חומר רקע

1 9 ביולי2023 'כ בתמוז תשפ"ג אל : חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה מסמך רקע לדיון הקבוע ליום10.7.2023 הצעת חוק המאבק בטרור (תיקון– )קנסות בגין הנפת דגל של ארגון טרור) (הוראת שעה /פ2963 של חבר הכנסת סוכות הצעת החוק שבנדון מבקשת לקבוע ,, כהוראת שעה לארבע שנים עבירה חדשה בחוק המאבק בטרור, התשע"ו– 2016 (להלן– ,)חוק המאבק בטרור, או החוק שעניינה הנפת דגל או הצגת סמל של ארגון טרור או הצגת תמונה של מי שביצע עבירה של רצח ש נקבע בפסק דין ש הוא מעשה טרור , עם עונש ב צדה של עד שלוש שנות מאסר ; וכן לקבוע כי העבירה החדשה תהיה עבירה מינהלית עם קנס קצוב של10,000 ₪ . עוד מוצע לתקן את סעיף 24 )(א לחוק , שעניינו עבירה של הזדהות עם ארגון טרור, כך שהנפת דגל, הצגה או פרסום של סמל לא תהווה אחת הדרכים הנמנ ות בסעיף כדוגמא ל מעשה הזדהות עם ארגון טרור . להלן הנוסח המוצע שעבר בקריאה הטרומית , בעקוב אחר שינויים לעומת החוק הקיים: 24 .גילוי הזדהות עם ארגון טרור והסתה לטרור )(א ,העושה מעשה של הזדהות עם ארגון טרור, לרבות בדרך של פרסום דברי שבח, תמיכה או אהדה הנפת דגל, הצגה או פרסום של סמל , או הצגה, השמעה או פרסום של סיסמה או המנון, באחד מאלה, דינו– מאסר שלוש :שנים (1) ;בפומבי, במטרה להזדהות עם ארגון הטרור (2) בנסיבות שבהן יש אפשרות ממשית שהדבר יביא לביצוע מעשה טרור או עבירה לפי סעיפים 22 , 23 , 25 או29 . )(ב העושה אחד מאלה, דינו– :מאסר חמש שנים (1) ;מפרסם קריאה ישירה לביצוע מעשה טרור (2) מפרסם דברי שבח, אהדה או עידוד למעשה טרור, תמיכה בו או הזדהות עמו, ועל פי תוכנו של .הפרסום והנסיבות שבהן פורסם יש אפשרות ממשית שיביא לעשיית מעשה טרור )(ג העושה אחד מאלה, דינו– :מאסר שנתיים (1) מחזיק, לשם הפצה, פ רסום כאמור בסעיף קטן (א) שעל פניו מגלה הזדהות עם ארגון טרור, או ;)פרסום כאמור בסעיף קטן (ב (2) ( נותן שירות לשם הכנה, ייצור פרסום או הפצה של פרסום כאמור בפסקה1 .) )(ד פרסום דין וחשבון נכון והוגן על הפרסום האסור לפי הוראות סעיפים קטנים (א) או (ב), אינו מהווה .עבירה לפי סעיף זה )(ה .לא יוגש כתב אישום לפי סעיף זה אלא באישור היועץ המשפטי לממשלה 24 .א הנפת דגל של ארגון טרור )(א המניף דגל או המציג או מפרסם סמל של ארגון טרור או תמונה של מי שביצע עבירה של רצח, רצח בנסיבות מחמירות או ניסיון לרצח שבית המשפט קבע לגביה בפסק דינו, לפי סעיף37 לחוק העיקרי, שהיא מעשה טרור, דינו– מאסר שלוש שנים או קנס כאמור בסעיף61 ()(א3 .) לחוק העונשין )(ב עבירה כאמור בסעיף קטן (א) היא עבירה מינהלית כמשמעותה בחוק העבירות המנהליות, התשמ"ו– 1985 (להלן– חוק העבירות המינהליות) והוראות החוק האמ.ור יחולו עליה בשינויים המחויבים )(ג לעבירה מינהלית לפי סעיף קטן (א), יהיה קנס מינהלי קצוב של10,000 שקלים חדשים, ובעבירה מינהלית חוזרת– "כפל הקנס האמור; בסעיף זה "עבירה מינהלית חוזרת ¬ כמשמעותה בסעיף2 )(ג לחוק העבירות המינהליות. 2 יוער כי החלטת ועדת" השרים לענייני חקיקה הייתה לתמוך בהצעת החוק בקריאה הטרומית ב כפוף לכך שהמשך "הליכי החקיקה יקודמו בהסכמת משרד המשפטים. ההצעה מעלה שאלות מורכבות ביחס ל חופש הביטוי בכלל ,וביחס ל סמכויות של המשטרה באכיפ ת עבירות הביטוי .בפרט לכן נציע לוועדה לדון ראשית בשאלות העקרוניות שמעלה הצעת החוק, עוד לפני הכניסה לפרטי ההצעה. המצב המשפטי הקיים 1. חוק המאבק בטרור חוק המאבק בטרור נחקק בשנת2016 במטרה לעגן בחקיקה הסדר כולל בתחו מי ,המשפט הפלילי והמנהלי לרבות סמכויות אכיפה מיוחדות, לצורך המאבק בטרור– ובכלל זה נקבעו הוראות לשם מניעת הקמתם, קיומם ופעילותם של ארגוני טרור, ולשם מניעתם של מעשי טרור. בין היתר, החוק קובע עבירה פלילית שעניינה גילוי הזדהות עם ארגון טרור (סעיף24 )(א) לחוק עו בירה של הסתה לטרור (סעיף24 )(ב) לחוק. א) סעיף24(א) לחוק – עבירה של הזדהו ת עם ארגון טרור לפי סעיף24 (א) לחוק, מי שעושה מעשה הזדהות עם ארגון טרור ,לרבות בדרך של פרסום דברי שבח, תמיכה ,או אהדה הנפת דגל, הצגה או פרסום של סמל , או הצגה או השמעה או פרסום של סיסמה או המנון, עובר עבירה פלילית אם הוא עומד באחד משני תנאים : האחד – המעשה נעשה במטרה להזדהות עם ארגון טרור; או השני – המעשה נעשה בנסיבות שבהן יש אפשרות ממשית שהדבר יביא לביצוע מעשה טרור או לביצוע עבירה לפי סעיפים 22 ( )חברות בארגון טרור וגיוס חברים , 23 ( )מתן שירות או העמדת אמצעים לארגון טרור , 25 ( )מתן אמצעים לביצוע מעשה טרור או29 (אימונים או הדרכה למטרות טרור) . העונש המרבי על עבירה זו הוא .מאסר שלוש שנים סעיף24 )(א הקיים נועד למנוע עידוד והבעת תמיכה גלויה בארגון ,טרור מתוך הנחה שפעילות מהסוגים שנאסרו, גם אם לא נלווה לה באופן מיידי ביצוע מעשי טרור או עבירות אחרות, יוצרת לגיטימצי ה להמשך פעילותו של ארגון טרור, ומאפשרת את המשך קיומו ופעולתו ו הרחבת התמיכה הציבורית בו. ב) סעיף24 )(ב– עבירה של שבח ואהדה למעשה טרור בסעיף24(ב) לחוק המאבק נקבעה עבירה של הסתה לטרור , ובגינה עונש של .עד חמש שנות מאסר עבירה זו מחולקת לשני חלקים : הראשון – המפרסם קריאה ישירה לביצוע מעשה טרור – גם ללא הסתברות שההסתה תביא לעשיית מעשה טרור (ובשונה מהדין שהיה קיים לפ ;)ני חקיקת חוק המאבק בטרור 3 השני – פרסום דברי שבח, תמיכה, או אהדה שאין בהם קריאה ישירה ,ובלבד ש הנסיבות מראות שיש אפשרות ממשית .שהפרסום יביא לעשיית מעשה טרור יצוין כי מבחן של "אפשרות ממשית " הוא מבחן קל מ בהשוואה לעבירות ביטוי אחרות, וזאת בשל חשיבות .הערך המוגן של מניעת מעשי אלימות וטרור המבחן המקובל לשם הגבלת חופש הביטוי הוא מבחן של "ודאות קרובה", כלומר – לרוב מקובל כי ניתן לפגוע בחופש הביטוי רק אם יש ודאות קרובה שהביטוי .האסור יוביל לאלימות או פגיעה בביטחון או הסדר הציבורי בשל רגישות העניין, ובשל הרצון לעקוב ולוודא כי רשויות האכיפה יעשו שימוש בעבירות אלה במקרים המתאימים בלבד ,כתבי אישום ב סעיף זה מ וגשים באישור היועץ המשפטי לממשל;ה ,בנוסף ועדת ה חוקה מקבלת דיווח שנתי על יישום הוראות סעיף זה על מנת שהוועדה תוכל לפקח על שימוש.נאות בו 2. עבירות מינהליות ככלל, עבירות מינהליות נחשבות עבירות "קלות" יחסית ,ב דומה ל .עבירות קנס עבירות מינהליות מתאפיינות בכך ש העובדות שקובעות את יסודות העבירה הן ברורות ופשוטות, האשם המוסרי שבהן אינו גבוה ואין רישום פלילי בגינן. מי שנקנס רשאי לבקש להישפט על העבירה , וב עקבות כך התיק מתברר בבית המשפט. ,עבירות מינהליות כוללות לדוגמא, עבירות בתחום המסים ,שעות עבודה ומנוחה ,מניעת שריפות בשדה צער בעלי חיים וכיו"ב. עבירות קנס, שהן עבירות דומות באופיין , כוללות לדוגמא עבירות תעבורה, עבירות לפי חוקי העזר של הרשויות המקומיות, וכן הסדרים ב נושאים רבים נוספים דוגמת שמירת ניקיון או מניעת רעש. יצוין כי עבירות הנאכפות באמצעות קנס מינהלי מתאפיינת בכך ש ,קל לאכוף אותן ש כן הן אינן כרוכות בהגשת כתב אישום ו ניהול הליך פלילי. ואולם, מצד שני , ניתן.להשתמש בהן לאכיפה רחבה על מספר רב של אנשים ,לכן ככלל , כאשר ועדת החוקה דנה בקביעת עבירות כעבירות מינהליות היא בוחנת מספר פרמטרים , ו:ביניהם גובה הקנסות , הנסיבות שבהן היא מתירה את האכיפה המנהלית שתבוצע בידי רשויות האכיפה , חומרת ,העבירה, טיב ההתנהגות האסורה, זהות הגורם שיכול שיעבור את העבירה ,זהות הגורם שיאכוף את העבירה סכומי קנסות דומים בתחומים דומים, ו כן סכום הקנס הדרוש כדי להרתיע בצורה יעילה אך הוגנת בנסיבות ה .עניין ההסדר המוצע :כאמור, הצעת החוק כוללת שלושה מרכיבים נפרדים  עבירה חדשה בחוק המאבק בטרור ובה שני סוגים של התנהגויות פסולות: הראשון– הנפת דגל, וכן – הצג ה או פרסום של סמל של ארגון טרור ; השני– הצגת תמונה של מי שביצע עבירה של רצח או ניסיון לרצח אשר נקבע בפסק דין שהוא מעשה טרור. לעבירה זו נקבע עונש של עד שלוש שנות מאסר או קנס כאמור בסעיף61 ()(א3) לחוק העונשין (היום, עד 75,300 ₪ ) ; 4  קביעת העבירה החדשה כ עבירה מינהלית עם קנס קצוב של10,000 ₪ , וכפל הקנס בעבירה חוזרת .  תיקון סעיף24(א) לחוק , שעניינו עבירה של הזדהות עם ארגון טרור, כך שהנפת דגל, הצגה או פרסום של סמל לא תהווה אחת הדרכים הנמנות בסעיף כדוגמא להזדהות עם ארגון טרור . נושאים לדיון 1. ה זהירות הנדרשת בהטלת מגבלות בתחום חופש הביטוי מקובל לומר כי ההגנה שניתנת לחופש הביטוי נ ,ועדה לשרת תכליות שונות ו בהן ע ידוד שוק רעיונות פורה שיביא ,אותנו לחקר האמת ו מ כן תן הגנה על האזרחים מפני שימוש לרעה בכוח שלטוני אשר י כוון את דעותיהם וישתיק התנגדות וביקורת ,. בהתחשב בכך בבואו של המחוקק להגביל את חופש הביטוי, הוא נדרש לחפש את האיזון הראוי בין התכליות החשובות העומדות ביסוד חופש הביטוי מהצד האחד, והאינטרסים המוגנים העומדים מאחורי.מאבק בטרור ובאלימות מהצד השני ככלל, מקובל כי הטלת איסור פלילי על חופש הביטוי בהקשר של פגיעה בביטחון המדינה או בסדר הציבורי, מותנה בקיומו של רכיב נוסף בעבירה מעבר לביטוי עצמו– יסוד הסתברותי (ודאות קרובה או אפשרות ממשית שהביטוי יוביל למעשה טרור או אלימות) או יסוד נפשי (מטרה להזדהות עם ארגון טרור), וזאת כאמו ר אלא אם .כן מדובר בקריאה ישירה למעשה טרור ואולם, בנוסח הצעת החוק מוצע לקבוע עבירה פלילית ביחס לשורה של ביטויים בלא כל רכיב נוסף , מה שמעורר ק שיים ניכר ים אשר מוצע כי הוועדה תידרש להם. א. הנפת דגל של ארגון טרור יש מגוון של ארגונים המוגדרים כיום כארגוני טרור . חוק המאבק בטרור מאפשר הכרזה על ארגון טרור לגבי שני סוגים של ארגונים שפועלים נגד המדינה – " ארגון ,צבאי" שמבצע מעשי טרור או" ארגון "מעטפת שתומך ב ארגון""צבאי. זאת, מתוך הכרה שהטרור כולל לא רק ,את הפן הגרעיני של ביצוע מעשי טרור אלא גם את הפן הלוגיסטי והמימוני של מעטפת תמיכה אשר בלעדיה הארגון הצבאי ייחלש. ו וא לם, כאשר ההגדרה של ארגון טרור היא רחבה ו כוללת בתוכה מגוון של ארגונים , עבירה שאוסרת על הנפת דגל של כל ארגון טרור מעלה קושי, שכן המעשה של הנפת דגל כשלעצמו אינו בהכרח מעיד על מטרה להזדהות עם פעילות הטרור של אותו ארגון. הדבר נכון הן לגבי ארגוני"המעטפת" ,שהוכרזו כארגוני טרור והן לעניין דגלים כמו דגל אש"ף שהוא בעל אופי "דו- "מהותי– משמש כדגל הן של אר גון טרור והן של הרשות הפלסטינית. בנסיבות אלה, קיים קושי לקבוע כי כל הנפת דגל של ארגון טרור מהווה באופן "אוטומטי" הזדהות עם ההיבטי ם של הארגון כ"ארגון טרור", ו נחלשת ההצדקה להגבלת חופש הביטוי של .מניף הדגל בנוסף יש לזכור כי ייתכנו מקרים שבהם הנפת דגל של ארגון כלל אינו מעיד על הזדהות עם הארגון , אלא היא חלק מביקורת לג( יטימית למשל ,ה נפת דגל כחלק מ מחאה .) 5 ב. הצג ה או פרסום של סמל של ארגון טרור הדברים ה אמורים לעיל, נכונים ביתר ש את ביחס ל הצגה או פרסום סמל של ארגון טרור. יש היתכנות גדולה עוד יותר כי הצגת סמל של ארגון אינו מהווה כשלעצמה מעשה של הזדהות עם הארגון או עידוד לפעילות טרור. הצגת סמל כזה יכולה להיות חלק מ הבעת ביקורת פ וליטית או ביקורת אחרת , ,לדוגמא סמל המופיע ב,שלט בהפגנה ב,ספר ב מחקר אקדמי.וכיו"ב ג. ה צגת תמונות של מי שביצע מעשה טרור חמור גם ביחס לאיסור זה מתעוררים קשיים בזיקה שבין הצג .ת התמונות לבין עידוד מעשי טרור מטבע הדברים לא כל פרסום של תמונה כאמור מהווה מעשה של הזדהות או הסתה לטרור . יש מגוון טעמים לגיטימיים להציג תמונה כזאת– כאקט של אבל, כקריאה לשחרור אסירים ,כמחאה על עסקת שחרור מחבלים , כחלק מכתבה עיתונאית על אנשים שהורשעו במעשי .טרור ועוד,כאמור לשם הטלת מגבלה על חופש הביטוי נ דרש ל בסס .זיקה ישירה בין הביטוי האסור לבין התוצאה המזיקה ד. העונש המוצע לאחר שהוועדה תדון ביסודות העבירה המוצעת, ובהתאם ליסודות שיוטמעו בסעיף החדש, יש לדון בעונש הראוי לעבירה , בהתחשב במדרג הענישה הקיים היום בחוק המאבק בטרור ובדין הפלילי.בכלל 2. ק ביעה העבירה כעבירה מינהלית ,הצעת החוק מבקשת, לראשונה לקבוע כעבירה מינהלית עבירה שהיא עבירת ביטוי חמורה. ככלל , עבירות הביטוי הן עבירות שקיים קושי לאכוף אותן בדרך של אכיפה מינהלית, וזאת ממספר טעמים . ראשית ,עבירות ביטוי הן מעצם טיבן ,עבירות מורכבות המחייבות בירור יסודי של הנסיבות בשונה מעבירות "מינהליות המתאפיינות בפשטותן כך שניתן לאכוף אותן "במקום ;שנית , עבירות ביטוי הן עבירות שבהן יש חשש לאפקט מצנן שיגביל את הביטוי הלגיטימ י , ואכיפתן על ידי המשטרה בשטח יכולה להוות אפקט מצנן עוד ,יותר בין היתר בהקשר של הפגנות ;שלישית , השימוש בעבירות מינהליות עד כה, כפי שתואר לעיל, היה בעבירות שאין בהן אשם מוסרי "כבד" - ,ככל שהעבירה המוצעת היא חמורה האוסרת על הזדהות עם ארגון טרור שמבצע מעשי טרור, או הסתה למעשה טרור, קשה לקבוע אותה כעבירה מינהלית, ו"לוותר" על הכתם על האדם ש הליך פלילי .אמור להטיל על האדם לגבי סכום הקנס המוצע, מדובר בסכום גבוה בהרבה מהקנסות הרגילים בתחום העבירות המינהליות , ובפרט בהתחשב בכך שהוא מוטל על ידי השוטר"בשטח" ולא בבית משפט לאחר בירור עובדתי ש בו נלקח ו בחשבון נסיבותיו האישיות של הנאשם . ככל שהסכום נועד להרתיע, ולא להעניש, ברי כי סכום נמוך בהרבה משיג אפקט דומה (כ מו למשל במקרה של .)קנסות על עבירות תעבורה מוצע כי הוועדה תיתן דעתה לקשיים אלה. 3. ה אכיפה הקיימת מוצע לבקש מהמשטרה ומהפרקליטות תיאור עדכני ב עניין ההעמדה לדין בעבירות לפי סעיף24 לחוק המאבק בטרור כ.יום מה ?ם השיקולים שהם שוקלים בבואם לשקול העמדה לדין של מי שעובר על הוראות הסעיף ,בנוסף במישור המניעתי-סיכולי , מוצע ל הבין מרשויות הביטחון מה הם הצעדים שבהם הם נוקטים כדי למנוע .את התופעות של הסתה בטרור והבעת שבח ואהדה למעשי טרור