הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 568858
הכנסת העשרים
יוזמים: חברי הכנסת מכלוף מיקי זוהר
ינון מגל
דוד אמסלם
______________________________________________ פ/2112/20
הצעת חוק יום המנוחה השבועי, התשע"ו–2015
דברי הסבר
ימי המנוחה מעוגנים במספר דברי חקיקה ובהם חוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א–1951, פקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח–1948 ובחוקי עזר עירוניים ומקומיים. בהתאם, אכיפת חוק שעות עבודה ומנוחה מוטלת על הממשלה באמצעות משרד הכלכלה, ואכיפת חוקי העזר מוטלת על השלטון המקומי בכל רשות.
עם הזמן נוצר מעגל של ריבוי הפרות חוקי המנוחה מחד גיסא – בעיקר בתחום המסחר, ושחיקה באכיפת חוקים אלה עד שנעלמה לחלוטין, מאידך גיסא, מה שהוביל להתגברות נוספת של הפרות החוק. הדברים הובילו ליצירת "מובלעות" שבהן הפכו חוקי המנוחה לאות מתה. בולטת בכך העיר תל-אביב, כפי שבא לידי ביטוי בפסק הדין של בית המשפט העליון ב–עע"מ 2469/12 מוריס ברמר נ' עיריית תל-אביב יפו מיום 25.6.2013.
ריבוי הפרות החוק נעוץ באינטרסים כלכליים צרים של גורמים מסחריים ומהיעדר אכיפה נאותה. היעדר האכיפה נובע משורה של גורמים, שהבולטים שבהם הם חוסר רצון של הרשויות האוכפות, קשיים אובייקטיביים בקיום אכיפה וחוסר אפקטיביות של אמצעי האכיפה הקיימים.
למציאות זו השפעות הרסניות על הערכים עליהם בא יום המנוחה השבועי להגן, ולא פחות מכך – על שלטון החוק ועל אמון הציבור בחוק. אי-שמירה על יום מנוחה שבועי בכלל המשק, וקיום פעילות מסחרית במהלכו, משפיעים באופן שלילי על כמה מערכי היסוד של המשטר במדינת ישראל.
ברמה הסוציאלית-כלכלית, הפעילות המסחרית המתקיימת כיום בשבת פוגעת בשכבות מוחלשות: בעלי עסקים קטנים אינם יכולים להתחרות בגופים מסחריים גדולים המקיימים פעילות בשבת. לא אחת הם מוצאים עצמם בין הפטיש לסדן כשעליהם להחליט אם לעבוד שבעה ימים בשבוע או לאבד את מטה לחמם; עובדים חלשים (חילוניים ומסורתיים) נאלצים לעבוד בשבת, מתוך מצוקה כלכלית וחשש לאבד את מקום עבודתם.
הניסיון בישראל ובעולם מלמד כי יש חשיבות עליונה ליום מנוחה שבועי אחיד לכלל המשק, שאותו יוכלו כל העובדים והסוחרים במשק להקדיש למשפחותיהם. מחקרים שנערכו בנושא במדינות המערב מראים השפעות חיוביות על רווחתם ובריאותם של העובדים ועל תחושת הסולידריות בחברה. מאידך גיסא, אי הקפדה על יום מנוחה אחיד ומחייב לכלל המשק מוביל אוכלוסיות שלמות לשבוע עבודה בן שבעה ימים.
שחיקת עיקרון ימי המנוחה תיצור שני מעמדות – מעמד של מי שיכול להרשות לעצמו לשבות בימי המנוחה, לבלות בהם עם משפחתו ולהתפנות בהם לפעילויות פנאי כמו כתיבת ספר חייו, ומנגד, מעמד של מי שנאלץ לוותר על זכות זו ולעבוד ללא הרף וללא מנוחה.
ברמה הערכית והתרבותית, לאופיו של יום המנוחה השבועי יש משמעות סמלית, תרבותית וערכית ראשונה במעלה. הניסיון הישראלי והגלובלי מלמד שבמקרים רבים תרבות הצריכה מביסה לא אחת חלופות אחרות לניצול זמן פנוי. לכן, מן הראוי להציב גבולות לפעילות המסחרית-צרכנית, ולבלימת זליגתה מימי החול אל ימי המנוחה והפיכת ימי המנוחה לימים של מסחר קניות ועבודה, עוד לפני שנוהג זה יקנה שביתה בתרבות הישראלית.
ברמה הלאומית, כל התרבויות בישראל מקדשות את הערך של ימי מנוחה מעבודה. בכלל זה, לשבת ייחודיות בפרהסיה היהודית, אצל דתיים וחילונים כאחד, זה שנים רבות, וגם גדולי הציונות החילוניים (ובהם מקימיה של העיר תל-אביב) העלו אותה על נס.
ברמה החוקתית והנורמטיבית, מציאות שבה חוקים חברתיים שנועדו להגן על אוכלוסיות מוחלשות אינם נאכפים ומופרים בגלוי על ידי כל מי שמוצא בכך תועלת חותרת תחת עקרונות שלטון החוק וכיבוד החוק ושולחת מסר בעייתי של מוסר כפול לציבור.
מהאמור לעיל עולה כי לא ניתן להסתפק במצב החוקי הקיים וכי יש צורך דחוף בהסדרה חוקית יעילה של יום המנוחה השבועי בישראל, בדגש על איסור קיום פעילות מסחרית.
לפיכך מוצע כי בנוסף לאמור בחוק שעות עבודה ומנוחה לגבי העסקת עובדים, ייקבע איסור ברור על הפעלת עסקים בימי מנוחה שבועיים, תוך החרגה של עסקים שלא ניתן להפסיק להפעילם מטעמים כגון ביטחון המדינה או טעמים כלכליים. כן מוצע כי התניה בחוזה על הפעלת עסק בימי מנוחה תיאסר ותהווה עוולה אזרחית לצד האיסור הפלילי. לבסוף, מוצע כי שר הכלכלה ימנה ממונה ופקחים לשם אכיפת החוק שיהיו בידיהם כלים מינהליים, כגון עיצום כספי, לביצוע האכיפה.
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
כ"ט בתשרי התשע"ו – 12.10.15
הגדרות בחוק זה –
"בית אוכל" – מסעדה, בית קפה, פאב, מזנון, וכל מקום שבו מסופק בתמורה אוכל או משקה לצריכתו באותו מקום או בסמוך לו;
"בית עסק" – חנות, דוכן, מרכול, משרד, בית מסחר, בית מלאכה, בית חרושת או מחסן או כל מקום שבו מתנהל עסק או נעשית מלאכה או מאוחסנת סחורה ולמעט: בית אוכל, מקום עינוג ציבורי, תחנות דלק, בית מרקחת בזמן תורנותו על פי פקודת הרוקחים [נוסח חדש], התשמ"א–1981, בית מלון, או מקום לינה בתמורה;
"יום מנוחה שבועי" – שבת או יום מנוחה דתי אחר, שקבע השר לעניין תחום שיפוטה של רשות מקומית שרוב תושביה אינם יהודים לאחר התייעצות עם ראש הרשות;
"ימי מנוחה" – המועדים הקבועים בסעיף 18א לפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח–1948;
"עינוג ציבורי" – כמשמעותו בחוק רישוי עסקים, התשכ"ח–1968, לרבות מופעי תרבות, אתרי פנאי, מוזיאונים וגני חיות;
"שבת" – שעות היממה שמכניסת השבת עד צאת השבת;
"השר" – שר הכלכלה;
פעילות אסורה ביום המנוחה השבועי 2. לא יפעיל אדם בית עסק בימי המנוחה, אלא אם קיבל היתר לכך מאת השר כמפורט בחוק זה.
מתן היתר להפעלת בית עסק בימי מנוחה 3. השר רשאי לתת היתר להפעלת בית עסק בימי המנוחה או בחלק מהם אם מצא כי אי מתן היתר יפגע באחד מאלה ולאחר שהתייעץ עם שר הביטחון ועם ראש הרשות המקומית שבתחום שיפוטה נמצא בית העסק:
(1) ביטחון המדינה;
(2) ביטחון הגוף או הרכוש;
(3) כלכלה;
(4) תהליך עבודה;
(5) סיפוק צרכים אחרים שהם, לדעת השר, חיוניים לציבור או לחלק ממנו.
היתר למי שקיבל היתר להעסיק עובד בשעות המנוחה השבועית 4. על אף האמור בחוק זה, מי שקיבל היתר העסקת עובד בשעות המנוחה השבועית לפי סעיף 12 לחוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א–1951, יהיה רשאי להפעיל את בית עסקו ביום המנוחה השבועי, בהיקף שניתן בהיתר האמור.
איסור התניה בחוזה על פתיחת עסק ביום המנוחה השבועי 5. (א) לא יתנה אדם את קיומו של חוזה, בהפעלת בית עסק או מתן שירות בימי המנוחה השבועית.
(ב) הוראה בחוזה שנכרת לפני כניסתו לתוקף של חוק זה, שמשמעותה הפעלת בית עסק ביום המנוחה השבועי בטלה, אלא אם כן ניתן לגביה היתר לפי חוק זה.
(ג) צד לחוזה כאמור בסעיף קטן (ב) לא יהיה רשאי להודיע לצד השני על ביטול החוזה, או לדרוש פיצויים מוסכמים בשל אי-הפעלת בית העסק ביום המנוחה השבועי.
ביצוע החוק ואכיפתו 6. (א) השר ימנה ממונה על אכיפת יום מנוחה שבועי (להלן – הממונה), אשר סמכויותיו ייקבעו בתקנות שיקבע השר באישור ועדת הכלכלה של הכנסת (להלן – הוועדה).
(ב) השר ימנה פקחים שיפקחו על ביצוע הוראות חוק זה, בכפיפות לממונה; סמכויות הפקחים ייקבעו בתקנות שיתקין השר, באישור הוועדה.
עיצום כספי 7. (א) היה לממונה יסוד סביר להניח, כי אדם הפר הוראה מהוראות חוק זה, רשאי הוא להטיל עליו באמצעות מתן הודעה בכתב, עיצום כספי בסכום שאינו עולה על שומת ההכנסות שהפיק אותו אדם כתוצאה מהפרת חוק זה; חזקה על בית עסק שפעל ביום מימי המנוחה, כי הפיק מכך הכנסות בשיעור שאינו נמוך מסך של 20% מסך הכנסתו השבועית מבית העסק.
(ב) עיצום כספי לפי חוק זה ייגבה לאוצר המדינה, ועל גבייתו תחול פקודת המסים (גבייה).
עונשין 8. (א) המפר הוראה מהוראות חוק זה, דינו – מאסר עד שנה או קנס בשיעור השווה לשלוש פעמים ההכנסות שהפיק מהפרת החוק, ולא פחות מ-4,000 שקלים חדשים בגין כל הפרה;
(ב) נעברה עבירה לפי חוק זה בידי חבר בני-אדם, יואשם בעבירה גם כל אדם אשר בשעת ביצוע העבירה היה מנהל פעיל או בעל שליטה כמשמעותה בחוק ניירות ערך, התשכ"ח–1968, ובתאגיד, גם שותף, למעט שותף מוגבל – אם לא הוכיח שהעבירה נעברה שלא בידיעתו ושהוא נקט כל האמצעים הסבירים להבטחת שמירתו של חוק זה.
עוולה אזרחית 9. (א) הפרת סעיף 2 היא עוולה אזרחית כלפי מי שלא הפר את סעיף 2, והוראות פקודת הנזיקין [נוסח חדש] יחולו עליה בכפוף להוראות סעיף זה.
(ב) חזקה כי הנזק שנגרם בעוולה לפי סעיף קטן (א) אינו פחות מ-15% משיעור רווחיו השבועיים של הנפגע, אולם חזקה זו תחול רק בתביעה בין בתי עסק מאותו הסוג הפועלים במרחק של עד 3 קילומטרים זה מזה.
(ג) כל איגוד עסקי, כהגדרתו בחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח–1988, רשאי לתבוע את כלל נזקי חבריו בגין ביצוע עוולה אזרחית על פי חוק זה.
(ד) אדם אשר פרסם ברבים כי הוא מפעיל את בית עסקו ביום מימי המנוחה, יראו זאת כראייה לכאורה כי אכן הפעילו כאמור.
שמירת זכויות 10. (א) חוק זה אינו בא למעט מכל זכות הנתונה לעובד לפי חוק, הסכם קיבוצי, חוזה עבודה או נוהג.
(ב) אין בחוק זה כדי לגרוע מסמכותה של רשות מקומית לקבוע הוראות נוספות בדבר שעות פתיחה וסגירה של בתי עסק ובלבד שלא יהיה בהן כדי לפגוע באיסורים על פי חוק זה.
שמירת דינים 11. אין באמור בחוק זה כדי לפגוע בהיתר שניתן לאדם להעסקת עובד בשעות המנוחה השבועית לפי סעיף 12 לחוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א–1951 .
ביצוע ותקנות 12. השר ממונה על יישומו של חוק זה והוא יתקין תקנות לביצועו בין היתר לגבי פיקוח, סמכויות הממונה ואופן ביצוע תפקידיו.
תחילה 13. תחילתו של חוק זה שישה חודשים מיום פרסומו.