וכך גם הבנק הרביעי בגודלו בגרמניה שמנהל נכסים של למעלה מטריליון דולר. אישור החוק המוצע וביטול גרעיני השליטה בבנקים ובמוסדות פיננסיים אחרים לא תביא לפגיעה בהתנהלות השוטפת של הבנקים והמוסדות האמורים או בציבור לקוחותיהם, כיוון שבעקבות השינויים בחוק הבנקאות (רישוי) שבוצעו בשנת 2012 על רקע הקשיים בהנפקת בנק לאומי, הרגולציה הנוגעת להתנהלות בנק ללא גרעין שליטה היא מבוססת, הן בהיבט דרישות הפיקוח על הבנקים והן בהיבט ההתנהלות השוטפת של הבנק, לרבות סוגיות של מינוי דירקטורים, הנהלה בכירה וכדומה; הסדרים דומים נקבעו לעניין מבטח או חברה מנהלת. --------------------------------- הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום י"ט באייר התשע"ד – 19.5.14 תיקון חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח) 1. בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א–1981 – בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א–1981 – בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א–1981 – בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א–1981 – בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א–1981 – (1) בסעיף 32 – (1) בסעיף 32 – (1) בסעיף 32 – (1) בסעיף 32 – (1) בסעיף 32 – (א) במקום סעיף קטן (א) יבוא: (א) במקום סעיף קטן (א) יבוא: (א) במקום סעיף קטן (א) יבוא: (א) במקום סעיף קטן (א) יבוא: "(א) שיעור החזקתו של אדם לא יעלה על אחוז אחד בכל סוג של אמצעי שליטה במבטח."; "(א) שיעור החזקתו של אדם לא יעלה על אחוז אחד בכל סוג של אמצעי שליטה במבטח."; "(א) שיעור החזקתו של אדם לא יעלה על אחוז אחד בכל סוג של אמצעי שליטה במבטח."; (ב) סעיפים קטנים (ב) עד (ד) – בטלים; (ב) סעיפים קטנים (ב) עד (ד) – בטלים; (ב) סעיפים קטנים (ב) עד (ד) – בטלים; (ב) סעיפים קטנים (ב) עד (ד) – בטלים; (2) בסעיף 32א(ב), במקום "מעשרה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד", והמילים "ואם המבטח כאמור הוא מבטח בלא שולט – לא יחזיק יותר מחמישה אחוזים מסוג מסוים של אמצעי שליטה בו" – יימחקו; (2) בסעיף 32א(ב), במקום "מעשרה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד", והמילים "ואם המבטח כאמור הוא מבטח בלא שולט – לא יחזיק יותר מחמישה אחוזים מסוג מסוים של אמצעי שליטה בו" – יימחקו; (2) בסעיף 32א(ב), במקום "מעשרה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד", והמילים "ואם המבטח כאמור הוא מבטח בלא שולט – לא יחזיק יותר מחמישה אחוזים מסוג מסוים של אמצעי שליטה בו" – יימחקו; (2) בסעיף 32א(ב), במקום "מעשרה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד", והמילים "ואם המבטח כאמור הוא מבטח בלא שולט – לא יחזיק יותר מחמישה אחוזים מסוג מסוים של אמצעי שליטה בו" – יימחקו; (2) בסעיף 32א(ב), במקום "מעשרה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד", והמילים "ואם המבטח כאמור הוא מבטח בלא שולט – לא יחזיק יותר מחמישה אחוזים מסוג מסוים של אמצעי שליטה בו" – יימחקו; (3) בסעיף 34א – (3) בסעיף 34א – (3) בסעיף 34א – (3) בסעיף 34א – (3) בסעיף 34א – (א) סעיף קטן (א) – בטל; (א) סעיף קטן (א) – בטל; (א) סעיף קטן (א) – בטל; (א) סעיף קטן (א) – בטל; (ב) בסעיף קטן (א1)(1), אחרי "המחזיק" יבוא "לא". (ב) בסעיף קטן (א1)(1), אחרי "המחזיק" יבוא "לא". (ב) בסעיף קטן (א1)(1), אחרי "המחזיק" יבוא "לא". (ב) בסעיף קטן (א1)(1), אחרי "המחזיק" יבוא "לא". תיקון חוק הבנקאות (רישוי) 2. בחוק הבנקאות (רישוי), התשמ"א–1981 – בחוק הבנקאות (רישוי), התשמ"א–1981 – בחוק הבנקאות (רישוי), התשמ"א–1981 – בחוק הבנקאות (רישוי), התשמ"א–1981 – בחוק הבנקאות (רישוי), התשמ"א–1981 – (1) בסעיף 27ה(ב)(1), במקום "מחמישה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד"; (1) בסעיף 27ה(ב)(1), במקום "מחמישה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד"; (1) בסעיף 27ה(ב)(1), במקום "מחמישה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד"; (1) בסעיף 27ה(ב)(1), במקום "מחמישה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד"; (1) בסעיף 27ה(ב)(1), במקום "מחמישה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד"; (2) בסעיף 27ו – (2) בסעיף 27ו – (2) בסעיף 27ו – (2) בסעיף 27ו – (2) בסעיף 27ו – (א) בסעיף קטן (א), במקום "מחמישה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד"; (א) בסעיף קטן (א), במקום "מחמישה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד"; (א) בסעיף קטן (א), במקום "מחמישה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד"; (א) בסעיף קטן (א), במקום "מחמישה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד"; (ב) בסעיף קטן (ב), במקום "מחמישה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד"; (ב) בסעיף קטן (ב), במקום "מחמישה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד"; (ב) בסעיף קטן (ב), במקום "מחמישה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד"; (ב) בסעיף קטן (ב), במקום "מחמישה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד"; (3) בסעיף 34 – (3) בסעיף 34 – (3) בסעיף 34 – (3) בסעיף 34 – (3) בסעיף 34 – (א) במקום סעיף קטן (א) יבוא: (א) במקום סעיף קטן (א) יבוא: (א) במקום סעיף קטן (א) יבוא: (א) במקום סעיף קטן (א) יבוא: "(א) שיעור החזקתו של אדם לא יעלה על אחוז אחד בכל סוג של אמצעי שליטה בתאגיד בנקאי או בתאגיד החזקה בנקאית."; "(א) שיעור החזקתו של אדם לא יעלה על אחוז אחד בכל סוג של אמצעי שליטה בתאגיד בנקאי או בתאגיד החזקה בנקאית."; "(א) שיעור החזקתו של אדם לא יעלה על אחוז אחד בכל סוג של אמצעי שליטה בתאגיד בנקאי או בתאגיד החזקה בנקאית."; (ב) סעיפים קטנים (ב) עד (ה) – בטלים. (ב) סעיפים קטנים (ב) עד (ה) – בטלים. (ב) סעיפים קטנים (ב) עד (ה) – בטלים. (ב) סעיפים קטנים (ב) עד (ה) – בטלים. (4) סעיפים 34א ו-35 – בטלים; (4) סעיפים 34א ו-35 – בטלים; (4) סעיפים 34א ו-35 – בטלים; (4) סעיפים 34א ו-35 – בטלים; (4) סעיפים 34א ו-35 – בטלים; (5) בסעיף 35א(א), המילים "לרבות אי קבלת היתר לפי סעיף 34(א)" – יימחקו; (5) בסעיף 35א(א), המילים "לרבות אי קבלת היתר לפי סעיף 34(א)" – יימחקו; (5) בסעיף 35א(א), המילים "לרבות אי קבלת היתר לפי סעיף 34(א)" – יימחקו; (5) בסעיף 35א(א), המילים "לרבות אי קבלת היתר לפי סעיף 34(א)" – יימחקו; (5) בסעיף 35א(א), המילים "לרבות אי קבלת היתר לפי סעיף 34(א)" – יימחקו; (6) בסעיף 36 – (6) בסעיף 36 – (6) בסעיף 36 – (6) בסעיף 36 – (6) בסעיף 36 – (א) סעיף קטן (א) – בטל; (א) סעיף קטן (א) – בטל; (א) סעיף קטן (א) – בטל; (א) סעיף קטן (א) – בטל; (ב) בסעיף קטן (ב)(1), אחרי "המחזיק" יבוא "לא"; (ב) בסעיף קטן (ב)(1), אחרי "המחזיק" יבוא "לא"; (ב) בסעיף קטן (ב)(1), אחרי "המחזיק" יבוא "לא"; (ב) בסעיף קטן (ב)(1), אחרי "המחזיק" יבוא "לא"; תיקון חוק השקעות משותפות בנאמנות 3. בחוק השקעות משותפות בנאמנות, התשנ"ד–1994, בסעיף 23ב2(ב), במקום "יותר מעשרה אחוזים" יבוא "יותר מאחוז אחד", והסיפה החל במילים "שר האוצר רשאי" – תימחק. בחוק השקעות משותפות בנאמנות, התשנ"ד–1994, בסעיף 23ב2(ב), במקום "יותר מעשרה אחוזים" יבוא "יותר מאחוז אחד", והסיפה החל במילים "שר האוצר רשאי" – תימחק. בחוק השקעות משותפות בנאמנות, התשנ"ד–1994, בסעיף 23ב2(ב), במקום "יותר מעשרה אחוזים" יבוא "יותר מאחוז אחד", והסיפה החל במילים "שר האוצר רשאי" – תימחק. בחוק השקעות משותפות בנאמנות, התשנ"ד–1994, בסעיף 23ב2(ב), במקום "יותר מעשרה אחוזים" יבוא "יותר מאחוז אחד", והסיפה החל במילים "שר האוצר רשאי" – תימחק. בחוק השקעות משותפות בנאמנות, התשנ"ד–1994, בסעיף 23ב2(ב), במקום "יותר מעשרה אחוזים" יבוא "יותר מאחוז אחד", והסיפה החל במילים "שר האוצר רשאי" – תימחק. תיקון חוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, בשיווק השקעות ובניהול תיקי השקעות 4. בחוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, בשיווק השקעות ובניהול תיקי השקעות, התשנ"ה–1995– בחוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, בשיווק השקעות ובניהול תיקי השקעות, התשנ"ה–1995– בחוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, בשיווק השקעות ובניהול תיקי השקעות, התשנ"ה–1995– בחוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, בשיווק השקעות ובניהול תיקי השקעות, התשנ"ה–1995– בחוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, בשיווק השקעות ובניהול תיקי השקעות, התשנ"ה–1995– (1) במקום סעיף 4א יבוא: (1) במקום סעיף 4א יבוא: (1) במקום סעיף 4א יבוא: (1) במקום סעיף 4א יבוא: (1) במקום סעיף 4א יבוא: "הגבלת שיעור ההחזקה "הגבלת שיעור ההחזקה 4א. שיעור החזקתו של אדם לא יעלה על אחוז אחד בכל סוג של אמצעי שליטה במנהל תיקים."; (2) בסעיף 9(ב), במקום "מעשרה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד". (2) בסעיף 9(ב), במקום "מעשרה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד". (2) בסעיף 9(ב), במקום "מעשרה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד". (2) בסעיף 9(ב), במקום "מעשרה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד". (2) בסעיף 9(ב), במקום "מעשרה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד". תיקון חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל) 5. בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה–2005, בסעיף 9 – בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה–2005, בסעיף 9 – בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה–2005, בסעיף 9 – בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה–2005, בסעיף 9 – בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה–2005, בסעיף 9 – (1) במקום סעיף קטן (א) יבוא: (1) במקום סעיף קטן (א) יבוא: (1) במקום סעיף קטן (א) יבוא: (1) במקום סעיף קטן (א) יבוא: (1) במקום סעיף קטן (א) יבוא: "(א) שיעור החזקתו של אדם לא יעלה על אחוז אחד בכל סוג של אמצעי שליטה בחברה מנהלת."; "(א) שיעור החזקתו של אדם לא יעלה על אחוז אחד בכל סוג של אמצעי שליטה בחברה מנהלת."; "(א) שיעור החזקתו של אדם לא יעלה על אחוז אחד בכל סוג של אמצעי שליטה בחברה מנהלת."; "(א) שיעור החזקתו של אדם לא יעלה על אחוז אחד בכל סוג של אמצעי שליטה בחברה מנהלת."; (2) סעיף קטן (ב) – בטל. (2) סעיף קטן (ב) – בטל. (2) סעיף קטן (ב) – בטל. (2) סעיף קטן (ב) – בטל. (2) סעיף קטן (ב) – בטל. תיקון חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ייעוץ, שיווק ומערכת סליקה פנסיוניים) 6. בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ייעוץ, שיווק ומערכת סליקה פנסיוניים), התשס"ה–2005 – בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ייעוץ, שיווק ומערכת סליקה פנסיוניים), התשס"ה–2005 – בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ייעוץ, שיווק ומערכת סליקה פנסיוניים), התשס"ה–2005 – בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ייעוץ, שיווק ומערכת סליקה פנסיוניים), התשס"ה–2005 – בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ייעוץ, שיווק ומערכת סליקה פנסיוניים), התשס"ה–2005 – (1) בסעיף 11 – (1) בסעיף 11 – (1) בסעיף 11 – (1) בסעיף 11 – (1) בסעיף 11 – (א) בסעיף קטן (א) – (א) בסעיף קטן (א) – (א) בסעיף קטן (א) – (א) בסעיף קטן (א) – (1) בפסקה (2), במקום "מחמישה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד", ובמקום "מעשרה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד"; (1) בפסקה (2), במקום "מחמישה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד", ובמקום "מעשרה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד"; (1) בפסקה (2), במקום "מחמישה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד", ובמקום "מעשרה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד"; (2) בפסקה (3), במקום "מעשרה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד"; (2) בפסקה (3), במקום "מעשרה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד"; (2) בפסקה (3), במקום "מעשרה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד"; (3) בפסקה (4), במקום "מעשרה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד"; (3) בפסקה (4), במקום "מעשרה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד"; (3) בפסקה (4), במקום "מעשרה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד"; (ב) בסעיף קטן (ד), במקום "מעשרה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד"; (ב) בסעיף קטן (ד), במקום "מעשרה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד"; (ב) בסעיף קטן (ד), במקום "מעשרה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד"; (ב) בסעיף קטן (ד), במקום "מעשרה אחוזים" יבוא "מאחוז אחד"; (2) בסעיף 31ו – (2) בסעיף 31ו – (2) בסעיף 31ו – (2) בסעיף 31ו – (2) בסעיף 31ו – (א) במקום סעיף קטן (א) יבוא: (א) במקום סעיף קטן (א) יבוא: (א) במקום סעיף קטן (א) יבוא: (א) במקום סעיף קטן (א) יבוא: "(א) שיעור החזקתו של אדם לא יעלה על אחוז אחד בכל סוג של אמצעי שליטה בחברה להפעלת מערכת סליקה פנסיונית מרכזית."; "(א) שיעור החזקתו של אדם לא יעלה על אחוז אחד בכל סוג של אמצעי שליטה בחברה להפעלת מערכת סליקה פנסיונית מרכזית."; "(א) שיעור החזקתו של אדם לא יעלה על אחוז אחד בכל סוג של אמצעי שליטה בחברה להפעלת מערכת סליקה פנסיונית מרכזית."; (ב) סעיף קטן (ב) – בטל. (ב) סעיף קטן (ב) – בטל. (ב) סעיף קטן (ב) – בטל. (ב) סעיף קטן (ב) – בטל.