הצעת חוק לדיון מוקדם

מספר פנימי: 2209033 הכנסת העשרים וחמש יוזמים: חברי הכנסת נעמה לזימי יוסף טייב אחמד טיבי ______________________________________________ פ/3917/25 הצעת חוק לתיקון פקודת המשטרה (פתיחה בחקירה פלילית), התשפ"ג–2023 דברי הסבר בהוראות סעיפים 49ט(א) ו־49י(א) לפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א–1971, נתונות למח"ש סמכויות החקירה " ולמי שנמנה עמה, הסמכויות והחסינויות של המשטרה ושל שוטר, לפי העניין". לפי סעיף 59 לחוק סדר הפלילי [נוסח משולב], התשנ״ב–1982, השימוש בסמכות החקירה מותנה בכך ש"נודע למשטרה על ביצוע עבירה״; כפי שנקבע בפסיקה, משמעות הדבר היא שנדרש שהתשתית הראייתית ההתחלתית הקיימת בידי המשטרה או מח"ש, תהיה ברמה המצדיקה פתיחה בחקירה פלילית. החוק אינו מחייב לפתוח בחקירה פלילית באופן מיידי בכל מקרה שבו מוגשת תלונה, וניתן להורות על ביצוע בדיקה כפעולה מקדימה אשר על פי תוצאותיה יוחלט אם לפתוח בחקירה פלילית או לגנוז את התלונה. הפסיקה, ובהתאם גם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 4.2204, התייחסו להיקף הבדיקה המקדמית וגם לדוגמאות למקרים שבהם עשויה להיות הצדקה לנקיטה בבדיקה, כגון נילונים אשר נוכח תפקידם הציבורי עצם פתיחה בחקירה נגדם מהווה צעד רב משמעות ורב השלכות לגבי המערכת התפקודית שעליה הם נמנים, איזון בין התשתית הראייתית ובין ההשלכות הציבוריות הכרוכות בהחלטה על פתיחה בחקירה וחשש מגרימת הרתעת יתר של הנמנים עם אותו גוף שאליו משתייכים הנילונים. לפי הדוח השנתי של פרקליטות המדינה לשנת 2020, בהשוואה לשנת 2019, עלה חלקם היחסי של התיקים במח"ש שבוצעה בהם בדיקה מקדימה (כ־36% בשנת 2020 לעומת כ־15% בשנת 2019), כאשר מתוך כלל התיקים שנסגרו 36% היו תיקים שבוצעה בהם בדיקה מקדימה (בדוח לשנת 2021 לא הייתה התייחסות לכך והדוח לשנת 2022 טרם פורסם). בדוח לשנת 2020 הוסבר כי "מטרתה של בדיקה זו היא לאשש או להפריך את הטענות שעלו בתלונה ולבחון האם יש מקום לחקירה באזהרה. הבדיקה עשויה לכלול עיון בחומרי חקירה, קבלה וצפייה בתוצרי מצלמות גוף, מצלמות אבטחה, גביית עדויות, ועוד", וצוין כי העלייה במספר התיקים שבהם בוצעה בדיקה מקדימה, ולא חקירה, נובעת משינוי המדיניות בעקבות הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 4.2204. מדאיגה מגמת העלייה במח"ש במספר התלונות בהן נפתחת עם הגשת התלונה רק בדיקה מקדימה במקום חקירה פלילית. לשיטת הבדיקה המקדמית עלולות להיות השלכות קשות על אפשרות המתלוננים למצות את הדין עם שוטרים שביצעו עבירות. בין היתר, על אף שבהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 4.2204 נקבע שאין לגבות גרסה מהנילונים במסגרת הבדיקה, עצם הליך הבדיקה עלול להוביל לשיבוש הליכים, להעלמת ראיות ולתיאום עדויות, שכן הנילונים עלולים להיחשף לתלונה ולמידע מתוכה ולו בעקיפין ולא לראשונה במסגרת חקירה באזהרה. כך למשל, לעיתים חוקרי מח"ש פונים באמצעות שיחת טלפון או שליחת דואר אלקטרוני למפקד כוח המשטרה שהשתתף באירוע נושא התלונה, כדי לברר את עמדתו ואת עמדת הכוח תחת פיקודו; אף שבהנחיית היועץ המשפטי לממשלה נקבע כי "יש לעשות כל מאמץ לקיים בדיקה מקדימה בתוך פרק זמן קצר ככל הניתן", אם בסיום הבדיקה יוחלט לגנוז את התלונה, הרי שלמתלונן עומדת הזכות להגיש ערר. בשל העומס הרב המוטל על מח"ש ועל מחלקת עררים בפרקליטות המדינה, הבדיקה והטיפול בערר עלולים להימשך חודשים ארוכים ואף מספר שנים. בשל חלוף הזמן, אף אם יתקבל הערר, במקרים רבים כבר לא יהיה אפשרי לבצע חקירה אפקטיבית שתכלול גביית עדויות מהעדים וכן חקירה באזהרה של הנילונים, מאחר שאלה עלולים לא לזכור היטב את פרטי אירוע התלונה. כך גם פעמים רבות בחלוף הזמן לא ניתן כבר לאתר דוחות, צילומים וראיות נוספות אשר היה ניתן לאסוף בקלות בסמוך להגשת התלונה. לכן, לנוכח חומרת והיקף תופעת אלימות השוטרים, מוצע לתקן את פקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א–1971, ולחייב את מח"ש לפתוח בחקירה פלילית בכל פעם שנודע למחלקה על ביצוע עבירה על ידי שוטר, שבה נגרמה חבלה לגופו או נזק לבריאותו של אדם אחר. במקרה של אלימות שוטרים, שיש ראיות שגרמה לנזק פיזי או נפשי, יש אינטרס ציבורי עליון במיצוי הדין ואין מקום לשקול טעמי מדיניות שאינם קשורים לבעיות כלשהן בתשתית הראייתית, כגון המעמד הציבורי של הנילון, אשר נקבעו בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 4.2204 כמצדיקים הסתפקות בבדיקה מקדמית. נוסף על כך, פרט 19(א) בתוספת הראשונה לחוק המשטרה, התשס"ו–2006, קובע עבירת משמעת בגין "שימוש בכוח כלפי אדם במסגרת מילוי תפקיד, בלא סמכות כדין ובלא הצדק סביר, מעבר למידה הנדרשת או בניגוד לפקודות משטרת ישראל או לכל הוראה אחרת שניתנה כדין". בפועל, למרות היקף התופעה של אלימות שוטרים והביקורת הציבורית והתקשורתית עליה, נדיר ששוטרים עומדים לדין משמעתי בגין עבירת המשמעת לפי סעיף 19(א). במיוחד פוגעים באמון הציבור במשטרה המקרים שבהם פורסמו בתקשורת צילומים מאירועים של אלימות שוטרים שלא כדין כלפי מפגינים ואזרחים, אך עדיין הוחלט שלא להעמיד לדין משמעתי את השוטרים מטעמי מדיניות שאינם קשורים לבעיות כלשהן בתשתית הראייתית, או שכלל לא נבחנה האפשרות של העמדה לדין משמעתי. בין היתר, בדוח הצוות למיגור הגזענות כנגד יוצאי אתיופיה (ועדת פלמור) נכתב שתיקים שקיימת בהם תלונה על שימוש בכוח מצד שוטרים אך אינם מתאימים לטיפול במישור הפלילי, נסגרים ואינם מטופלים אף שהם היו יכולים במקרים המתאימים להיחשב לעבירת משמעת. מחלקת המשמעת במשטרה הודיעה לוועדת פלמור כי היא סבורה שאינה מוסמכת לחקור תיקים מסוג זה, לנוכח העובדה שהגורם המוסמך לפי פרט 19(ב) בתוספת הראשונה לחוק המשטרה להחליט על העמדה לדין לפי פרט זה היא היועצת המשפטית לממשלה או מי שהיא הסמיכה לכך. בדוח הוועדה נכתב: "בפועל עבירות אלו נופלות בין הכיסאות ואינן נחקרות כלל". ועדת פלמור המליצה שהיועצת המשפטית לממשלה תסמיך את מחלקת המשמעת במשטרה לחקור משמעתית גם מקרים של שימוש בכוח שלא כדין, כאשר המחלקה לחקירת שוטרים החליטה שהמקרה אינו מצדיק פתיחה בחקירה פלילית, ולהחליט בשאלת ההעמדה לדין משמעתי בגינו. היועץ המשפטי לממשלה קיבל את ההמלצה וכיום יש סמכות מקבילה להחליט על העמדה לדין בעניין, הן למנהל המחלקה לחקירות שוטרים (מח"ש) או פרקליט מדרגת ממונה ומעלה במחלקה, והן למנהל מחלקת המשמעת במשטרה. ככל הידוע, בפועל עדיין נדירים הם המקרים ששוטרים עומדים לדין משמעתי לפי פרט 19(א). יודגש שעבירת המשמעת הקבועה בהוראת פרט 19(א) היא העבירה היחידה שנקבע לגביה מנגנון אישור מיוחד. אישור היועץ המשפטי לממשלה אינו נדרש בנוגע לעבירות משמעת חמורות לא פחות שמופיעות בתוספת הראשונה, כגון זו הקבועה בפרט 13 ("החזקה, הפעלה או ניסיון הפעלה של כלי יריה, תחמושת, חומר נפץ או חומר מסוכן אחר, שלא בסמכות, שלא במידת הזהירות הנדרשת או בניגוד לפקודות משטרת ישראל"). לכן, מוצע לבטל את המנגנון המסרבל שקבוע בהוראת פרט 19(ב), אשר מקנה כאמור את סמכות ההחלטה על אכיפת עבירת המשמעת לפי פרט 19(א) ליועצת המשפטית לממשלה או למי שהוסמך מטעמה. במיוחד לנוכח היקף התופעה של אלימות שוטרים, אין הצדקה להחרגת אכיפת עבירת המשמעת לפי פרט 19(א) ולהכפפתה לקבלת אישור מיוחד. הצעה זו נוסחה בסיוע "מכון זולת – לשוויון וזכויות אדם" ו"הוועד הציבורי נגד עינויים בישראל". -------------------------------- הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום ח' באב התשפ"ג (26.07.2023) תיקון סעיף 49ט 1. בפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א–1971, בסעיף 49ט, אחרי סעיף קטן (ג) יבוא: "(ג1) נודע למחלקה על ביצוע עבירה על ידי שוטר שבה נגרמה חבלה לגופו או נזק לבריאותו של אדם אחר, אם על פי תלונה ואם בכל דרך אחרת, תפתח בחקירה." תיקון חוק המשטרה 2. בחוק המשטרה, התשס"ו–2006, בתוספת הראשונה, בפרט 19, סעיף קטן (ב) – יימחק.