הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 555778
הכנסת התשע-עשרה
יוזמים: חברי הכנסת משה גפני
אמנון כהן
זאב אלקין
פ/2755/19
הצעת חוק לעידוד השקעות הון (תיקון – עידוד חברות ממשלתיות לחדשנות ותחרות), התשע"ד–2014
דברי הסבר
חוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט–1959 (להלן – החוק), מהווה אמצעי מרכזי במדיניות התיעוש והצמיחה הכלכלית בישראל בכך שהוא קובע מנגנונים למתן הטבות ומענקים למפעלים וחברות שעומדים בתנאים הקבועים בחוק. מטרותיו של החוק העיקרי הוגדרו בסעיף 1, כדלקמן: א) לעודד השקעות הון ויוזמה כלכלית, באופן שבו תינתן עדיפות לחדשנות ולפעילות באזורי פיתוח לשם פיתוח כושר הייצור של משק המדינה ב) לשפר את יכולתו של המגזר העסקי להתמודד בתנאי תחרות בשווקים בינלאומיים ג) ליצור תשתית למקומות עבודה חדשים ובני קיימא.
במסגרת תיקון מס' 68 לחוק (להלן – תיקון מס' 68) שהתקבל בשנת 2011 שונה סעיף מטרת החוק כך שניתן דגש לחדשנות ולפעילות באזורי פיתוח. לפי דברי ההסבר לתיקון מס' 68, המטרה היתה לעודד פיתוח ופעילות באזורי הפריפריה, מתן עדיפות למפעלים שפעילותם מתאפיינת בחדשנות.
כחלק מתיקון מס' 68 הוחרגו חברות בבעלות ממשלתית מלאה מתחולת סעיף 40ב לחוק המקנה לתאגידים אפשרות לזכאות של מענק השקעה מאת המדינה וכן מהגדרת "חברה מועדפת" לפי סעיף 51, לצורך זכאות להטבות במס.
תיקון מס' 68 הוא חריג בהשוואה לכללים הקיימים במדינות מפותחות ופוגע בעקרון הניטראליות התחרותית. ארגון ה-OECD ומדינות החברות בארגון פועלים, על רקע היעדר שוויון במתן הטבות, לקיומה של ניטראליות תחרותית בין מתחרים הפועלים באותו התחום. כוונת המונח ניטראליות תחרותית היא מציאות אסדרתית שבה ישות שפועלת בשוק כלכלי אינה נתונה ליתרון או חסרון תחרותי בלתי הוגן, בקשר לזהות הבעלות בה, לרבות חברות פרטיות המופקדות על חובת שירות ציבורי או אינטרס כלכלי, או כאלה הנהנות מזכויות מיוחדות או בלעדיות.
בין היתר, בתיקון מס' 68 הוחרגו גם חברות ביטחוניות המצויות בבעלות מלאה של הממשלה, ונקבע שהן אינן זכאיות לקבל את ההטבות והמענקים הניתנים מכוח החוק לתאגידים אחרים.
החברות הביטחוניות מתאפיינות בתכונות ייחודיות בהשוואה לכלל החברות בבעלות ממשלתית מלאה, המצדיקות את החלת החוק עליהן – הן מהיצואניות הגדולות במשק הישראלי: חברות מוטות ייצוא, אשר רוב מכירותיהן מתבצעות בחו"ל. חברות אלו פועלות בשווקים בינלאומיים ונמצאות בתחרות מול חברות ישראליות העוסקות בתחום הביטחוני, שמוחזקות בבעלות פרטית, וכן זכאיות להטבות האמורות מכוח החוק. בנוסף, הן פועלות בתחום חברות ענק בינלאומיות בתחום הביטחון, התעופה והחלל אשר זוכות לתמיכה פוליטית וכלכלית מממשלותיהן.
כחברות ביטחוניות מוטות ייצוא עומדים בפניהן אתגרים תחרותיים ייחודיים בדמות דרישות רגולטוריות ייעודיות במדינות הייצוא שלהן שמטרתן לעודד את התעשיות המקומיות באותן מדינות.
מדינות כמו ארה"ב, צרפת, גרמניה, בריטניה ויפן אשר עומדות בחזית המחקר, הפיתוח, הטכנולוגיה והחדשנות בתחום האווירונאוטיקה והחלל מעודדות מגזר זה באמצעות סיוע ממשלתי נרחב ומגוון אשר ניתן לחברות בבעלות ממשלתית במישרין או באמצעות מימון שיתופי פעולה של החברות הממשלתיות עם חברות מהמגזר הפרטי שמתמחות בתחום. החברות הפועלות בתחומים אלה במדינות הנזכרות הן מתחרות ישירות של החברות הביטחוניות הישראליות.
כתוצאה מכך, חברות ביטחוניות בבעלות ממשלתית יוצאות נפסדות פעמיים. ראשית בכך שהן אינן זוכות לסיוע ממשלתי בפעילותן בתחום מורכב, הדורש משאבים רבים ופעולה ארוכת טווח וזאת בשונה מהסיוע המוענק למתחרותיהן של החברות הביטחוניות האמורות. שנית, בכך שנשללת האפשרות מחברות אלו לזכות בהטבות מכוח החוק, וזאת בשונה מחברות ביטחוניות המוחזקות בבעלות פרטית המתחרות בהן.
החברות הביטחוניות תורמות תרומה מכרעת לביטחון ולחוסן הצבאי, הלאומי, הכלכלי והטכנולוגי של מדינת ישראל. הן מהמעסיקים הגדולים במשק הישראלי, והן חברות עסקיות מובהקות הפועלות בשוק החופשי, בשווקים תחרותיים, בהתבסס על כוח אדם איכותי ועל יכולות טכנולוגיות וניהוליות של עובדיהן. הן אינן נסמכות בפעילותן על ניצול משאב לאומי שהוענק להן ואינן מהוות מונופול בתחומן.
חרף מאפייני הפעילות הייחודית של החברות הביטחוניות בבעלות ממשלתית מלאה, הן הוחרגו מהחוק בתיקון מס' 68 לחוק.
סעיפים 40ב ו-51 לחוק מקנים לחברות שאינן בבעלות ממשלתית מלאה, לאגודות שיתופיות ולשותפויות רשומות, זכאות לקבל מענקי השקעה והטבות מס מהמדינה תוך פגיעה בתחרות שוויונית והוגנת ופגיעה בחברות הממשלתיות בבעלות מלאה, למרות שאין כל שוני ביניהן מלבד זהות בעלי המניות.
לפי דברי ההסבר לתיקון מס' 68 ההחרגה הגורפת של כלל החברות בבעלות ממשלתית מלאה התבצעה, בעקבות הטענה שחברות בבעלות ממשלתית מלאה אינן מושפעות מתחרות בינלאומית ועל כן אין כל הצדקה להעניק להן תמריצים. בנוסף, נטען לגבי חברות ממשלתיות בבעלות מלאה כי הן ממילא מוגבלות בפעילותן לתחומי המדינה ועל כן התיקון האמור אינו רלבנטי לגביהן. עוד נטען כי הרציונל בבסיס החוק שנועד להשפיע על משתני ההחלטה של משקיעים הבוחנים היכן להקים מפעל, ברמה הלאומית והבינלאומית, מתייתר לגבי חברות בבעלות ממשלתית מלאה, שכן ממילא חייבות חברות אלו בקבלת הסכמתה של הממשלה ועל כן אין טעם לתמרץ אותן. ואולם, טעמים אלו אינם רלבנטיים בעבור חברות ביטחוניות בבעלות ממשלתית מלאה.
החברות הביטחוניות בבעלות ממשלתית מלאה, עונות באופן מלא על המטרות שעומדות בבסיס החוק, ועל הרציונאלים שהביאו להחלתו על יתר התאגידים המנויים כיום בחוק. פעילותן של חברות ביטחוניות בבעלות ממשלתית מלאה מכוונת לשוק הבינלאומי והיא אינה מוגבלת לתחומי המדינה ועל כן מושפעת באופן ישיר ובמידה רבה ביותר מתחרות בינלאומית. ההחרגה של אותן חברות מתחולת החוק פוגעת בתחרות החופשית וההוגנת תוך מתן תמריץ כלכלי משמעותי והעדפה ברורה לחברות אחרות על פני החברות הממשלתיות.
מתן אפשרות לחברות הביטחוניות בבעלות ממשלתית מלאה לקבל את ההטבות והמענקים הניתנים כיום לחברות מהמגזר הפרטי אשר פועלות בתחום זה, צפויה להביא להגדלת היקף הפעילות העסקית של החברות הממשלתיות ולהגדלת פריון העבודה בחברות אלו, ובהתאם לתשלום דיווידנד גבוה יותר למדינה. בנוסף, צפוי הדבר להביא להשאת ערך החברות הללו, ולמתן תמורה גבוהה יותר למדינה במקרה של החלטה ממשלתית על הפרטת החברות או הנפקת חלק ממניותיהן לציבור.
לפיכך, בהצעת חוק זו מוצע לקבוע הבחנה בין חברות בבעלות ממשלתית מלאה שפועלות בסביבה תחרותית בינלאומית, שעיקר מכירותיהן מיועדות לשוק העולמי, ולגביהן קיימת הצדקה להשוואת תמריצים כלכליים לבין חברות ממשלתיות הפועלות בעיקר בישראל, ללא תחרות בשוק החופשי (קל וחומר ללא תחרות מצד חברות בינלאומית) ומתבססות בעסקיהן על משאבים ציבוריים שהוענקו להן כדוגמת זיכיון המקנה להן מונופול על מתן שירותים מסוימים לתושבי המדינה, כמו זיכיון למתן שירותים בתחומי האנרגיה והמים וזיכיון לשימוש במשאבי טבע לאומיים.
על מנת לאפשר לחברות הביטחוניות בבעלות ממשלתית מלאה לקבל מענקי השקעה מאת המדינה ובכך ליצור שוויון והגינות בתנאי התחרות הבסיסיים בין חברות אלו לבין מתחרותיהן, מוצע לתקן את סעיף 40ב לחוק ולקבוע כי חברה בבעלות ממשלתית מלאה, תהיה זכאית למענק אם מתקיימים בה כל אלה: 50% או יותר מכלל הכנסות החברה בשנת המס, ממכירות, הן ממכירות בשוק מסוים המונה 14 מיליון תושבים לפחות; מספר התושבים לעניין זה יעלה, ב-1 בינואר של כל שנת מס, בשיעור של 1.4% ביחס למספר התושבים לפי פסקת משנה זו ב-1 בינואר של שנת המס הקודמת, כמו כן החברה אינה בעלת מונופולין מוכרז בתחום תשתית חיונית.
הגדרת תחום תשתית חיונית תהיה בהתאם לחוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע"ד–2013, אשר מונה בתוספת רשימה של תחומי תשתית חיונית. תחומי התשתית החיונית הם תחומי פעילות שבהם נעשה שימוש בתשתית חיונית או במשאב ציבורי או שבמסגרתם מוענק שירות חיוני לציבור.
בנוסף, מוצע לתקן את סעיף 51 לחוק ולאפשר לאותן חברות להיות זכאיות גם להטבות מס.
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ג' באב התשע"ד – 30.7.14
תיקון סעיף 40א 1. בחוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט–1959 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 40א – בחוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט–1959 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 40א –
(1) אחרי "בפרק זה –" יבוא: (1) אחרי "בפרק זה –" יבוא:
"דוחות מאוחדים" – כהגדרתם בתקנות ניירות ערך (דוחות כספיים שנתיים), התש"ע–2010;"
(2) אחרי ההגדרה "מפעל מוטב", "השקעה מזערית מזכה" יבוא: (2) אחרי ההגדרה "מפעל מוטב", "השקעה מזערית מזכה" יבוא:
"תחום תשתית חיונית" – כהגדרתו בחוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע"ד–2013."
תיקון סעיף 40ב 2. בסעיף 40ב לחוק העיקרי, בסופו יבוא: בסעיף 40ב לחוק העיקרי, בסופו יבוא:
"(3) על אף האמור בפסקאות (1) ו-(2), חברה בבעלות ממשלתית מלאה שמתקיימים בה כל אלה, תהיה זכאית למענק: "(3) על אף האמור בפסקאות (1) ו-(2), חברה בבעלות ממשלתית מלאה שמתקיימים בה כל אלה, תהיה זכאית למענק:
(א) 50% או יותר מכלל הכנסותיה לפי הדוחות המאוחדים, בשנת המס, ממכירות החברה, הן ממכירות בשוק מסוים המונה 14 מיליון תושבים לפחות; מספר התושבים לפי פסקת משנה זו יעלה ביום ה-1 בינואר של כל שנת מס בשיעור של 1.4% ביחס למספר התושבים לפי פסקת משנה זו ביום ה-1 לינואר של שנת המס הקודמת.
(ב) היא אינה בעלת מונופולין מוכרז בתחום תשתית חיונית."
תיקון סעיף 51 3. בסעיף 51 לחוק העיקרי, בהגדרה "חברה מועדפת", במקום "שאינה חברה בבעלות ממשלתית מלאה" יבוא "שהיא חברה בבעלות ממשלתית מלאה", ואחרי פסקה (5) יבוא: בסעיף 51 לחוק העיקרי, בהגדרה "חברה מועדפת", במקום "שאינה חברה בבעלות ממשלתית מלאה" יבוא "שהיא חברה בבעלות ממשלתית מלאה", ואחרי פסקה (5) יבוא:
"(6) לעניין חברה בבעלות ממשלתית מלאה – 50% או יותר מכלל הכנסותיה לפי הדוחות המאוחדים, בשנת המס, ממכירות החברה, הן ממכירות בשוק מסוים המונה 14 מיליון תושבים לפחות; מספר התושבים לפי פסקת משנה זו יעלה ביום ה-1 בינואר של כל שנת מס בשיעור של 1.4% ביחס למספר התושבים לפי פסקת משנה זו ביום ה-1 לינואר של שנת המס הקודמת, וכן היא אינה בעלת מונופולין מוכרז בתחום תשתית חיונית." "(6) לעניין חברה בבעלות ממשלתית מלאה – 50% או יותר מכלל הכנסותיה לפי הדוחות המאוחדים, בשנת המס, ממכירות החברה, הן ממכירות בשוק מסוים המונה 14 מיליון תושבים לפחות; מספר התושבים לפי פסקת משנה זו יעלה ביום ה-1 בינואר של כל שנת מס בשיעור של 1.4% ביחס למספר התושבים לפי פסקת משנה זו ביום ה-1 לינואר של שנת המס הקודמת, וכן היא אינה בעלת מונופולין מוכרז בתחום תשתית חיונית."