הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 575158
הכנסת העשרים
יוזמים: חברי הכנסת רוברט אילטוב
אראל מרגלית
______________________________________________
פ/2737/20
הצעת חוק הגבלת אשראי ספקים למוסדות המדינה, התשע"ו–2016
דברי הסבר
הצעת חוק זו מטרתה להתמודד עם תופעה של דחיית תשלום לנותני שירותים וספקים חיצוניים המספקים שירותים וטובין למוסדות המדינה. הנוהג במגזר הפרטי הוא דחיית תשלום בחודש או בחודשיים, דהיינו "30 או 60 שוטף". נורמה זו מקשה על פלח נרחב של נותני שירותים עצמאים וספקי טובין. גם אם קשה להצדיק את דחיית התשלומים, נראה שהדבר נובע מקשיי נזילות של חלק מהמוסדות הפרטיים, ולכן ניתן להבין את הדחייה.
לתופעה זו אין הסבר מניח את הדעת, ככל שמדובר בדחיית תשלומים על ידי מוסד ממוסדות המדינה. במקרים שבהם המדינה מתקשרת עם ספקים חיצוניים נאלץ מספק השירותים לספוג את התשלום הדחוי כאשר למעשה העבודה כבר בוצעה והוא נאלץ לממן את המוצר או השירות עד תשלומו בפועל. נוסף על כך, מדיניות הממשלה בעניין תשלומים לספקים חיצוניים אינה אחידה וימי התשלום נקבעים בהתאם ליכולת המיקוח של נותן השירות. כך למשל, כאשר מדובר בהתקשרות של המדינה עם חברות וגופים גדולים, מועד הפירעון נקבע לעיתים לכל היותר לשני ימי עסקים, ואילו כאשר מדובר בנותני שירותים עצמאיים שלהם יכולת מיקוח פחותה, אם בכלל, מועד התשלום נקבע במקרים מסוימים רק לאחר 60 ימים.
במהלך חודש אוגוסט 2008 עדכן החשב הכללי את הסכם ההתקשרות של המשרד עם ספקים ונותני שירותים חיצוניים, הכולל בין השאר מועדים לתשלום. בהצעת חוק זו מוצע לעגן את המועדים כפי שקבע החשב הכללי כלהלן:
חשבון אשר יוגש בתאריכים 1-15 בחודש, ישולם ביום העסקים הראשון הבא לאחר ה-15 לחודש העוקב. כלומר במקרה זה יעמדו מספר ימי האשראי על כ-30-45 ימים ממועד הגשת החשבונית.
חשבון אשר יוגש בתאריכים 16-24 בחודש, ישולם בחודש העוקב, כלומר במקרה זה יעמדו מספר ימי האשראי על 30 ימים בדיוק ממועד הגשת החשבון.
חשבון אשר יוגש בתאריכים 25-31 בחודש, ישולם ב-24 בחודש העוקב, דהיינו בסוף מועד התשלום הממשלתי של החודש העוקב. במקרה זה יעמדו מספר ימי האשראי על כ-24-29 ימי אשראי.
למרות הנחיות החשב הכללי, במכרזים רבים נקבעו מועדי תשלום מאוחרים יותר.
בעיה זו גוררת פגיעה בתחרותיות הלאומית, בסביבה העסקית, באיתנות הפיננסית של עסקים, באיכות הניהול במשק ואף בשלטון החוק ובמוסר העסקי. בעיות אלו, בתקופה של משבר כלכלי המקשה גם כך על עסקים קטנים ובינוניים לשרוד, עלולה לגרום לקריסתן של חברות, פגיעה בצמיחה ועליה באבטלה. המשבר הכלכלי, לא רק מגביר את הפגיעה של מוסר התשלומים, אלא גם גורם להחרפת הבעיה, לאור הקושי של ספקים לעמוד במועדי התשלום שלהם.
הפגיעה בעקבות עיכוב תשלומים על ידי מוסדות הממשלה חמורה מפגיעות בעיכוב תשלומים על ידי גורמים פרטיים, מאחר והיא מולידה שרשרת של עיכובי תשלום והלנות שכר, אשר פוגעות פגיעה ממשית בכלכלה. כאשר מועד התשלום נדחה למועד מאוחר יותר גדל בהתאמה הסיכון של מזמין השירות להיקלע לקשיי נזילות ולפרוע בסופו של דבר את החוב לספקי הסחורה או השירות. העלויות בגין מימון הביניים למעשה מגולגלות אל ציבור הצרכנים ופוגעות בו.
הצעת החוק הנוכחית קובעת הסדר כללי, כך שהתשלומים המוצעים יחולו על משרדי הממשלה וגופים נתמכים גם בעסקאות שאינן דורשות קיום מכרז. בעניין זה, ראה סעיף 4 בחוק חובת מכרזים, התשנ"ב–1992, סעיף הקובע פטור ממכרז, מכרז סגור ודרכי עריכת מכרז. סעיף 3 להצעת החוק מהווה מסגרת לתחולה כללית, בעוד סעיף 4 להצעת החוק מבהיר שהאמור חל גם בהתקשרויות המדינה על פי מכרז.
כמו כן, יצוין שהממשלה הניחה על שולחן הכנסת העשרים הצעת חוק מוסר תשלומים לספקים, התשע"ו–2016 (מ/1021), העוסקת במוסר תשלומים לספקים, אשר גם בה מוצע לקבוע מועדי תשלום מרביים שבמסגרתם משרדים ממשלתיים, מוסדות מתוקצבים ומוסדות ציבוריים נוספים ידרשו לשלם תמורה לספק חיצוני או לנותן שירות חיצוני, אך ככלל מועדי התשלום בהצעה זו מוקדמים יותר.
כאמור, על הממשלה להוות דוגמא אישית, בעמידתה בתנאים הכלכליים אשר מצופה מאזרחיה לעמוד בהם. מטרת הצעת החוק לעגן את זכותם של עסקים לקבל תמורה על עבודתם בזמן בהתקשרויותיהם מכל סוג עם מוסד ממוסדות המדינה.
הצעות חוק דומות בעיקרן הונחו על שולחן הכנסת התשע-עשרה על ידי חברת הכנסת שלי יחימוביץ' וקבוצת חברי הכנסת (פ/753/19), ועל שולחן הכנסת העשרים על ידי חבר הכנסת רועי פולקמן וקבוצת חברי הכנסת (פ/662/20) ועל ידי חבר הכנסת מיקי לוי (פ/663/20).
הצעות חוק זהות הונחו על שולחן הכנסת השמונה-עשרה על ידי חברת הכנסת פאינה קירשנבאום וקבוצת חברי הכנסת (פ/4141/18), ועל שולחן הכנסת התשע-עשרה על ידי חבר הכנסת רוברט אילטוב (פ/836/19).
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
כ"ז באדר א' התשע"ו – 7.3.16
מטרה 1. חוק זה מטרתו להסדיר העברת תשלומים מהמדינה לספק חיצוני או לנותן שירותים חיצוני, עבור ביצוע עבודה או מתן שירות או הספקת טובין למדינה. חוק זה מטרתו להסדיר העברת תשלומים מהמדינה לספק חיצוני או לנותן שירותים חיצוני, עבור ביצוע עבודה או מתן שירות או הספקת טובין למדינה.
הגדרות 2. בחוק זה – בחוק זה –
"גוף מתוקצב" – כהגדרתו בסעיף 21 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה–1985 (להלן – חוק יסודות התקציב); "גוף מתוקצב" – כהגדרתו בסעיף 21 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה–1985 (להלן – חוק יסודות התקציב);
"גוף נתמך" – כהגדרתו בסעיף 32 לחוק יסודות התקציב; "גוף נתמך" – כהגדרתו בסעיף 32 לחוק יסודות התקציב;
"המועצה להשכלה גבוהה" – כמשמעותה בחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח–1958 (להלן – חוק המועצה להשכלה גבוהה); "המועצה להשכלה גבוהה" – כמשמעותה בחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח–1958 (להלן – חוק המועצה להשכלה גבוהה);
"מוסד להשכלה גבוהה" – מוסד מהמוסדות המפורטים להלן, שהממשלה משתתפת בתקציבו, במישרין או בעקיפין: "מוסד להשכלה גבוהה" – מוסד מהמוסדות המפורטים להלן, שהממשלה משתתפת בתקציבו, במישרין או בעקיפין:
(1) מוסד מוכר כמשמעותו בסעיף 9 לחוק המועצה להשכלה גבוהה;
(2) מוסד שקיבל תעודת היתר או אישור לפי סעיף 21א לחוק המועצה להשכלה גבוהה;
(3) מוסד שהתואר שהוא מעניק הוכר לפי סעיף 28א לחוק המועצה להשכלה גבוהה;
"מועצה דתית" – מועצה דתית שהוקמה מכוח חוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], התשל"א–1971; "מועצה דתית" – מועצה דתית שהוקמה מכוח חוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], התשל"א–1971;
"מערכת הביטחון" – צבא הגנה לישראל, משרד הביטחון ויחידות הסמך שלו, וחברות ששר הביטחון אחראי עליהן; "מערכת הביטחון" – צבא הגנה לישראל, משרד הביטחון ויחידות הסמך שלו, וחברות ששר הביטחון אחראי עליהן;
"קופת חולים" – כהגדרתה בחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד–1994; "קופת חולים" – כהגדרתה בחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד–1994;
"רשות מקומית" – עירייה, מועצה אזורית, מועצה מקומית או איגוד ערים כהגדרתו בחוק איגודי ערים, התשט"ו–1955; "רשות מקומית" – עירייה, מועצה אזורית, מועצה מקומית או איגוד ערים כהגדרתו בחוק איגודי ערים, התשט"ו–1955;
"תאגיד ממשלתי" – חברה ממשלתית, חברת-בת ממשלתית, או תאגיד שהוקם בחוק; "תאגיד ממשלתי" – חברה ממשלתית, חברת-בת ממשלתית, או תאגיד שהוקם בחוק;
"תאגיד מקומי" – תאגיד אשר לפחות מחצית מההון הרשום שלו או לפחות מחצית מכוח ההצבעה בו מוחזקים, במישרין או בעקיפין, בידי רשות מקומית או בידי תאגיד מקומי, או שיש לרשות מקומית או לתאגיד מקומי אחר, במישרין או בעקיפין, זכות למנות לפחות מחצית ממספר הדירקטורים בו או את המנהל הכללי שלו, והכל כשההחזקה או זכות המינוי כאמור הם של הרשות המקומית, לבדה או יחד עם אחד או יותר מאלה: "תאגיד מקומי" – תאגיד אשר לפחות מחצית מההון הרשום שלו או לפחות מחצית מכוח ההצבעה בו מוחזקים, במישרין או בעקיפין, בידי רשות מקומית או בידי תאגיד מקומי, או שיש לרשות מקומית או לתאגיד מקומי אחר, במישרין או בעקיפין, זכות למנות לפחות מחצית ממספר הדירקטורים בו או את המנהל הכללי שלו, והכל כשההחזקה או זכות המינוי כאמור הם של הרשות המקומית, לבדה או יחד עם אחד או יותר מאלה:
(1) רשות מקומית אחרת, אחת או יותר;
(2) המדינה;
(3) תאגיד מקומי אחר, אחד או יותר;
הסדרי התשלום עבור ביצוע עבודה וקבלת שירותים חיצוניים 3. (א) המדינה, תאגיד ממשלתי, תאגיד מקומי, מערכת הביטחון, מועצה דתית, קופת חולים, מוסד להשכלה גבוהה, גוף מתוקצב וגוף נתמך ישלמו את התמורה עבור ביצוע עבודה, קבלת שירות או הספקת טובין, על ידי ספק חיצוני או על ידי נותן שירותים חיצוני, באופן המפורט להלן: (א) המדינה, תאגיד ממשלתי, תאגיד מקומי, מערכת הביטחון, מועצה דתית, קופת חולים, מוסד להשכלה גבוהה, גוף מתוקצב וגוף נתמך ישלמו את התמורה עבור ביצוע עבודה, קבלת שירות או הספקת טובין, על ידי ספק חיצוני או על ידי נותן שירותים חיצוני, באופן המפורט להלן:
(1) חשבון עבור ביצוע עבודה או עבור מתן שירותים או הספקת טובין, אשר יוגש בתום מתן השירות או הספקת הטובין, בין התאריכים 1 עד ה-15 בחודש, ישולם ביום העסקים הראשון הבא לאחר ה-15 בחודש העוקב לחודש הוצאת החשבון;
(2) חשבון עבור ביצוע עבודה או עבור מתן שירותים או הספקת טובין אשר יוגש בתום מתן השירות או הספקת הטובין, בין התאריכים 16 עד ה-24 בחודש, ישולם עד ה-24 בחודש העוקב לחודש הוצאת החשבון;
(3) חשבון עבור ביצוע עבודה או עבור מתן שירותים או הספקת טובין, אשר יוגש בתום מתן השירות או הספקת הטובין, בין התאריכים 25 עד ה-31 בחודש, ישולם עד ה-24 בחודש העוקב לחודש הוצאת החשבון;
(ב) על אף האמור בסעיף קטן (א), רשאי מוסד ממוסדות המדינה המנויים בסעיף 2, לדחות את התשלומים עבור מתן השירות או הספקת הטובין, בשלושים יום נוספים, באישור המנהל הכללי של המוסד המזמין. (ב) על אף האמור בסעיף קטן (א), רשאי מוסד ממוסדות המדינה המנויים בסעיף 2, לדחות את התשלומים עבור מתן השירות או הספקת הטובין, בשלושים יום נוספים, באישור המנהל הכללי של המוסד המזמין.
תשלום עבור התקשרות במכרז 4. תשלום תמורה בעקבות התקשרות במכרז עם מוסד מהמוסדות המנויים בסעיף 2, למתן שירות או להספקת טובין על ידי ספק חיצוני או נותן שירותים חיצוני, כפוף להסדרי התשלום המפורטים בסעיף 3. תשלום תמורה בעקבות התקשרות במכרז עם מוסד מהמוסדות המנויים בסעיף 2, למתן שירות או להספקת טובין על ידי ספק חיצוני או נותן שירותים חיצוני, כפוף להסדרי התשלום המפורטים בסעיף 3.
תנאי מכרז 5. בכפוף להוראות סעיף 6, מוסד מהמוסדות בסעיף 2, לא יכלול תנאי או הוראה במכרז הסותרים את הסדרי התשלום המפורטים בסעיף 3. בכפוף להוראות סעיף 6, מוסד מהמוסדות בסעיף 2, לא יכלול תנאי או הוראה במכרז הסותרים את הסדרי התשלום המפורטים בסעיף 3.
פטור מחובת הסדרי תשלום 6. שר האוצר, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, יקבע בתקנות הוראות לעניין פטור מחובת הסדרי תשלום של מוסד ממוסדות המדינה המנויים בסעיף 2, עבור ביצוע עבודה או עבור הספקת שירותים או טובין, על ידי ספקים חיצוניים או על ידי נותני שירותים חיצוניים, לרבות עבור התקשרויות מוסדות המדינה במכרז. שר האוצר, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, יקבע בתקנות הוראות לעניין פטור מחובת הסדרי תשלום של מוסד ממוסדות המדינה המנויים בסעיף 2, עבור ביצוע עבודה או עבור הספקת שירותים או טובין, על ידי ספקים חיצוניים או על ידי נותני שירותים חיצוניים, לרבות עבור התקשרויות מוסדות המדינה במכרז.
הצמדה למדד המחירים לצרכן והוספת ריבית 7. העובר על הוראות חוק זה ישלם לנותן השירות החיצוני או לספק החיצוני שלו עוכב התשלום את מחיר השירות או הספקת המוצר כפי שנקבע, בתוספת ריבית והצמדה כהגדרתם בחוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א–1961, וכן בתוספת החלק היחסי של ריבית מיוחדת בשיעור של 5 אחוזים לשנה. העובר על הוראות חוק זה ישלם לנותן השירות החיצוני או לספק החיצוני שלו עוכב התשלום את מחיר השירות או הספקת המוצר כפי שנקבע, בתוספת ריבית והצמדה כהגדרתם בחוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א–1961, וכן בתוספת החלק היחסי של ריבית מיוחדת בשיעור של 5 אחוזים לשנה.