הצעת חוק לדיון מוקדם

מספר פנימי: 565280 הכנסת העשרים יוזמים: חברי הכנסת ג'מאל זחאלקה איימן עודה חנין זועבי עבדאללה אבו מערוף באסל גטאס אחמד טיבי טלב אבו עראר דב חנין אוסאמה סעדי עאידה תומא סלימאן יוסף ג'בארין מסעוד גנאים עבד אל חכים חאג' יחיא ______________________________________________ פ/1485/20 הצעת חוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור) (פקיעת רכישה), התשע"ה–2015 דברי הסבר כיום מוטלות על מעשה ההפקעה והפגיעה בקניין הפרט מצד הרשות מגבלות פרוצדוראליות ומהותיות שונות. מגבלות אלה הוחמרו לאחר עיגון זכות הקניין בסעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, והעלאתה לדרגה חוקתית. אולם, מגבלות אלה טרם הוחלו בחוק על התקופה שלאחר ההפקעה. בעבר שלטה התפיסה שסיווגה את מוסד ההפקעה כ"מעשה מנתק זיקה", מעשה שנשלם עם רישומה של הקרקע המופקעת על שם המדינה. תפיסה זו, נתנה לרשות שיקול דעת רחב מאד – ברצותה משתמשת בנכס המופקע לאותה המטרה הציבורית, ברצותה משתמשת בו לצרכים אחרים, או שאינה משתמשת בו כלל ואין לו, לבעל הנכס המופקע, כל זכות עמידה מול הרשות המפקיעה וכל עילת תביעה נגדה בשל שימוש, זה או אחר, או בשל חוסר שימוש, בנכס המופקע, בתקופה שלאחר ההפקעה. עיגון זכות הקניין בסעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, מחייב את חיזוק ההגנה על קניינו של הפרט באופן ניכר, והוא מחייב הטלת הגבלות על הרשות, לא רק בשלב ההפקעה, אלא גם לאחר שתם ונשלם מעשה ההפקעה. כשם שזכות הקניין אינה חיה אך יום אחד בלבד אלא מתקיימת לאורך ימים ושנים ובעניינה של קרקע – לעד, כך נדרש, כמסקנה נגזרת, כי המגבלות אשר תחולנה על שלילת זכות הקניין בידי המדינה, תהיינה בעלות עוצמה השווה לזכות הקניין ותחולנה לצד זכות הקניין המופקעת לאחר שעברה אל הרשות. המסקנה המתחייבת היא שיש לראות בהפקעה פעילות "שומרת זיקה" או "צמודת מטרה", ותנאים שהיוו תנאים בלעדיהם אין, למעשה ההפקעה, ראוי שיוסיפו ויתקיימו על דרך העיקרון גם בתקופה שלאחר ההפקעה. דברים אלה, הובילו לקביעת הלכה חדשה לפיה נכס שהופקע מבעליו לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור), 1943, ולא שימש למטרה בגינה הופקע או שמטרה זו חלפה מן העולם – יושב לבעליו. בבג"צ 2390/96 יהודית קרסיק נגד מינהל מקרקעי ישראל ואח' שניתן ביום 13.2.01, קרא בית המשפט העליון למחוקק לעגן הלכה זו בחוק ולהסדיר את דיני ההפקעות ברוחה. זו המטרה המונחת ביסוד תיקון מוצע זה. סעיף 1 לסעיף ההגדרות תתווסף הגדרת "בעלים" שתכלול את הבעלים או מי שבא תחתיו. סעיף 2 סעיף 14א(א) – העיקרון המונח ביסוד סעיף זה הוא שהפקעה לא נועדה להעשיר את המדינה, וכי בין הפקעת הקרקע לבין צורכי הציבור קיים קשר בל יינתק. זכות הקניין שרוכשת המדינה בקרקע שהופקעה מן הפרט היא זכות 'מותנית', והתנאי הוא נחיצות הקרקע להגשמת צורך ציבורי. משחלף הצורך הציבורי מן העולם, יש להשיב את הקרקע לבעליה. אי השבת הקרקע במצב דברים זה הופכת את ההפקעה ממכשיר להגשמת יעדים חברתיים למטרה עצמאית, העומדת בזכות עצמה. סעיף 14א(ב) – רשות שהפקיעה קרקע למטרה ציבורית ושנים ארוכות אין היא עושה שימוש בקרקע למטרה שלשמה הופקעה הקרקע, בעצם מחדלה זה מלמדת היא על עצמה כי אין היא זקוקה לקרקע שהופקעה: לא בזמן שהופקעה ולא למטרה שלשמה הופקעה הקרקע. אותו צורך ציבורי שבעטיו נלקח הקניין מן היחיד והועבר לשימוש הכלל, הוכח בעליל כי אין הוא עז דיו וממילא כי אין הוא מצדיק נטילה כפויה של הקרקע. השתהות בלתי סבירה מטעם הרשות במימוש מטרת ההפקעה מקנה זכות לפרט לדרוש את ביטולה של ההפקעה. התקופה של שבע שנים באה כדי לתחום את מסגרת הזמן העומדת לרשות שר האוצר למימוש ההפקעה. תקופה זו משקפת את האיזון הראוי בין צורך הרשות המפקיעה לפרק זמן ארוך יחסית לשם מימוש ראוי למטרה בגינה רכשה את הקרקע מחד גיסא, לבין הגנה על הפרט שנרכשה הקרקע שבבעלותו וקביעת גבול להשתהות הרשות מאידך גיסא. סעיף 14א(ג) – סעיף זה בא לקבוע את הדין מקום בו הופקעה קרקע למטרה ציבורית פלונית, ולימים הרשות דורשת לעשות בה שימוש למטרה ציבורית אחרת שמלכתחילה ניתן היה להפקיע את הקרקע לייעודה. משחדלה להתקיים המטרה הציבורית שלשמה הופקעה הקרקע, תעמוד לבעלים הברירה אם ליטול בחזרה את הקרקע. אם הקרקע עודנה דרושה לסיפוקו של צורך ציבורי אחר, כי אז מוטל על הרשות לחזור ולהכריז על הפקעת הקרקע לשמו של הצורך החדש. הסדר זה יש בו כדי ליתן תוקף ועוצמה לזכות הקניין של הפרט, באופן שישקף את מעמדה לאחר עיגונה בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. סעיף זה מבטא גם את עקרון השוויון המהותי המחייב, כי בהתמצות המטרה הציבורית שלמענה הופקעה קרקע מפלוני לטובת הציבור כולו, תוחזר הקרקע לבעליה לשעבר שכבר העלה את תרומתו לציבור. עם החזרת הקרקע לבעליה מחייב עקרון השוויון כי תיעשה הערכה מחדש באשר לאיזו קרקע ראוי להפקיע עתה, ואם תהא זו שוב קרקעו של אותו פרט. סעיף 14ב – מקום בו הופקעה קרקע למטרה ציבורית אחת, ואותה מטרה חלפה או לא מומשה והרשות עשתה בקרקע שימוש למטרה ציבורית אחרת, שומה על הרשות להחזיר את הקרקע לבעלים המקורי. דרך זו תוביל לשמירת זכויות הבעלים לטעון כנגד התמשכות ההפקעה, ותטיל נטל על הרשות להיזהר בשימושים שתעשה בקרקע המופקעת. אם מטעם כלשהו אין אפשרות להחזיר את הקרקע לבעליה, כגון שהקרקע נמכרה לקונה בתמורה ובתום לב, תוטל חובה על הרשות לפצות את הבעלים בקרקע חלופית. סעיף 14ג – סעיף זה בא לקבוע את העיקרון לפיו תשלום פיצויים אין בו כדי למעט מזיקתו של הבעלים לקרקע. תשלום פיצויים אכן ממזער את הפגיעה הכלכלית הנובעת מהפקעת הקרקע, אולם אין הוא אלא תנאי אחד מני רבים להפקעה והוא אינו מאיין את הפגיעה הרגשית שהיא מנת חלקו של מי שנושל מאדמתו ואת הפגיעה בכבודו, באישיותו, באוטונומיה של רצונו ובחירותו. הבחנה בין מי שקיבל פיצויים לבין מי שלא אין בה כדי לנתק את זיקת הבעלים לשעבר בקרקע. הברירה בפני הבעלים, שלא לקבל פיצויים ולהמתין לבלתי נודע, או לקבל פיצויים ולאבד זיקה, היא ברירה שאינה סבירה ושאין בה צדק. סעיף 14ד – שתי מטרות עומדות ביסוד סעיף זה: האחת, הטלת חובה על הרשות לבחון מחדש את נחיצות הקרקע למימוש המטרה הציבורית שלשמה הופקעה באופן תקופתי. השנייה, מתן דין וחשבון ויידוע מי שאדמתו הופקעה בדבר מעמד הקרקע כיום והאם עודנה משמשת או דרושה לאותה מטרה שלשמה הופקעה, וזאת בלי לפגוע בזכותו של הבעלים לערער על קביעת הרשות בדבר נחיצות או שימוש הקרקע ביום מתן ההודעה. סעיף 14ה – אין די בכך שפג הצורך הציבורי או לא מומש, כדי שמקרקעין אשר הופקעו יעברו מידי הרשות המפקיעה לידי הבעלים המקורי. כדי שהמקרקעין יעברו מיד ליד דרושה החלטה. החלטה כזאת תתקבל על ידי בית המשפט כאשר יתבקש להכריע במחלוקת בין הרשות המפקיעה לבין הבעלים המקורי. סעיף 3 התיקון המוצע למפרע יחול על כל הפקעה שנעשתה מכוח הפקודה. הצעות חוק זהות הונחו על שולחן הכנסת השמונה-עשרה ועל שולחן הכנסת התשע-עשרה על ידי חבר הכנסת ג'מאל זחאלקה וקבוצת חברי הכנסת (פ/1082/18; הוסרה מסדר היום ביום י"ט בשבט התש"ע (3 בפברואר 2010); פ/982/19). --------------------------------- הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום ה' בתמוז התשע"ה – 22.6.15 תיקון סעיף 2 1. בפקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור), 1943 (להלן – הפקודה), בסעיף 2(1), אחרי ההגדרה "בית משפט" יבוא: בפקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור), 1943 (להלן – הפקודה), בסעיף 2(1), אחרי ההגדרה "בית משפט" יבוא: בפקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור), 1943 (להלן – הפקודה), בסעיף 2(1), אחרי ההגדרה "בית משפט" יבוא: בפקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור), 1943 (להלן – הפקודה), בסעיף 2(1), אחרי ההגדרה "בית משפט" יבוא: בפקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור), 1943 (להלן – הפקודה), בסעיף 2(1), אחרי ההגדרה "בית משפט" יבוא: "בעל קרקע" – מי שהיה, ערב הרכישה, בעל הנכס או בעל זכות או טובת הנאה בו, לרבות מי מטעמו;". "בעל קרקע" – מי שהיה, ערב הרכישה, בעל הנכס או בעל זכות או טובת הנאה בו, לרבות מי מטעמו;". "בעל קרקע" – מי שהיה, ערב הרכישה, בעל הנכס או בעל זכות או טובת הנאה בו, לרבות מי מטעמו;". "בעל קרקע" – מי שהיה, ערב הרכישה, בעל הנכס או בעל זכות או טובת הנאה בו, לרבות מי מטעמו;". "בעל קרקע" – מי שהיה, ערב הרכישה, בעל הנכס או בעל זכות או טובת הנאה בו, לרבות מי מטעמו;". החלפת סעיפים 14א עד 14ד והוספת סעיף 14ה 2. במקום סעיפים 14א עד 14ד לפקודה יבוא: במקום סעיפים 14א עד 14ד לפקודה יבוא: במקום סעיפים 14א עד 14ד לפקודה יבוא: במקום סעיפים 14א עד 14ד לפקודה יבוא: במקום סעיפים 14א עד 14ד לפקודה יבוא: "השבת קרקע, שחלף או לא מומש הצורך הציבורי שבגינו נרכשה "השבת קרקע, שחלף או לא מומש הצורך הציבורי שבגינו נרכשה "השבת קרקע, שחלף או לא מומש הצורך הציבורי שבגינו נרכשה 14א. (א) קרקע אשר נרכשה בה כל זכות, כאמור בסעיף 3, והצורך הציבורי שבגינו נרכשה אותה זכות חלף, תושב לבעל הקרקע. (ב) קרקע אשר נרכשה בה כל זכות כאמור בסעיף 3, והצורך הציבורי שבגינו נרכשה אותה זכות לא מומש במהלך שבע שנים מיום הקניית הזכות בה, כאמור בסעיף 19, תושב לבעל הקרקע. (ג) ראה שר האוצר כי יש לשנות את הצורך שבגינו נרכשה זכות בקרקע כאמור בסעיף 3 לצורך ציבורי אחר, תושב אותה זכות בקרקע לבעל הקרקע, ותיבחן מחדש רכישת כל זכות בה. השבת קרקע שחלף או לא מומש הצורך הציבורי שבגינו נרכשה ושימשה לצורך ציבורי אחר השבת קרקע שחלף או לא מומש הצורך הציבורי שבגינו נרכשה ושימשה לצורך ציבורי אחר השבת קרקע שחלף או לא מומש הצורך הציבורי שבגינו נרכשה ושימשה לצורך ציבורי אחר 14ב. קרקע אשר נרכשה בה כל זכות כאמור בסעיף 3 והצורך שבגינו נרכשה אותה זכות חלף או לא מומש, אולם, היא שימשה לצורך אחר, תושב לבעל הקרקע, ותיבחן מחדש רכישת כל זכות בה; במידה שאין אפשרות להשיב קרקע כאמור תינתן לבעליה קרקע חלופית שוות ערך. השבת פיצויים השבת פיצויים השבת פיצויים 14ג. בעל קרקע שנרכשו ממנו הזכויות בקרקע לפי חוק זה, רשאי לבחור בין השבת הפיצויים, לפי ערכם הריאלי תמורת השבת הקרקע כאמור בסעיף 14א, ובין קבלת קרקע חלופית כאמור בסעיף 14ב. חובת הודעה חובת הודעה חובת הודעה 14ד. (א) שר האוצר או מי שהוא הסמיך לעניין זה יודיע לבעלי קרקע, לא יאוחר מתום שנה מיום כניסתו של חוק זה לתוקף ומדי שנתיים, אם קרקע שנרכשה בה זכות כאמור בסעיף 3 עדיין דרושה; אין בהודעה כאמור כשלעצמה להעיד שהקרקע עדיין דרושה לצורך שבגינו נרכשה. (ב) הודעה כאמור בסעיף קטן (א) תהיה באמצעות מסירה לבעלים בדואר רשום. סמכות בית המשפט סמכות בית המשפט סמכות בית המשפט 14ה. בית המשפט יורה על השבת כל זכות לפי סעיפים 14א או 14ב." תחולה 3. הוראות סעיפים 2 ו-14א עד 14ה לפקודה, כנוסחם בסעיפים 1 ו-2 לחוק זה, יחולו גם על קרקע שנרכשה בה זכות כאמור בסעיף 3 לפקודה לפני תחילתו של חוק זה, ועל מי שהיה בעל הקרקע האמורה לפני תחילתו של חוק זה. הוראות סעיפים 2 ו-14א עד 14ה לפקודה, כנוסחם בסעיפים 1 ו-2 לחוק זה, יחולו גם על קרקע שנרכשה בה זכות כאמור בסעיף 3 לפקודה לפני תחילתו של חוק זה, ועל מי שהיה בעל הקרקע האמורה לפני תחילתו של חוק זה. הוראות סעיפים 2 ו-14א עד 14ה לפקודה, כנוסחם בסעיפים 1 ו-2 לחוק זה, יחולו גם על קרקע שנרכשה בה זכות כאמור בסעיף 3 לפקודה לפני תחילתו של חוק זה, ועל מי שהיה בעל הקרקע האמורה לפני תחילתו של חוק זה. הוראות סעיפים 2 ו-14א עד 14ה לפקודה, כנוסחם בסעיפים 1 ו-2 לחוק זה, יחולו גם על קרקע שנרכשה בה זכות כאמור בסעיף 3 לפקודה לפני תחילתו של חוק זה, ועל מי שהיה בעל הקרקע האמורה לפני תחילתו של חוק זה. הוראות סעיפים 2 ו-14א עד 14ה לפקודה, כנוסחם בסעיפים 1 ו-2 לחוק זה, יחולו גם על קרקע שנרכשה בה זכות כאמור בסעיף 3 לפקודה לפני תחילתו של חוק זה, ועל מי שהיה בעל הקרקע האמורה לפני תחילתו של חוק זה.