הצעת חוק לדיון מוקדם

מספר פנימי: 566181 הכנסת העשרים יוזמים: חברי הכנסת זהבה גלאון משה גפני ינון מגל איתן כבל שלי יחימוביץ' רחל עזריה מיכאל אורן ______________________________________________ פ/1652/20 הצעת חוק חובת אזהרה בפרסום ושיווק טלפוני של הלוואה (תיקוני חקיקה), התשע"ה–2015 דברי הסבר הצעת חוק זו נועדה לחייב את הבנקים וגופים מלווים אחרים לפרסם אזהרה בצמוד לפרסומת ולשיווק טלפוני של הלוואות, אשר תבהיר לציבור את הסכנה הכרוכה בלקיחת הלוואה אימפולסיבית, בלי לוודא כי קיימת יכולת פירעון. בשנים האחרונות חלה עלייה משמעותית בהיקף האשראי הצרכני של אזרחי ישראל. אשראי צרכני מורכב מאשראי למטרות דיור, קרי משכנתאות, ומאשראי צרכני שאינו למטרות דיור. לפי נתוני בנק ישראל על התפתחות החוב במשק העדכניים לסוף שנת 2014, סך החוב של משקי הבית בישראל עומד על 438 מיליארד שקלים חדשים, מתוכם 135.8 מיליארד שקלים חדשים הם אשראי צרכני שאינו לדיור. מקורות האשראי הצרכני שאינו לדיור הם: בנקים (כ-116 מיליארד שקלים חדשים), גופים מוסדיים (כ-9 מיליארד שקלים חדשים) וחברות כרטיסי אשראי (כ-12 מיליארד שקלים חדשים). מגמת העלייה בהיקף האשראי הצרכני מאפיינת את השנים האחרונות, ובשנת 2014 היא הגיעה לשיעור גדול במיוחד כאשר סך האשראי הצרכני במשק התרחב בקצב מהיר של 11% לעומת השנה הקודמת. האשראי הצרכני שאינו למטרות דיור מורכב מיתרות החובה של הציבור בחשבונות העובר ושב והלוואות ‏(לרוב ללא ביטחונות‏) ומשמש למשל לרכישת רכב, למימון שכר לימוד באוניברסיטאות ומכללות, לשיפוץ או ריהוט הבית, למימון חופשות בחו"ל ועוד. כמו-כן, הוא משמש להלוואות המחליפות את האוברדרפט, למשל למימון ההוצאות השוטפות של הורים לילדים קטנים, שכורעים תחת יוקר המחיה. נתוני בנק ישראל אינם מגלים את זהותם ומצבם של אותם לווים, אך מניתוח של הדוחות הכספיים של בנק הפועלים, הבנק היחיד שמציג את פעילותו בחלוקה למגזרים מהם ניתן ללמוד מעט על אופי הלקוחות, ניתן לראות כי לווים שהכנסתם נטו היא עד 9000 שקלים בחודש, אחראים לצריכה של 70% מהיקף האשראי הצרכני. דוחות הבנק מראים גם שמרבית ההלוואות הצרכניות הן בהיקף קטן של עשרות אלפי שקלים. מסקר שערך ארגון "פעמונים" עולה כי 27% מהישראלים נטלו הלוואה במהלך שנת 2014, 82% מהן שלא לצורכי דיור. 51% מנוטלי ההלוואה עשו זאת בעקבות הצעה מהבנק בו הם מנהלים את חשבונם. על פי הסקר, 75% מההלוואות ניטלו מהבנק, 8% מתאגידי עזר בנקאיים כגון חברות כרטיסי אשראי, ו-7% ממקום העבודה. עוד עולה מהסקר כי 38% מהלווים נטלו את ההלוואה כדי לסגור את המינוס בבנק. החשש הנובע מלקיחת הלוואות רבות מדי, שיכולת הציבור להחזירן נמוכה, הוא ברור: הלוואה שנלקחת בלי משים או בלית ברירה (לדוגמה, כאשר נציג הבנק מתקשר ומסביר שנגמרה ללקוח המסגרת ושהוא חייב לקחת הלוואה כדי לקבל אשראי) יכולה להוות נטל כבד על הלווה. אי-החזר ההלוואה בזמן עלול לפגוע מאוד ברמת החיים של הלווה, לגרור קנסות וריביות גבוהות ואף להביאו לפשיטת רגל, ממנה קשה להשתקם כלכלית. על אף הפוטנציאל של הלוואות להזיק משמעותית ללווה, בשנים האחרונות אנו נתקלים השכם וערב בפרסומות להלוואות, מצד בנקים, גופים מוסדיים וחברות כרטיסי אשראי. הדבר משתקף גם בדוחות הבנקים, שמשקיעים סכומי עתק בפרסום ובשיווק. כך למשל, בנק הפועלים השקיע בשנת 2014 323 מיליון שקלים חדשים על שיווק ופרסום, בנק לאומי השקיע 280 מיליון שקלים חדשים ובנק דיסקונט השקיע 220 מיליון שקלים חדשים. ניתן למנות מספר סיבות לגידול בהיקף ההלוואות: הסיבה הראשונה היא שהגופים הפיננסיים רואים בהלוואות למשקי הבית דרך לפצות על הביקושים החלשים והעונתיים לאשראי במגזר העסקי. ככל שהאשראי הדרוש למגזר העסקי קטן, המוטיבציות להלוות למשקי הבית גדלות. כאשר הפרסום נעשה בצורה אגרסיבית וכאשר ההלוואה נעשית זמינה לכל אדם – הדבר מעודד לקחת עוד ועוד הלוואות, ללא מחשבה ותכנון מוקדמים. הסיבה השנייה היא שיתוף הפעולה של הגופים הפיננסיים עם הממשלה, כפי שנטען על ידי הכלכלן ההודי ראגהורם רג'אן, אחד הכלכלנים החשובים בעולם. במקום להשקיע בצמצום הפערים המתרחבים בחברה הקפיטליסטית בטווח הארוך – הם מנסים להרגיע את הציבור ולתת לו פתרון בטווח הקצר בדמות הלוואות זמינות וגבוהות. הסיבה השלישית היא רפורמת בכר, שהביאה את הבנקים למכור את חברות הביטוח ובתי ההשקעות שהיו בבעלותן ודרשה מהם לאתר אפיקי רווח חדשים. אפיק הרווח שאותר הוא הציבור הרחב, ציבור שפותה להגדיל את היקף ההלוואות שלו ולצרוך עוד ועוד אשראי, בלי לדעת שהוא משעבד למעשה את עתידו. הסיבה שהבנקים משקיעים תקציבי עתק בפרסום הלוואות היא העובדה שהן אפקטיביות מאוד ומביאות לגידול ניכר בשיעור ההלוואות שנלקחות. מחקרים על שוק ההלוואות מראים כי הוא נתון למניפולציות רבות, שמשפיעות מאוד על הביקוש להלוואה. כך, מחקרים מראים כי התייחסות למגוון נמוך של הלוואות, הימנעות מהצגת ייעוד להלוואה והכללה של תמונות של נשים בהלוואות יכולות להגביר את הדרישה להלוואה בדומה להגברת דרישה במקרה של הורדת 25% משיעור הריבית (Marianne Bertrand et al., What’s Advertising Content Worth? Evidence From a Consumer Credit Marketing Field Experiment (March 2009), available at: http://karlan.yale.edu/p/AdContentWorth_mar09Final.pdf). מחקרים מראים גם כי לצרכנים קשה לעתים קרובות להשיג מידע רלוונטי וברור על הלוואות ואשראי, כיוון שלרובם אין ניסיון עם אשראי או הבנה פיננסית. כמובן שלמודעות פרסום להלוואות יכולה להיות השפעה חינוכית, שתורמת לתחרות. ואולם, בפועל, מחקרים מראים כי המודעות אינן אינפורמטיביות, אלא בעיקר מיועדות לשכנע את הצרכן לקחת עוד ועוד הלוואות (Mark S. Alboin and Paul Farris, The Advertising Controversy: Evidence on the Economic Effects of Advertising (Boston, Ma: Auburn House, 1981), pp.2-6; Anusree Mitra and John G. Lynch, Jr., Toward a Reconciliation of Market Power and Information Theories of Advertising Effects on Price Elasticity”, Journal of Consumer Research 21/4 (1995), pp. 644-659.). בהקשר של פרסומות של אשראי, מחקרים מראים כי פרסומות אלו מכוונות להעצים את ההטיות הקונגיטיביות של הצרכן כדי שלא יוכל לשפוט נכונה אם דרוש לו אשראי או לא. כך, הפרסומות מנצלות את הטיית האופטימיות ואת הטיית השליטה. המלווה המניפולטיבי מייחס הסתברות נמוכה ולא הגיונית לאירועים שליליים בחיים כמו פיטורין, נכות או מוות. כתוצאה מהמניפולציות האלה, הלווה המוטה לוקח אשראי אף על פי שלא התכוון לכך, או שהוא לוקח אשראי רב יותר מאשר תכנן מלכתחילה (Ron Harris & Einat Albin, Bankruptcy Policy in Light of Manipulation in Credit Advertising, 7 Theoretical Inquiries in Law 431 (2006)). מתן אשראי הוא דבר חשוב, אולם, הנתונים שהוצגו ממחישים את הסכנה הקיימת באשראי הצרכני: אם האשראי ניתן ללווים הנכונים בנסיבות הנכונות, הרי שהוא יכול לקדם את איתנותם הפיננסית של משקי הבית ולאפשר להם לממן שלבים שונים בחייהם. עם זאת, כאשר האשראי ניתן בנסיבות שגויות וכאשר הוא נלקח באימפולסיביות וללא מחשבה מוקדמת ותכנון, וכתוצאה של פרסום אגרסיבי ומטעה, הרי שהוא יכול לפגוע עד מאוד במצבו הכלכלי של הלווה. על כן, יש להבטיח שהלוואה נלקחת במחשבה תחילה, לא בצורה אימפולסיבית וכאשר הלווה זוכה לייעוץ אמין, אובייקטיבי וללא משוא פנים. מוצע להגביל את כוחן של הפרסומות להלוואות באמצעי התקשורת ובשיווק טלפוני, על ידי חיוב הגופים הפיננסיים המלווים בפרסום אזהרה אשר מבהירה את הסיכונים הכרוכים בנטילת הלוואה במצב בו ללווה אין יכולת פירעון. הצעת החוק נכתבה בסיוע ארגון 'פעמונים'. --------------------------------- הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום י"ט בתמוז התשע"ה – 6.7.15 תיקון חוק הבנקאות (שירות ללקוח) 1. בחוק הבנקאות (שירות ללקוח), התשמ"א–1981, בסעיף 5, בסופו יבוא: "(ג) לא יעשה תאגיד בנקאי פרסומת המעודדת לקיחת חוב או הלוואה כשלעצמן, ולא ישווק הלוואה באמצעות הטלפון, אלא אם כן צורפה לה אזהרה בנוסח הבא: "אי עמידה בפירעון ההלוואה עלול לגרור הוצאות משפטיות, קנסות, עיקול חשבון ונקיטת הליכים של הוצאה לפועל מצד התאגיד הבנקאי." תיקון חוק הסדרת הלוואות חוץ בנקאיות 2. בחוק הסדרת הלוואות חוץ-בנקאיות, התשנ"ג–1993, בסעיף 3, בסופו יבוא: "(ה) לא יעשה מלווה פרסומת המעודדת לקיחת חוב או הלוואה כשלעצמן, ולא ישווק הלוואה באמצעות הטלפון, אלא אם כן צורפה לה אזהרה בנוסח הבא: "אי עמידה בפירעון ההלוואה עלול לגרור הוצאות משפטיות, קנסות, עיקול חשבון ונקיטת הליכים של הוצאה לפועל מצד המלווה." תחילה 3. תחילתו של חוק זה חודשיים מיום פרסומו.