הצעת חוק לדיון מוקדם

מספר פנימי: 568349 הכנסת העשרים יוזם: חבר הכנסת אראל מרגלית ______________________________________________ פ/2050/20 הצעת חוק ההגבלים העסקיים (תיקון – מונופולין על פי כוח שוק), התשע"ו–2015 דברי הסבר במהלך השנים האחרונות מונו מספר ועדות ציבוריות וכן צוות בין-משרדי, במטרה לבחון היבטים שונים של בעיות הריכוזיות ויוקר המחייה, המאפיינות את המשק הישראלי, ולגבש המלצות לטיפול בהן, באופן שיגביר את התחרותיות במשק ויוביל לשיפור ברמה ובמגוון של השירותים והטובין המוצעים לציבור ולהוזלת המחירים. כך, לדוגמא, הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי בראשות פרופסור מנואל טרכטנברג ("ועדת טרכטנברג"), אשר הגישה בשנת 2011 דוח הכולל את המלצותיה; הוועדה להגברת התחרותיות במשק בראשות מר חיים שני ("הוועדה להגברת התחרותיות במשק"), אשר הגישה דוח הכולל את המלצותיה במרס 2012; וכן הצוות לבדיקת התחרותיות והמחירים בשוק מוצרי המזון והצריכה בראשות מר שרון קדמי ("צוות המזון"), אשר הגיש את הדוח הסופי שלו ביולי 2012. בהמשך לדוחות האמורים, התקבלו החלטות ממשלה וקודמו הליכי חקיקה. ואולם, חלק מההמלצות שנכללו בדוחות טרם קודמו וחלק מהן מצויות בשלבים שונים לקראת יישום מתוכנן. לצד כל אלה, נדרשים צעדים וכלים נוספים על מנת להגביר את התחרותיות הענפית בכלכלה הישראלית, באופן שיטיב עם רווחת הצרכן ויסייע בהורדת יוקר המחייה. לשם כך, מוצע בהצעת חוק זו לתקן את חוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח–1988 (להלן – החוק), בשלושה היבטים עיקריים כדלהלן: (1) דיני המונופולין לפי החוק יחולו על אדם שיש לו כוח שוק, אף אם אותו אדם אינו מחזיק בריכוז של למעלה ממחצית מכלל אספקת נכסים או שירותים או מרכישתם. לעניין זה, הממונה על ההגבלים העסקיים (להלן – הממונה) יהיה רשאי להכריז על מונופולין בהתבסס על כוח שוק כאמור, ואולם, הכרזתו של הממונה בנושא זה תהא דקלרטיבית בלבד, כפי שקיים בחוק כיום לעניין הכרזה המבוססת על נתח שוק. (2) הממונה יהיה רשאי להכריז על אדם המחזיק בריכוז של למעלה ממחצית מכלל אספקת נכסים או שירותים או מרכישתם, כעל בעל מונופולין, אולם, במקרה זה ובניגוד למצב הנוכחי בהתאם לחוק, הכרזתו של הממונה תהיה קונסטיטוטיבית. (3) ייקבע מנגנון שיאפשר לבעל מונופולין לפנות אל הממונה בבקשה לערוך בחינה מחדש של ההכרזה, וזאת בהתאם לתנאים המפורטים בהצעת החוק. סעיף 26 לחוק, בנוסחו הנוכחי, קובע כי בבסיסו של פרק המונופולין בחוק, עומדת הדרישה לפיה ריכוז של יותר ממחצית מכלל אספקת נכסים או מכלל רכישתם, או של יותר ממחצית מכלל מתן השירותים או מכלל רכישתם יהווה מונופולין. עם זאת, הניסיון מלמד כי ישנם שווקים רבים, שבהם קיימים גורמים אשר בידם ריכוז של פחות ממחצית מכלל אספקת נכסים או מכלל רכישתם, או של פחות ממחצית מכלל מתן השירותים או מכלל רכישתם, אולם יש בריכוז כאמור כדי להוות כוח שוק אשר השימוש לרעה בו, מונע אפשרות לתחרות מלאה ואמיתית ופוגע ברווחת הצרכן. כך נוצרים מצבים שכיחים, למשל בתחום המזון, בתחום מוצרי הצריכה ובתחום בנייה וניהול של קניונים, שבהם אדם נהנה מכוח שוק וכתוצאה מכך עלול לפגוע בתחרות ובציבור, גם אם הוא מחזיק בנתחי שוק קטנים יותר מ-50%. מכאן עולה כי התמקדות פרק המונופולין בחוק, בנוסחו הנוכחי, בקיומו של נתח שוק גבוה, של מעל 50%, אינה נותנת מענה הולם למציאות שבה לעיתים גורמים בעלי נתח שוק הנמוך מ-50% למעשה מחזיקים בכוח שוק משמעותי שיש צורך לרסנו. נוכח האמור, מוצע לשנות את הדין הקיים ולתקן את סעיף 26 לחוק, כך שפרק המונופולין בחוק יתמקד במי שמרכז בידו כוח שוק לגבי אספקת נכסים או רכישתם, או לגבי מתן שירותים או רכישתם, וזאת בין אם הוא מרכז יותר ממחצית מהנכסים או יותר ממחצית מהשירותים ובין אם לאו. כך, מוקד הפיקוח על מונופולין יעבור מפיקוח לפי נתח שוק, לפיקוח לפי כוח שוק. לעניין זה, מוצע כי הממונה יכריז על קיומו של מונופולין לפי כוח שוק, בהודעה ברשומות, וכי הכרזה זו תהיה דקלרטיבית בלבד, כפי שקיים כיום ביחס להכרזת הממונה על מונופולין לפי נתח שוק. כך, החובות והמגבלות החלות על בעל מונופולין המחזיק בכוח שוק, יחולו עליו גם בהיעדר הכרזה. עם זאת, יש להביא בחשבון כי נתח שוק גבוה, של מעל 50%, מהווה אינדיקציה חזקה לקיומו של כוח שוק המצדיק הטלת חובות ומגבלות מיוחדות למניעת פגיעה בתחרות ובציבור. לשם כך, מוצע כי במקביל, יהיה רשאי הממונה להכריז על מי שמרכז בידיו נתח שוק של מעל 50% כעל מונופולין, אלא שבמקרה זה תהא הכרזתו של הממונה קונסטיטוטיבית. להשלמת התמונה, יצוין כי סעיף 26(ג) לחוק מאפשר החלת דיני מונופולין גם במצבים של נתח שוק נמוך מ-50%, לפי קביעה של שר הכלכלה ובהמלצת הממונה, מקום שבו לאדם יש "השפעה מכרעת" בשוק. ואולם, טרם נעשה שימוש בסמכות לפי סעיף קטן זה. בנוסף, מוצע לקבוע מנגנון המאפשר לבעל מונופולין לפנות אל הממונה בבקשה מנומקת שיערוך בחינה מחדש של הכרזתו, אם יש בידיו להראות כי חל שינוי בנסיבות אשר מצדיק בחינה מחדש של ההכרזה. לעניין זה, מוצע לקבוע כי הממונה ייעתר לבקשה לבחינה מחדש של ההכרזה אם מצא כי אכן השתנו הנסיבות וכי בשל אותו שינוי בנסיבות יש הצדקה של ממש לערוך בחינה מחדש. במסגרת בחינה מחדש של הכרזה, יהיה רשאי הממונה להחליט להותיר את ההכרזה על כנה, לבטלה או לשנותה. כמו כן, מוצע לקבוע הוראות לעניין חובת הממונה להודיע לבעל המונופולין על החלטות שקיבל, הן לעניין עצם עריכת הבחינה מחדש והן לעניין מסקנות הבחינה מחדש. עוד מוצע לקבוע כי במקרה שבו הממונה החליט שלא לבטל הכרזה על מונופולין במסגרת בחינה מחדש, יהיה רשאי בעל המונופולין לערור על החלטת הממונה לבית הדין להגבלים עסקיים, בנוסף לאפשרות של בעל המונופולין לערור לבית הדין להגבלים עסקיים על ההכרזה על המונופולין. הצעת החוק מבוססת על תזכיר חוק של הרשות להגבלים עסקיים, שפורסם ביום כ"א בתמוז התשע"ה (8 ביולי 2015). --------------------------------- הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום כ"ט בתשרי התשע"ו – 12.10.15 תיקון סעיף 26 1. בחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח–1988, בסעיף 26 – בחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח–1988, בסעיף 26 – בחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח–1988, בסעיף 26 – (1) בסעיף קטן (א), אחרי "ממחצית מכלל מתן השירותים, או מכלל רכישתם" יבוא "(בסעיף זה – יותר ממחצית מהנכסים או מהשירותים)", ובמקום הסיפה החל במילים "על קיומו של מונופולין כאמור" יבוא "אם הכריז על כך הממונה בהודעה ברשומות"; (1) בסעיף קטן (א), אחרי "ממחצית מכלל מתן השירותים, או מכלל רכישתם" יבוא "(בסעיף זה – יותר ממחצית מהנכסים או מהשירותים)", ובמקום הסיפה החל במילים "על קיומו של מונופולין כאמור" יבוא "אם הכריז על כך הממונה בהודעה ברשומות"; (1) בסעיף קטן (א), אחרי "ממחצית מכלל מתן השירותים, או מכלל רכישתם" יבוא "(בסעיף זה – יותר ממחצית מהנכסים או מהשירותים)", ובמקום הסיפה החל במילים "על קיומו של מונופולין כאמור" יבוא "אם הכריז על כך הממונה בהודעה ברשומות"; (2) אחרי סעיף קטן (א) יבוא: (2) אחרי סעיף קטן (א) יבוא: (2) אחרי סעיף קטן (א) יבוא: "(א1) בלי לגרוע מהוראות סעיף קטן (א), אדם המרכז בידיו כוח שוק לגבי אספקת נכסים או רכישתם, או לגבי מתן שירותים או רכישתם, בין אם הוא מרכז יותר ממחצית מהנכסים או מהשירותים ובין אם לאו, יראו את כוח השוק שבידיו כמונופולין ואת אותו אדם כבעל המונופולין; הממונה רשאי להכריז על קיומו של מונופולין כאמור בהודעה ברשומות. "(א1) בלי לגרוע מהוראות סעיף קטן (א), אדם המרכז בידיו כוח שוק לגבי אספקת נכסים או רכישתם, או לגבי מתן שירותים או רכישתם, בין אם הוא מרכז יותר ממחצית מהנכסים או מהשירותים ובין אם לאו, יראו את כוח השוק שבידיו כמונופולין ואת אותו אדם כבעל המונופולין; הממונה רשאי להכריז על קיומו של מונופולין כאמור בהודעה ברשומות. (א2) (1) הכריז הממונה על מונופולין לפי סעיף קטן (א) או (א1), רשאי בעל המונופולין לפנות אל הממונה בבקשה מנומקת, שיערוך בחינה מחדש של הכרזתו (בסעיף זה – בחינה מחדש), ובלבד שיש בידי בעל המונופולין להראות כי ממועד ההכרזה השתנו הנסיבות באופן המצדיק בחינה מחדש של ההכרזה; מצא הממונה כי השתנו הנסיבות וכתוצאה מהשינוי יש הצדקה של ממש לבחון מחדש את הכרזתו, יערוך הממונה בחינה מחדש; הממונה ימסור לבעל המונופולין הודעה בדבר החלטתו בבקשה לערוך בחינה מחדש לפי פסקה זו. (2) החליט הממונה לערוך בחינה מחדש לפי פסקה (1), רשאי הוא להותיר את ההכרזה על כנה, לבטלה או לשנותה, והוא ימסור לבעל המונופולין הודעה בדבר החלטתו כאמור. (א3) על הכרזה כאמור בסעיפים קטנים (א) ו-(א1) ועל החלטת הממונה שלא לבטל הכרזה במסגרת בחינה מחדש כאמור בסעיף קטן (א2)(2), יחולו הוראות סעיף 43(ב) עד (ה), כאילו היתה קביעה לפי סעיף 43(א)." (א3) על הכרזה כאמור בסעיפים קטנים (א) ו-(א1) ועל החלטת הממונה שלא לבטל הכרזה במסגרת בחינה מחדש כאמור בסעיף קטן (א2)(2), יחולו הוראות סעיף 43(ב) עד (ה), כאילו היתה קביעה לפי סעיף 43(א)." שמירת תוקף 2. יראו בעל מונופולין ומונופולין שהממונה הכריז על קיומו לפי סעיף 26(א) לחוק העיקרי, כנוסחו לפני תחילתו של חוק זה, כבעל מונופולין ומונופולין שהממונה הכריז על קיומו לפי סעיף 26(א) לחוק העיקרי, כנוסחו בסעיף 1 לחוק זה. יראו בעל מונופולין ומונופולין שהממונה הכריז על קיומו לפי סעיף 26(א) לחוק העיקרי, כנוסחו לפני תחילתו של חוק זה, כבעל מונופולין ומונופולין שהממונה הכריז על קיומו לפי סעיף 26(א) לחוק העיקרי, כנוסחו בסעיף 1 לחוק זה. יראו בעל מונופולין ומונופולין שהממונה הכריז על קיומו לפי סעיף 26(א) לחוק העיקרי, כנוסחו לפני תחילתו של חוק זה, כבעל מונופולין ומונופולין שהממונה הכריז על קיומו לפי סעיף 26(א) לחוק העיקרי, כנוסחו בסעיף 1 לחוק זה.