הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 562269
הכנסת העשרים
יוזמים: חברי הכנסת איתן כבל
יצחק הרצוג
ציפי לבני
שלי יחימוביץ'
סתיו שפיר
איציק שמולי
עמר בר-לב
יחיאל חיליק בר
עמיר פרץ
מרב מיכאלי
מנואל טרכטנברג
אראל מרגלית
מיקי רוזנטל
רויטל סויד
דניאל עטר
יואל חסון
זוהיר בהלול
איתן ברושי
מיכל בירן
נחמן שי
קסניה סבטלובה
איילת נחמיאס ורבין
יוסי יונה
אייל בן ראובן
פ/1826/20
הצעת חוק הגנה על כספי ציבור (איסור מימון ומתן שירותים למאחזים בלתי מורשים), התשע"ה–2015
דברי הסבר
הצעת חוק זו נועדה למנוע העברת משאבים ציבוריים לצורך מימון או הענקת שירותים למאחזים שאינם חוקיים.
המאחזים הבלתי מורשים הם תופעה עבריינית של התיישבות לא חוקית בשטחי הגדה המערבית. לתופעה זו משמעויות קשות לשלטון החוק ויש לה גם משמעויות מדיניות כבדות. בשנת 2005 החליטה ממשלת ישראל על שורה של החלטות אופרטיביות הנוגעות למאחזים, אך טרם הוציאה לפועל את החלטתה. הצעת חוק זו נועדה למנוע העברת משאבים ציבוריים לשם תחזוקה של יישובים בלתי חוקיים המועמדים לפינוי.
מימון ואספקת שירותים למאחזים אלו מצד המדינה מאפשרים את הימשכות העבירה, שמשמעותה פגיעה חמורה בשלטון החוק וביחסי החוץ של ישראל. על חשיבות ההקפדה על שלטון החוק בהקשר של בנייה מעבר לקו הירוק עמד כבר בית המשפט בבג"ץ 8171/09 עבאס חסן יוסף יוסף נגד מועצת התכנון העליונה במינהל האזרחי בקבעו כי "בנייה בנסיבות אלו פוגעת פגיעה קשה בשלטון החוק. אישורה בדיעבד מכרסם בכושר ההרתעה של רשויות האכיפה ובאמון הציבור במוסדות השלטון. הוא עלול לעודד עבריינות בנייה ועלול להשתמע ממנו מסר של 'יצא החוטא נשכר'. קשה להפריז במשקלו של אינטרס השמירה על שלטון החוק בנסיבות מעין אלו".
טעם נוסף להצעת החוק הוא מצבה התקציבי של מדינת ישראל. בשעה שהמדינה משיתה מסים וגזרות על אזרחיה ובמקביל מקצצת בתקציבי השירותים החברתיים שהם מקבלים, אין זה ראוי כי תספק תמיכה כספית נדיבה ושוטפת למי שמפרים באופן סדרתי ומוצהר את חוקיה הרשמיים.
הצעת החוק מוסיפה על חיקוקים אחרים, בכך שהיא הופכת העברת משאבים ואספקת שירותים למאחזים בלתי מורשים לעבירה פלילית ומינהלית. היא מעניקה תוקף של חוק פלילי להנחיות היועץ המשפטי לממשלה שלפיהן "על כל גורם ממשלתי להימנע ממימון ומסיוע או מכל שימוש אחר במשאבי ממשלה לפעילות בלתי חוקית ובחובה לוודא, בטרם העברת כספים או סיוע אחר, כי הם משמשים למטרה חוקית בלבד".
סעיף 1: הגדרת מאחזים בלתי מורשים בהצעת החוק נשענת על פסיקת בג"ץ 9195/03 וינשטוק נ' הממונה על הרכוש הממשלתי בחבל עזה, שלפיה בין ההליכים המוקדמים ההכרחיים להקמת יישוב ניתן למנות את אלה: החלטת ממשלה, קיומה של תכנית מתאר, היתר מהממונה על התכנון באזור, היתר בנייה, היתר לשינוע קרוואנים ועוד. אי-עמידה בתנאי אחד מרשימה זו הופכת את היישוב לבלתי חוקי. הקמת יישוב בתחומי מדינת ישראל טעונה החלטת ממשלה בין שהיישוב נמצא בגדה המערבית ובין שלא. יתרה מזאת, ממשלת ישראל ה-27 (בראשות בנימין נתניהו) קיבלה החלטה מפורשת בנוגע להקמת יישובים חדשים בגדה המערבית (החלטה מס' 150 מ 8/1996), שלפיה הקמת יישוב חדש בגדה המערבית וברצועת עזה מחייבת החלטת ממשלה.
יישוב בלתי חוקי נחשב מאחז אם מתקיימים בו שני תנאים מצטברים נוספים: (1) הוא הוקם בשנת 1995 או לאחריה (2) הוא לא צמוד דופן לשטח הבנוי של יישוב קיים. שנת 1995 נקבעה בדוח בדבר המאחזים הבלתי מורשים, שהוזמן על ידי ממשלת שרון ועקרונותיו אושרו על ידי הממשלה, כשנה שבה החלה תופעת המאחזים. התנאי המצטבר השני נועד להבחין בין הרחבות של יישובים קיימים ובין מאחזים שהם בבחינת יישובים נפרדים.
הגדרת גוף ציבורי כוללת הן גופי ממשל ורשויות מקומיות והן תאגידים שהוקמו על פי חוק, חברות ממשלתיות (כגון חברת חשמל ומקורות), חברה עירונית וכל תאגיד שבשליטת אחד מאלה. הצעת החוק מבקשת שלא לאפשר אספקה עקיפה של שירותים למאחזים מתקציבי הרשויות המקומיות, בדרך של דווח על מאחזים כאילו הם "שכונות" של יישוב בעל סמל יישוב. מדובר בנוהג בלתי חוקי שבאמצעותו מממנות התנחלויות שירותים למאחזים ולתושביהם מכספים המגיעים ממשרד הפנים.
דוח מבקר המדינה מתריע מפני מחדל אי-אכיפת החוק בשטחי הגדה המערבית. בהינתן מצב זה והעובדה שהנחיות חוזרות ונשנות של היועמ"ש, מבקר המדינה ובית המשפט, אינן מבוצעות בגדה המערבית – מוצעים בהצעת חוק זו מספר מנגנוני אכיפה מצטברים: סנקציה פלילית (סעיף 4), סנקציה מנהלית (סעיף 5(א)) וכן סנקציה אישית נגד מקבלי החלטות על מימון ואספקת שירותים למאחזים בלתי מורשים (סעיף 5(ב)). נוסף על כך, ההצעה קובעת מנגנון פיקוח של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת (סעיף 6).
הצעת חוק זהה הונחה על שולחן הכנסת התשע-עשרה על ידי חבר הכנסת איתן כבל וקבוצת חברי הכנסת (פ/2529/19).
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ד' באב התשע"ה – 20.7.15
הגדרות בחוק זה – בחוק זה –
"אזור" – יהודה והשומרון; "אזור" – יהודה והשומרון;
"גוף פרטי" – אדם או תאגיד שאינו גוף ציבורי; "גוף פרטי" – אדם או תאגיד שאינו גוף ציבורי;
"גוף ציבורי" - משרד ממשלתי, רשות ציבורית הפועלת על פי דין, מועצה מקומית, מועצה אזורית, עירייה, תאגיד שהוקם על פי חוק, חברה ממשלתית, חברה עירונית וכל תאגיד שבשליטת אחד מאלה; "גוף ציבורי" - משרד ממשלתי, רשות ציבורית הפועלת על פי דין, מועצה מקומית, מועצה אזורית, עירייה, תאגיד שהוקם על פי חוק, חברה ממשלתית, חברה עירונית וכל תאגיד שבשליטת אחד מאלה;
"יישוב ישראלי מוכר" – מועצה מקומית הנמנית על תוספת לצו בדבר ניהול מועצות מקומיות (יהודה והשומרון) (מס' 892), התשמ"א–1981, וכן יישובים הנמנים על התוספת לצו בדבר ניהול מועצות אזוריות (מס' 783), התשל"ט–1979; "יישוב ישראלי מוכר" – מועצה מקומית הנמנית על תוספת לצו בדבר ניהול מועצות מקומיות (יהודה והשומרון) (מס' 892), התשמ"א–1981, וכן יישובים הנמנים על התוספת לצו בדבר ניהול מועצות אזוריות (מס' 783), התשל"ט–1979;
"מאחז" – מבנה, מקבץ מבנים או מבנה יביל באזור, המשמשים או עלולים לשמש למגורי ישראלים, והוא הוקם בשנת 1995 או לאחריה והוא אינו צמוד דופן ליישוב ישראלי מוכר שיש לו סמל יישוב וכן מתקיים בו אחד מאלה: "מאחז" – מבנה, מקבץ מבנים או מבנה יביל באזור, המשמשים או עלולים לשמש למגורי ישראלים, והוא הוקם בשנת 1995 או לאחריה והוא אינו צמוד דופן ליישוב ישראלי מוכר שיש לו סמל יישוב וכן מתקיים בו אחד מאלה:
(1) לא הוצא לו היתר בנייה כדין;
(2) לא ניתנה החלטת ממשלה על הקמתו;
(3) תכנית המתאר החלה בשטח שבו הוא ממוקם אינה מאפשרת את הקמתו;
(4) אין למקימים או למחזיקים בו זכויות כדין להחזיק בקרקע.
"מימון" – בכסף או בשווה כסף וכן העמדת אשראי, מתן הלוואות, והעמדת ביטחונות; "מימון" – בכסף או בשווה כסף וכן העמדת אשראי, מתן הלוואות, והעמדת ביטחונות;
"שירות" – כל פעילות המסייעת לקיים את המאחז ולפתח אותו או את החיים האזרחיים בו, לרבות בנייה, עבודות תשתית, פיתוח ותכנון תכניות מתאר וקידומן, הקמת אמצעי ייצור בו, קיום מסגרות חינוכיות בו, ולמעט פעילות ביטחונית המבוצעת על ידי צה"ל, משטרת ישראל או משמר הגבול ושנועדה להגן על החיים או הרכוש; "שירות" – כל פעילות המסייעת לקיים את המאחז ולפתח אותו או את החיים האזרחיים בו, לרבות בנייה, עבודות תשתית, פיתוח ותכנון תכניות מתאר וקידומן, הקמת אמצעי ייצור בו, קיום מסגרות חינוכיות בו, ולמעט פעילות ביטחונית המבוצעת על ידי צה"ל, משטרת ישראל או משמר הגבול ושנועדה להגן על החיים או הרכוש;
"השר" – שר האוצר. "השר" – שר האוצר.
איסור מימון מאחזים בלתי מורשים 2. (א) גוף ציבורי לא יממן שירות ולא יעניק שירות למאחז. (א) גוף ציבורי לא יממן שירות ולא יעניק שירות למאחז.
(ב) גוף ציבורי לא יממן שירות ולא יעניק שירות לגוף פרטי אם קיים חשש שהגוף הפרטי יעשה שימוש במימון או בשירות לשם מימון או מתן שירות למאחז, במישרין או בעקיפין. (ב) גוף ציבורי לא יממן שירות ולא יעניק שירות לגוף פרטי אם קיים חשש שהגוף הפרטי יעשה שימוש במימון או בשירות לשם מימון או מתן שירות למאחז, במישרין או בעקיפין.
שמירת דינים 3. אין בחוק זה כדי להתיר פעולה האסורה על פי כל דין. אין בחוק זה כדי להתיר פעולה האסורה על פי כל דין.
עונשין 4. העובר על סעיף 2, דינו – מאסר שנתיים וקנס בשיעור כפל הסכום הקבוע בסעיף 61(א)(3) לחוק העונשין, התשל"ז–1977. העובר על סעיף 2, דינו – מאסר שנתיים וקנס בשיעור כפל הסכום הקבוע בסעיף 61(א)(3) לחוק העונשין, התשל"ז–1977.
סנקציה מינהלית 5. (א) הוכח להנחת דעתו של השר כי גוף ציבורי עבר על הוראת סעיף 2, יורה השר על הפחתת הסכום שיש להעביר לאותו גוף מתקציב המדינה בשיעור כמפורט להלן: (א) הוכח להנחת דעתו של השר כי גוף ציבורי עבר על הוראת סעיף 2, יורה השר על הפחתת הסכום שיש להעביר לאותו גוף מתקציב המדינה בשיעור כמפורט להלן:
(1) אם הגוף הציבורי מימן שירות כאמור בסעיף 2 כפל סכום המימון;
(2) אם הגוף הציבורי העניק שירות כאמור בסעיף 2 כפל שווי השירות.
(ב) (1) השר רשאי לזקוף כל הוצאה שאינה כדין לפי חוק זה, או חלק ממנה, לחובתו של כל אדם שהוציאה או שהרשה להוציאה; השר יודיע בכתב על החלטתו זו לאדם הנוגע בדבר, והוא רשאי, בתוך שלושים ימים מיום קבלת ההודעה לבקש בכתב לבטל או להפחית את החיוב.
(2) לא נתברר מהחלטות הגוף הציבורי מי מחבריו הסכים להוצאה, רואים כל חבר שנוכח בישיבה שבה אושרה ההוצאה כאילו נתן את הסכמתו לכך, עד שיוכיח ההיפך.
חובת דיווח 6. החשב הכללי יעביר לוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת ביום הראשון בחודש ינואר מדי שנה, דוח שנתי שבו יפורטו – החשב הכללי יעביר לוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת ביום הראשון בחודש ינואר מדי שנה, דוח שנתי שבו יפורטו –
(1) הפעולות שנעשו במשרדי הממשלה על מנת לוודא מילוי הוראות חוק זה;
(2) המקרים שבהם נתגלתה הפרה של הוראות החוק;
(3) הפעולות שננקטו בעקבות ההפרות של סעיף 2.
ביצוע 7. השר ממונה על ביצוע חוק זה. השר ממונה על ביצוע חוק זה.
תחילה 8. תחילתו של חוק זה ביום פרסומו. תחילתו של חוק זה ביום פרסומו.