הצעת חוק לדיון מוקדם

מספר פנימי: 569035 הכנסת העשרים יוזמים: חברי הכנסת זהבה גלאון משה גפני אילן גילאון יוסי יונה אורי מקלב ______________________________________________ פ/2318/20 הצעת חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל) (תיקון – הבטחת תשואה מינימלית בחלוקה מחדש של אגרות חוב מסוג "ערד"), התשע"ו–2015 דברי הסבר מטרת הצעת חוק זו להבטיח תשואה מינימלית בחיסכון ארוך הטווח בקרן פנסיה חדשה מקופה, שתאפשר חיים בכבוד לכלל ציבור הגמלאים, ובפרט לאוכלוסיות המוחלשות המשתכרות שכר נמוך וזכאיות לפנסיה נמוכה, בהתאם. זאת על ידי חלוקה מחדש של הסובסידיה הממשלתית הניתנת כבר היום על ידי המדינה באמצעות הנפקת אגרות-חוב מיועדות בעלות תשואה מובטחת. על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בשנת 2012 כ-44% מהאזרחים הזכאים לפנסיה קיבלו פחות מ-5,000 שקלים חדשים בחודש, וכ-12.5% מהם קיבלו פחות מ-2,000 שקלים חדשים בחודש. מובן כי סכומים אלה אינם מאפשרים קיום בכבוד. הצעת החוק מבקשת לקבוע חלוקה מחדש של הסבסוד הממשלתי המבטיח תשואה מינימלית על קרנות הפנסיה, באמצעות הנפקת אגרות-חוב מיועדות. ההצעה מבוססת על הצעתו של פרופ' אביה ספיבק לחלוקה מחדש של האג"ח המיועדות המונפקות כבר היום על ידי הממשלה ומבטיחות ריבית גבוהה משמעותית מזו השוררת כיום בישראל ובעולם. (אביה ספיבק, הצעה להקצאה הוגנת יותר של אג"ח מיועדות למבוטחי קרנות הפנסיה, מגזין התוכנית לכלכלה וחברה במכון ון ליר, פברואר 2015). הצעת החוק קובעת כי במקום המצב הנהוג היום, בו קרנות הפנסיה משקיעות 30% מהחיסכון של כל עמית באג"ח מיועדות, עד לשכר מסוים תושקע 100% מההפרשה לפנסיה באג"ח המיועדות, וכל ההפרשה הנוספת שמעל לרמה זו תושקע בשוק ההון. בחמש השנים הראשונות ליישום הצעת החוק, השכר הקובע יעמוד על 3,000 שקלים חדשים, סכום שמשמעותו היא שהמדינה לא תידרש להגדיל את סך האג"ח המיועדות שהיא מנפיקה. לכן, בשלב ראשון ההצעה אינה כרוכה בעלות תקציבית. בהמשך, תגדל ההשקעה של המדינה עד לרמה שתבטיח השקעה מלאה של כספי החיסכון באג"ח מיועדות עבור הכנסות של עד לגובה שכר מינימום. סקירה השוואתית שנערכה לבקשת חברת הכנסת זהבה גלאון על ידי מרכז המחקר והמידע של הכנסת, ובדקה את האופן בו מבטיחות מדינות שונות תשואה מינימלית על קרנות הפנסיה של אזרחיהן, מציינת כי בעקבות המעבר של מדינות רבות, וביניהן ישראל, מתכניות פנסיה מוגדרות זכויות (דוגמת הפנסיה התקציבית) לתוכניות פנסיוניות מוגדרות הפרשות (הפנסיה הצוברת), עלתה משמעותית רמת הסיכון בחסכונות הפנסיוניים. (מרכז המחקר והמידע של הכנסת, הבטחת תשואה מזערית על חסכונות פנסיוניים – סקירה משווה, יוני 2015). בעקבות מצב זה, מדינות רבות פועלות להקטין את סיכוני השוק שחלים על החוסכים הפנסיוניים, ובתוך כך מפעילות מדינות מסוימות מנגנונים להבטחת תשואה מזערית על כספי החיסכון הפנסיוני בתכניות של פנסיה צוברת. המטרה במנגנונים אלה היא למתן את ההשפעה של סיכוני השוק על החסכונות הפנסיוניים של הציבור ולמנוע מצבים בהם ערך החסכונות נפגע בעקבות ירידת ערך ההשקעות עד כדי שהוא נמוך, באופן ריאלי או נומינאלי, אף מערך הכספים שהופרשו. בסקירת מרכז המחקר והמידע נטען כי קיומן של תכניות להבטחת תשואה מזערית על כספי חיסכון פנסיוני ואופן יישומו תלוי במבנה של מערכת הביטוח הסוציאלי ומערכת הפנסיה במדינה: ככל שמערכת הביטוח הסוציאלי חזקה יותר ומספקת לאזרחים רשת ביטחון והגנה מפני עוני, וכן ככל שתכניות של פנסיה תקציבית – המעניקות ביטחון לתקבולי פנסיה עתידיים שכיחות יותר, כך קטנה ההשפעה של סיכוני השוק על כלל התקבולים הפנסיוניים העתידיים של הציבור וקטן הצורך בהפעלת תכניות להבטחת תשואה מזערית לחיסכון פנסיוני. קביעה זו מדגישה את הצורך בתכנית ממלכתית להבטחת תשואה מינימלית על קרנות הפנסיה. הרפורמות הנרחבות שבוצעו בשנים האחרונות במערכת הפנסיה בישראל, צמצום המעורבות הממשלתית והעלייה ברמת הסיכון ובשיעור החשיפה למניות ולאג"ח קונצרניות, הותירו אזרחים רבים ללא ביטחון פנסיוני. התפרקות המדינה מאחריות לחיסכון הפנסיוני והיחלשות מנגנונים נוספים במערכת הביטוח הסוציאלי, מחייבת בחינה של אימוץ תכניות להבטחת תשואה מינימלית בכלל, ובפרט עבור האוכלוסיות המוחלשות. מהסקירה עולה כי בבואנו לבחון מנגנונים להבטחת תשואה מינימלית על קרנות הפנסיה, לישראל ישנו כבר היום יתרון יחסי משמעותי על פני המדינות האחרות, הבא לידי ביטוי בעצם קיומן של אגרות החוב המיועדות. האג"ח המיועדות הן אג"ח ממשלתיות לא סחירות, צמודות מדד ובריבית קבועה המונפקות על ידי המדינה לקרנות הפנסיה. בעבר, הייתה מעורבות ישירה של הממשלה בשוק החיסכון הפנסיוני על ידי הנפקה רחבה של אג"ח מיועדות. עם השנים צומצמה ההנפקה וכספי החוסכים הופנו לשוק ההון, על הסיכונים הגלומים בו. קרנות הפנסיה בישראל משקיעות, נכון להיום, 30% מהכספים באג"ח מיועדות המבטיחות תשואה שנתית בשיעור של 4.86%. כך למעשה המדינה מבטיחה כבר היום תשואה מינימלית על קרנות הפנסיה עבור 30% מהקרן. בשל סביבת הריבית הנמוכה השוררת בשנים האחרונות בישראל ובעולם, ריבית זו גבוהה משמעותית מריבית אג"ח ממשלתיות אחרות, והפער בין תשואת האג"ח המיועדות לבין תשואת האג"ח הממשלתיות המונפקות בשוק החופשי הוא גובה הסובסידיה לחוסכים בקרנות הפנסיה. כאמור, כ-30% מכספי החיסכון הפנסיוני מושקעים באג"ח מיועדות, כך ש-30% מהחיסכון של כל חוסך נהנה מהבטחת תשואה, ללא קשר לגודל החיסכון. המשמעות היא שהסובסידיה הניתנת על ידי המדינה מחולקת בצורה רגרסיבית, כך שבעלי חיסכון גבוה יותר מקבלים סבסוד גבוה יותר מבעלי חיסכון נמוך. הצעת חוק זו מבקשת לתקן הקצאה מעוותת זו של כספי הציבור, ולהקצות אותם מחדש בצורה פרוגרסיבית, בהסתמך על הצעתו של פרופ' אביה ספיבק. במאמרו "הצעה להקצאה הוגנת יותר של אג"ח מיועדות למבוטחי קרנות הפנסיה" שהתפרסם במגזין התוכנית לכלכלה וחברה במכון ון-ליר, מציע פרופ' ספיבק כי עד לשכר מסוים תושקע כל ההפרשה לפנסיה באג"ח המיועדות, וכל ההפרשה הנוספת שמעל לרמה זו תושקע בשוק ההון. על פי חישוב שערכו גב' דנה אולבסקי ומר דוד סיידון, במצב הקיים ניתן להשקיע את כלל החיסכון הפנסיוני שעד לרמת שכר של כ-3,000 שקלים חדשים בחודש מבלי להגדיל את כמות האג"ח המיועדות שמנפיקה הממשלה ומבלי להרחיב את הסובסידיה. המשמעות של אימוץ ההצעה היא שכל אדם בעל הכנסה של עד 3,000 שקלים חדשים יהנה מהבטחת תשואה על 100% מהחיסכון הפנסיוני שלו, וככל שהכנסתו תגדל שיעור התשואה המובטחת יקטן. כך למעשה, בלי להגדיל את עלות הסובסידיה, המדינה תחלק אותה בצורה פרוגרסיבית, שתסייע קודם כל למי שנזקק לסיוע. הצעת החוק מבקשת לאמץ, בשלב ראשון, את הצעתו של פרופ' ספיבק לחלוקה מחדש של האג"ח המיועדות המונפקות כיום. בשלב שני, ההצעה מבקשת להרחיב את הסובסידיה הניתנת על ידי המדינה מתוך התפיסה כי הבטחת תשואה על שכר של 3,000 שקלים חדשים אינה מספיקה לקיום בכבוד, ויש להרחיבה עד לגובה שכר המינימום לפחות. --------------------------------- הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום כ"ה בכסלו התשע"ו – 7.12.15 תיקון סעיף 26 1. בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה–2005, בסעיף 26, אחרי סעיף קטן (א) יבוא: בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה–2005, בסעיף 26, אחרי סעיף קטן (א) יבוא: "(א1) על אף האמור בסעיף קטן (א), חברה מנהלת של קרן חדשה מקיפה תשקיע את כספי קופת הגמל שבניהולה באגרות חוב מסוג "ערד" בכלל החיסכון של עמית עבור הכנסתו בהתאם להוראות אלה: "(א1) על אף האמור בסעיף קטן (א), חברה מנהלת של קרן חדשה מקיפה תשקיע את כספי קופת הגמל שבניהולה באגרות חוב מסוג "ערד" בכלל החיסכון של עמית עבור הכנסתו בהתאם להוראות אלה: (1) בשנים 2016 עד 2020 תהיה ההשקעה האמורה עד לגובה הכנסה של 3,000 שקלים חדשים מהכנסתו של העמית; (2) החל בשנת 2021 ואילך יגדל הסכום הנקוב בפסקה (1) ב-200 שקלים חדשים בכל שנה עד לסכום שכר המינימום כהגדרתו בחוק שכר מינימום, התשמ"ז–1987, ולאחר מכן יעודכן הסכום בהתאם לשינוי בשכר המינימום."