חומר רקע

06 יולי2023 י"ז תמוז תשפ"ג לכבוד : ועדת החוקה חוק ומשפט :הנדון הצעת חוק שירותי הדת היהודיים (בחירות רבני עיר, רבנים אזוריים, רבני יישוב ורבני שכונות), התשפ"ג– 2023 הצעת חוק זו מבקשת לערוך שינויי עומק במבנה הרבנות המקומית בישראל. כפי שאראה להלן, עיקרי ההצעה מושתתים על תפיסה ריכוזית הרואה את הרבנות .המקומית כזרוע של השלטון המרכזי ובפרט של השר לשירותי דת והרבנות הראשית תפיסה זו מנוגדת לתפיסה היהודית המסורתית של הרב המקומי כ"מרא דאתרא" וכמי שנועד לשרת את הקהילה המקומית שבה הוא מכהן. בנוסף, הצעת החוק מנוגדת למגמות הקיימות בשנים האחרונה בממשלה, המתבטאות ברצון לקדם ביזור סמכויות וחיזוק ה .אוטונומיה של השלטון המקומי להלן אתייחס :לעיקרי ההצעה 1. :הליך בחירת הרבנים סעיף37 ל הצעת החוק מבקש לשנות את הליך בחירת רבני הערים , תוך חיזוק משמעותי של גופי השלטון המרכזי על חשבון המקומי בהליך בחירת הרבנים. במצב המשפטי הקיים רב העיר נבחר על ידי אספה בוחרת כאשר ל מעלה מ- 75% מהחברים בה הינם חברי מועצת הרשות המקומית ונציגים שנבחרו על ידם, ומעט פחות מ- 25% .הם נציגים מקומיים שבחר השר לשירותי דת אופיו של הליך בחירה זה " הביא לכך שבג"ץ קבע כי רב עיר הוא נושא משרה ייחודי, בעל מאפיינים מעורבים של נבחר ציבור ועובד ציבור( " בג"ץ4790/14 .)יהדות התורה נ' השר לשירותי דת לעומת זאת, על פי הצעת החו ק, יצומצם מאוד כוחה של מועצת הרשות המקומית בבחירת רב העיר וכן ייחלש מעמדם של הנציגים המקומיים: ה צעת ה חוק קובע ת מנגנון מורכב שמבחין בין רשויות לפי גודלן. במועצות המקומיות הקטנות ביותר כוחם של חברי המועצה ונציגיהם יעמוד על28% בלבד מחברי האספה הבוחרת, ובערים הגדולות הוא יעמוד ע ל בין40% ל- 50% . שאר חברי האס י פה הבוחרת יהיו16 הרבנים החברים .במועצת הרבנות הראשית ונציגים מקומיים שממנה השר לשירותי דת הכנסת כל16 חברי מועצת הרבנות הראשית לאספה הבוחרת של רב עיר בישראל היא הצעה המנוגדת לרציונל הבסיסי של מעמד הרבנים . הליך הבחירה הוא הליך מקומי וחברי מועצת הרבנות הראשית אינם נציגים מקומיים. תפקידה של מועצת הרבנות הראשית הוא לקבוע את הכשירות של המועמדים, כפי שנעשה באמצעות מערך הבחינות שלה, אך אין .כל סיבה שהם יהיו מעורבים באופן ישיר בהליך הבחירות בעיה נוספת ב הצעה היא בכך שהיא מבקשת לצמצם מ אוד את הייצוג הנשי בבחירת רבני הערים . על פי המצב המשפטי הקיים, האס י פה הבוחרות חייבת לכלול לפחות40% נשים , בעוד שעל פי ההצעה הייצוג הנשי יעמוד על בין7% ל- 12% בלבד (תלוי בגודל הרשות .) חשיבותו של הייצוג הנשי בתחום זה גבוהה במיוחד לאור כך שנשים אינן יכו לות להתמודד לתפקידים הרבניים עצמם ולאור ההשפעה של ההחלטות המתקבלות ,על ידי רבנים על נשים. כך סעיף זה משקף למעשה נסיגה לאחור במעמדן של הנשים ביחס לממסד הדתי , שינוי המשקף חיזוק של הריכוזיות בהליך הבחירה ניתן לראות גם ביחס לרבני שכונות. בעוד לפי המצב המשפטי הקיים, מינוי רב שכונה נערך בהליך מכרזי פנימי במועצה הדתית, ללא מעורבות של נציגים מהשלטון המרכזי, על פי ההצעה, שניים מתוך חמשת החברים ( 40% ) בוועדה הבוחרת את רב השכונה הם נציגים של מועצת הרבנות הראשית .ושל השר 2 . החזרת מוסד רב השכונה : מזה20 שנה שלא מונו כל ל רבני שכונות חדשים בישראל כך ש כל רבני השכונות המכהנים מונו לפני שנ ת2003 . דוח מבקר המדינה משנת2010 :עסק באופן מקיף ברבני השכונות והצביע על ליקויים מהותיים בתפקודם ,למעשה מדובר במשרה ללא כל הגדרת תפקיד, ונמצא שרבני השכונות אינם מדווחים לאיש על .עבודתם1 מח קר אחר משנת2011 מצא כי רבים מרבני השכונות אינם מתגוררים בשכונות שהם מכהנים בהן, ויש שגרים במרחק רב מהן , 2 בניגוד לחוק מגורי רבנים במקום כהונתם ה תשס"ג- 2002 הקובע כי מקום המגורים הקבוע של רב השונה צריך להיות בתחום השכונה שבה הוא מכהן או עד למרחק של שני קילומ .טרים ממנה קשה להתעלם מכך שדוחות ביקורת רבים לאורך השנים הצביעו על מעורבות פוליטית חזקה .מאוד במינוי רבני השכונות, משרה שהפכה ל"ג'וב" מבוקש מאוד3 דומה כי על רקע הכשלים המהותיים בתפקוד רבני השכונות, והתובנה שלמעשה מדובר במשרה שאין בה צורך ממשי בשל כך ששכונ ות אינן מתפקדות כיום בדרך כלל כקהילות 1 ,מבקר המדינה דוח שנתי60 ב לשנת2009 ולחשבונות שנת הכספים 2008 , :ירושלים2010 . 2 בני דו ,"רון, "הפער המתרחב בין הקדושה למציאות ארץ אחרת 60 ( 2011 .) 3 ,לסקירה קצרה של דוחות כאלה ראו: אריאל פינקלשטיין:המועצות הדתיות שירותי דת, מינהל ציבורי ופוליטיקה:, ירושלים ,המכון הישראלי לדמוקרטיה2018 ', עמ100-99 . ממשיות, הודיעה בשנת2013 המדינה לבג"ץ כי המשרד לשירותי דת החליט לבטל את .מודל רבני השכונות, ולעבור למודל של מימון עמותות המעסיקות רבני קהילות4 הצעת החוק פועלת בניגוד לרציונל זה ומבקשת להחזיר את מודל רבני השכונות ובאופן נרחב מאוד. יתירה מכך, סעיף36 להצעת החוק מבקש ל תקן את חוק מגורי רבנים במקום כהונתם ולקבוע שרב שכונה ללא יידרש עוד להתגורר בשכונה או בסמוך לה, כך שהוא יוכל להתגורר בכל רחבי העיר שבה מצויה השכונה, ואף שני קילומטרים מחוץ לתחומי העיר. תיקון זה אף יעמיק וירחיב את הניתוק שבין הרב לקהילה ואת חוסר האפקטיביות של משרה זו. חלק ניכר מתפקיד הרב מתבצע בשבתות ובחגים, כך שיש חשיבות גבוהה שהרב יתגורר בשכונה לצורך מילוי תפק ידו . 3 . :קביעת הצורך במינוי רב במצב המשפטי הנוכחי, הרשות המקומית/ו או המועצה הדתית הן המחליטות האם הן מעוניינות במינוי רבני שכונות, רבנים אזוריים ורבני יישובים, ולשם כך הן פונות למשרד לשירותי דת הנדר ש לבחון את ההצעה ולהחליט ,האם לאשרה ובחלק מהמקרים אף לתקצב אותה . הצעת החוק מבקשת להעביר את ההחלטה על הצורך במינוי רב- לשר לשירותי דת. סעיף25 קובע כי השר לשירותי דת הוא שיקבע האם יש צורך ב מינוי רב שכונה לאזור מסוים , ללא שום דרישה להתייעצות ברשות המקומית א ו בגופים מקומיים אחרים. בנוסף, סעיף18 להצעה קובע כי השר לשירותי דת הוא שיקבע האם ישנו צורך במינוי רב יישוב או רב אזורי. במקרה שלא כיהן בעבר רב ביישוב/מועצה אזורית השר צריך להתייעץ על כך עם ראש המועצה האזורית והמועצה הדתית במקום, ובמקרה שכיהן רב השר אינו צ ריך להתייעץ כלל עם גורמי השטח. בכל מקרה, לא נדרשת הסכמה של ועד היישוב .לצורך מינוי רב יישוב סעיפים אלו מהווים חלק מהעברת הכוח במינוי הרבנים לשר לשירותי דת על פני .הקהילות המקומיות בנוגע למינוי רבני ערים הצעת החוק שואפת לצמצם את כוחה של הרשות המקומית בהחלט .ה על מספר הרבנים עד ע ת ה קבעו התקנות כי מינוי רב שני לעיר מחייב את הסכמת מועצת הרשות המקומית, ואילו סעיף5 ל הצעת החוק קובע כי בארבע הערים הגדולות, ירושלים, באר שבע, תל אביב וחיפה, תתקיים חובה שבדין למינוי שני רבני עיר, אחד ספרדי ואחד אשכנזי. 4. מינוי רבנ ים בהיקף נרחב שלא לצורך .ישנו חשש ממשי שהצעת החוק תביא למינוי רבנים בהיקף נרח ב שלא לצורך , בעיקר רבני שכונו.ת ורבני יישובים על פי נתוני דו- שנתון דת ומדינה של המכון לישראלי לדמוקרטיה מספר רבני היישובים כיום עומד על 4 תגובת המדינה לעתירה בבג"ץ858/12 הרב עדה זבידוב נ' ראש הממשלה . 219 ו על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בישראל ישנם כיום1,034 יישובים במועצות אזוריות, מתוכם ב- 47 יישובים האוכלוסייה אינה יהודית, כך שבסך הכל ישנם 987 יישובים יהודים במועצות אזוריות. ניתן ללמוד מכך שעל פי החוק י וכ ל השר לשירותי דת להורות באופן מידי על מינוי של768 רבני יישובים נוספים . בנוסף, על פי הצעת חוק יכול השר לשירותי דת להורות על מינוי רב שכונה בשטח שבו מתגוררים 15,000 תושבים, ברשויות מקומיות ש מספר התושבים בהן עולה על50,000 .תושבים ניתוח נתוני מספר התושבים ברשויות של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מעלה כי על פי החוק ניתן למנות346 רבני שכונות. בהתחשב בכך שלפי נתוני המשרד לשירותי דת מכהנים כיום68 רבני שכונות, ניתן יהיה למנות באופן מידי278 רבני שכונו ת חדשים . מעבר לבעיה העקרונית של מינוי רבנים שלא לצורך, ישנו חשש ממשי שהדבר יביא לפגיעה תקציבית בשירותי הדת בשל העלות שתושת על ה מועצות הדתיות ו ה רשויות המקומיות ( במועצות אזוריות רבות אין מועצה דתיות, כך שהעסקת הרבנים נעשית על .)ידי המועצה האזורית מבקר המדי נה הצביע בשנת2001 על ה תופעה של מועצות דתיות ורשויות מקומיות המתקשות לספק שירותי דת לתושביהן בשל העלויות הגבוהות המושתות עליה ן על פי חוק ,בשל מימון הרבנים ונראה שהצעת החוק יכולה להפוך את .התופעה לדומיננטית מאוד 5 .משך הכהונה של הרבנים : במצב המשפטי הקיים, רבנ י ערים מכהנים לתקופה של 10 שנים שבסיומה יכולה מועצת הרשות המקומית לבחור האם להאריך את כהונת הרב או לערוך בחירות מחודשות. על פי ההצעה, תבוטל קציבת הכהונה ורבני הערים יכהנו עד לגיל75 . בנוסף, כיום רבנים אזוריים, רבני שכונות ורבני יישובים מכהנים עד לגיל הפנסי( ה67) ו אילו ההצעה מבקשת להאריך את תקופת כהונתם עד לגיל75 . ההצעה לבטל את קציבת הכהונה של רבני ערים מנוגדת לתפיסה המקובלת של רב העיר .כבעל מאפיינים של נבחר ציבור הנוהל המקובל בעולם הדמוקרטי הוא שנבחרי ציבור מעמידים את עצמם לבחירה של הציבור אחת לתקופה, ולכ ן נראה שגם במשרת רב העיר יש לאפשר לציבור המקומי אחת לתקופה לבחור רב חדש או לחלופין לתת אמון ברב .המכהן בדומה לכך, ישנה בעייתיות רבה בהצעה להאריך את משך כהונתם של יתר הרבנים עד לגיל75, במיוחד על רקע העובדה ש רבני יישובים ורבני שכונות מתמנים בגיל צעיר במיוחד , לעתים בשנות ה- 20 וה- 30 לחייהם, כך שההצעה מאפשרת מצב בו רבנים יכהנו בתפקידם במשך כ- 50 .שנה, מבלי כל יכולת להחליפם כבר כיום, המצב שבו מרבית הרבנים המקומיים מכהנים ללא הגבלת קדנציות מוביל לבעיות רבות: רבנים שאינם מתפקדים ואין יכולת להעבירם מתפקידם, ובעיקר ניתוק בין הציבור ובין הרב המקומי .דוח ה וועדה הבין־משרדית לבחינת קריטריונים "ל"משרתים בקודש ( 2008 ) הצביע על ליקויים רבים מסוג זה והמליץ לקצוב את כהונת " :רבני היישובים הוועדה סבורה כי מצב בו רב מכהן בקהילה שאינה מעוניינת בהמשך כהונתו אינו ראוי. הוועדה סבורה כי מסגרת העסקה על בסיס של קביעות אינה מתאימה להעסקת רבנים וזאת על רקע המאפיין הייחודי של תפקידם" . ,יצוין כי המנהג המקובל בקהילות ישראל בעבר היה למנות רבנים לתקופת זמן מסוימת .שאותה ניתן להאריך, בהתאם לרצון הקהילה. למעשה, כך הונהג בתחילה גם בישראל בשנת1936 הוועד הלאומי ומועצת הרבנות הראשית תיקנו יחד לראשונה תקנות להסדרת הליכי הבחירות לרבנים המקומיים שבה ן נקבע כי: "לשכת הרבנות או הרב יבָּחרו לתקופה של חמש שנים " שבסופה ניתנה לקהילה האפשרות להאריך את כהונת הרב. 6 .כפיפות הרבנים המקומיים למועצת הרבנות הראשית: סעיף2 להצעת החוק קובע כי " רב עיר, רב יישוב, רב אזורי ורב שכונה יהיו כפופים להנחיות מועצת הרבנות הראשית לישראל והיא תהווה הסמכות הדתית ההלכתית והרוחנית העליונה בכל הקשור לביצוע תפקידם הרבני." בנוסף, קובעת ההצעה יחסי כפיפות בין רב השכונה לרב העיר. ההצעה לה כפיף את כלל הרבנים המקומיים לרבנות הראשית מנוגדת לחלוטין לתפיסה היהודית המסורתית שהרב המקומי הוא "מרא דאתרא". חלק ניכר מתפקידם של הרבנים המקומיים הוא בפסיקת הלכה והנהגה רוחנית של בני קהילתם, וכל מהותו של תפקיד זה הוא בכך שהוא נעשה מתוך זיקה לאופי התושבים ו הקהילה. קביעה כי הרבנות הראשית מהווה סמכות הלכתית ורוחנית עליונה מסרסת לחלוטין את מעמדו של הרב .המקומי תפיסה זו ביחס למעמדו האוטונומי של הרב המקומי ביהדות הוצגה על ידי הרבנות הראשית עצמה לפני בג"ץ בשנת2007 .)(בענייני כשרות בתגובה לעתירה לבג"ץ הציגה הרבנו ת הראשית עמדה דתית סדורה לפיה ישנה חשיבות ש"העמדה ההלכתית של הרב המקומי תיתן ביטוי מסוים לעמדה ההלכתית הרווחת בקרב הקהילה במסגרתה הוא פועל. צרכיה, מנהגיה ותפיסותיה". לאור זאת טענה הרבנות הראשית כי "לא ניתן לכפות על רב מקומי לפסוק בניגוד לעמדתו ההלכתית" וכי "הרבנות לא כפתה מעולם "הלכה על רבנים מקומיים . 5 5 בג"ץ7120/07 אסיף ינוב גידולים בע"מ נ' מועצת הרבנות הראשית לישראל . " ,על פי דברי ההסבר להצעת החוק כפיפותם ההלכתית של הרבנים לרבנות הראשית נובעת מהצורך במדיניות הלכתית אחידה ברחבי מדינת ישראל ", אך למעשה לא ברו ר מדוע נדרשת מדיניות הלכתית אחידה. מרבית התחומים עליהם אמונים הרבנים המקומיים (כדוגמת מקוואות, עירובין וכשרות) הם שירותים מקומיים באופיים הניתנים לבני הקהילה, ויש מקום לאפשר בהם מדיניות הלכתית שונה, כפי שנעשה ,כיום. אכן, ישנם תחומים הנוגעים להיבטים משפטיים כדוגמת רישום נישואין, שבהם נדרשת מדיניות אחידה בכל הארץ, אך במקרים אלו ההסדרה האחידה מתקיימת מכוח החקיקה הספציפית בנושא ולא על בסיס ביטול עקרוני של שיקול דעתו של הרב המקומי. חשוב להדגיש שכך מקובל בישראל– ובמדינות אחרות- גם ביחס לשלטון המקומי: ישנם תחומי ם שבהם יש לראשי הרשויות המקומיות שיקול דעת נרחב כמעט ללא הגבלה רגולטורית וישנם תחומים שבהם מוטלות עליהם הגבלות רגולטוריות משמעותיות כדוגמת חינוך, רווחה ורישוי עסקים, בשל תפיסת המחוקק כי נדרשת בהם מדיניות אחידה. נושאים אלו מוסדרים בחקיקה ותקנות רגולטוריות ס פציפיות, אך לא עלה על דעת המחוקק לקבוע באופן קטגורי כי ראשי הרשויות כפופים בכל נושא הקשור .בתפקידים לממשלה ולשר הפנים :סיכום התמונה הכללית העולה מן ההצע ה היא של צמצום האוטונומיה של השלטון המקומי והרבנים המקומיים בתחום שירותי הדת, לצד חיזוק ניכר של גופי ה שלטון המרכזי: מועצת הרבנות הראשית והשר לשירותי דת. מהלכים אלו מנוגדים הן לתפיסה היהודית המסורתית המדגישה את מעמדו של הרב,"המקומי כ"מרא דאתרא והן לתפיסה הדמוקרטית המדגישה את מעמדו האוטונומי של השלטון המקומי בשירותים שהם מקומיים בעיקרם. בהתחשב בכך שלפי מדד האוטונומיה המקומית של חוקרי ( האיחוד האירופיLAI ) ישראל מדורגת כמדינה הריכוזית ביותר מבין41 מדינות החברות באיחוד האירופי או ב- OECD , נראה שיש מקום דווקא לחיזוק הביזור לשלטון המקומי, ולא בהעצמת הריכוזיו .ת ,בברכה ד"ר אריאל פינקלשטיין המכון הישראלי לדמוקרטיה ,להרחבה בנושא ראו: אריאל פינקלשטיין הרבנות המקומית הממוסדת בישראל , ,ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה2021 .