הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 574758
הכנסת העשרים
יוזמים: חברי הכנסת שלי יחימוביץ'
רועי פולקמן
______________________________________________
פ/2778/20
הצעת חוק הסדרת פעולתם של שדלנים במשרדי הממשלה, התשע"ו–2016
דברי הסבר
הצעת חוק זו נועדה להסדיר תופעה פסולה שהשתרשה בגופים ורשויות ציבוריים (כגון משרדי הממשלה, חברות ממשלתיות וכו'), פעילותם של שדלנים מסחריים או 'מאכערים'.
ביום כ"ו באדר ב' התשס"ח (2 באפריל 2008), הוסדרה בחוק הכנסת (תיקון מס' 25), התשס"ח–2008, (שייזמו חברת הכנסת שלי יחימוביץ' וחבר הכנסת גדעון סער) התנהלותם של שדלנים בכנסת, אך לא נקבעו כללים לגבי פעילותם של אלה מול רשויות המדינה האחרות.
נוכחותם של 'מאכערים' במשרדי גופים ורשויות ציבוריים הפכה זה לא מכבר לעובדה שרירה וקיימת. ה'מאכערים' מכירים היטב את המנגנון הבירוקרטי ונהנים לרוב מקשרים אישיים עם פקידים ונבחרי ציבור, ותמורת תשלום דואגים לענייניהם של לקוחותיהם. תופעה זו יוצרת מצב פסול, בו בעלי ממון נהנים מטיפול מועדף על ידי רשויות המדינה – הודות לכישוריהם וקשריהם של ה'מאכערים'. תופעה זו לא מוגבלת לכנסת אלא מתרחשת גם במשרדי הממשלה ובקרב פקידים ורגולטורים בכירים, הנפגשים עם שדלנים או 'לוביסטים' בעניינים הנוגעים לסמכותם ולתפקידם בשירות הציבור.
כמו כן, עבודתם של ה'מאכערים' מהווה כר נרחב לשחיתויות ולמעשי פלילים אפשריים, בשל האינטרס הכלכלי של הלקוחות וקרבתם של ה'מאכערים' לפקידי הציבור.
בהכרעת הדין בעניין מדינת ישראל נ' צ'רני ואחרים, ת"פ 10291-01-12, במשפטם של 12 נאשמים ובהם ראש הממשלה לשעבר אהוד אולמרט, כתב השופט דוד רוזן על התופעה בהרחבה רבה, והגדירה כ"תופעה פסולה מושחתת ומשחיתה". לדבריו, העובדה שבעלי ממון היכולים להרשות לעצמם לשכור שירותיו של 'מאכער' ולהנות מערוץ מיוחד לקידום ענייניהם, שוחקת את אמון האזרח במוסדות השלטון ומביאה ל"השחתת נורמות ההתנגדות של עובדי ציבור". השופט קרא למחוקק להסדיר את נושא השדלנות הלגיטימית מול הרשויות הממשלתיות בדומה להסדרה הקיימת בחוק הכנסת.
תופעת המאכערים, כפי שפורסם בתחקיר ב-29.12.2015 בחדשות ערוץ 2, היא תופעה רחבת היקף אשר מכרסמת ביסודות הבסיס של מינהל ציבורי תקין, גורמת לפגיעה קשה בעיקרון הדמוקרטי של שוויון בפני החוק ומוסדות השלטון, ונותנת עדיפות רבה למי שהפרוטה מצויה בידם. זהו צו השעה להסדיר תופעה זו ולהפכה לגלויה, שקופה ומפוקחת.
לאור האמור, מוצע לקבוע בחוק כי 'מאכערים' הפועלים בגופים ורשויות ציבוריים, בדומה לשדלנים בכנסת, יחוייבו בשקיפות ובכללי אתיקה ומינהל תקין, בדומה להסדר שהונהג לגבי שדלנות בכנסת. לשם הפשטות והנוחות, מוצע להקים מאגר מידע יחיד – בניהול ובפיקוח מבקר המדינה – בו יחויבו ה'מאכערים' לפרסם את פרטיהם ואת זהות לקוחותיהם לעיון הציבור. ה'מאכערים' יחויבו להזדהות כשדלנים מסחריים בכל פנייה או התקשרות שלהם עם עובדי ונבחרי הציבור. כן, מוצע להטיל תקופת צינון על עובדי רשות או נבחרי ציבור בכירים בטרם יוכלו לעבוד כשדלנים.
שר המשפטים יקבע הוראות נוספות לעניין יישום החוק, לרבות דרכי ניהול ותפעול מאגר השדלנים ואופי הנפקת תג הזיהוי ל'מאכערים' במשרדי הרשויות השונות.
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ד' באדר ב' התשע"ו – 14.3.16
הגדרות 1. "טובת הנאה" – לרבות כסף, שווה כסף, מוצר או שירות; "טובת הנאה" – לרבות כסף, שווה כסף, מוצר או שירות;
"עובד רשות" – מי שמועסק, באופן ישיר או עקיף, על ידי רשות ציבורית; "עובד רשות" – מי שמועסק, באופן ישיר או עקיף, על ידי רשות ציבורית;
"ראש רשות ציבורית" – שר, מנכ"ל או ראש רשות ממשלתית בדרג מקביל למנכ"ל משרד ממשלתי; "ראש רשות ציבורית" – שר, מנכ"ל או ראש רשות ממשלתית בדרג מקביל למנכ"ל משרד ממשלתי;
"רשות ציבורית" – אחד מאלה: "רשות ציבורית" – אחד מאלה:
(1) משרד ממשלתי;
(2) מפעל או מוסד של המדינה;
(3) חברה ממשלתית או חברת בת ממשלתית, כהגדרתן בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה–1975, למעט חברות שקבע שר המשפטים, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת (להלן – הוועדה); קביעה כאמור יכול שתהיה לגבי כל פעילותה של החברה או לגבי פעילויות מסוימות;
(4) גוף אחר שהוא גוף מבוקר כמשמעותו בסעיף 9 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח–1958 [נוסח משולב], ונכלל ברשימה שקבע שר המשפטים, באישור הוועדה, ופרסמה לעיון הציבור באתר האינטרנט של משרד המשפטים; קביעה כאמור יכול שתהיה לגבי כל פעילותו של גוף כאמור או לגבי פעילויות מסוימות.
"שדלן" – מי שדרך עיסוק או בתמורה למען לקוח, נוקט בפעולות לשכנוע ראש הרשות או עובד הרשות בעניינים הקשורים למילוי תפקידם, למעט – "שדלן" – מי שדרך עיסוק או בתמורה למען לקוח, נוקט בפעולות לשכנוע ראש הרשות או עובד הרשות בעניינים הקשורים למילוי תפקידם, למעט –
(1) עובד רשות, הפועל במסגרת תפקידו ובקשר לסמכויות ולתפקידים של הגוף שבעבורו הוא מועסק; (1) עובד רשות, הפועל במסגרת תפקידו ובקשר לסמכויות ולתפקידים של הגוף שבעבורו הוא מועסק;
(2) מי שבמסגרת עבודתו נוקט פעולות למען מעבידו; (2) מי שבמסגרת עבודתו נוקט פעולות למען מעבידו;
(3) אדם המספק שירות עצמאי ומתמשך או ייצוג משפטי קבוע ללקוח, ובמסגרת שירות זה מסייע לו גם בפעילות מול הרשות הציבורית, ובתנאי שמגעיו עם הרשות הם מזדמנים בלבד ואינם בליבת עיסוקו. (3) אדם המספק שירות עצמאי ומתמשך או ייצוג משפטי קבוע ללקוח, ובמסגרת שירות זה מסייע לו גם בפעילות מול הרשות הציבורית, ובתנאי שמגעיו עם הרשות הם מזדמנים בלבד ואינם בליבת עיסוקו.
תנאים לפעילות כשדלן 2. לא יפעל אדם כשדלן ברשות ציבורית בהתקיים אחד מאלה: לא יפעל אדם כשדלן ברשות ציבורית בהתקיים אחד מאלה:
(1) הוא עבד באותה רשות ב-18 החודשים האחרונים; (1) הוא עבד באותה רשות ב-18 החודשים האחרונים;
(2) הוא כיהן כחבר הכנסת או כשר ב-12 החודשים האחרונים. (2) הוא כיהן כחבר הכנסת או כשר ב-12 החודשים האחרונים.
מאגר השדלנים 3. (א) מבקר המדינה יקים באתר האינטרנט של משרדו מאגר שדלנים אלקטרוני (להלן – מאגר השדלנים). (א) מבקר המדינה יקים באתר האינטרנט של משרדו מאגר שדלנים אלקטרוני (להלן – מאגר השדלנים).
(ב) לא יפעל אדם כשדלן ברשות ציבורית אלא לאחר שמילא, באתר מאגר השדלנים, טופס בו מפורטים כל אלה: (ב) לא יפעל אדם כשדלן ברשות ציבורית אלא לאחר שמילא, באתר מאגר השדלנים, טופס בו מפורטים כל אלה:
(1) פרטיו האישיים ואם השדלן פועל במסגרת תאגיד – סוג התאגיד, שמו, ומספרו;
(2) שמות הלקוחות שהוא מבקש לייצג בקרב הרשות, באופן קבוע או באופן חד-פעמי, ותחום עיסוקם, וכן שמו ותחומי עיסוקו של כל גוף שנתן לו תשלום או טובת הנאה אחרת בקשר לעניין שלמענו השדלן מבקש לפעול ברשות הציבורית;
(3) אם השדלן חבר בגוף בוחר של מפלגה – את שם המפלגה; לעניין זה, "גוף בוחר" – גוף הבוחר מועמדים לכנסת או לכהונת ראש הממשלה או שר בממשלה, ושמספר בעלי זכות ההצבעה שבו אינו עולה על חמשת אלפים;
(4) הצהרת השדלן כי הוא עומד בהוראות סעיף 2, וכי הוא מתחייב לפעול לפי הוראות חוק זה.
(ג) הפרטים המפורטים להלן יהיו זמינים לעיון הציבור באתר מאגר השדלנים:
(1) שמות השדלנים שביקשו לפעול ברשות לפי חוק זה;
(2) פרטי הלקוחות כאמור בסעיף 3(ב)(2);
(3) לעניין שדלן כאמור בסעיף 3(ב)(1) הפועל במסגרת תאגיד – גם פרטי התאגיד;
(4) לעניין שדלן כאמור בסעיף 3(ב)(3) שהוא חבר בגוף בוחר – גם שם המפלגה.
זיהוי השדלן 4. (א) בעת שהותו במשרדי הרשות הציבורית יענוד שדלן, במקום גלוי על גופו, תג המזהה אותו כשדלן. (א) בעת שהותו במשרדי הרשות הציבורית יענוד שדלן, במקום גלוי על גופו, תג המזהה אותו כשדלן.
(ב) בכל פנייה, בכתב או בעל פה, בקשר לפעולותיו כשדלן, יציין השדלן בפני עובד הרשות כי הוא פועל כשדלן ברשות בהיתר ומיהו הלקוח שבעבורו הוא פועל. (ב) בכל פנייה, בכתב או בעל פה, בקשר לפעולותיו כשדלן, יציין השדלן בפני עובד הרשות כי הוא פועל כשדלן ברשות בהיתר ומיהו הלקוח שבעבורו הוא פועל.
איסורים 5. לא יעשה שדלן אחד מאלה: לא יעשה שדלן אחד מאלה:
(1) יציע או יעניק לעובד הרשות טובת הנאה במסגרת מאמציו לקדם את ענייניהם של לקוחותיו; (1) יציע או יעניק לעובד הרשות טובת הנאה במסגרת מאמציו לקדם את ענייניהם של לקוחותיו;
(2) יטעה את עובד הרשות ביחס לעובדה מהותית כלשהי בקשר לעניין שלגביו פונה השדלן; (2) יטעה את עובד הרשות ביחס לעובדה מהותית כלשהי בקשר לעניין שלגביו פונה השדלן;
(3) ינקוט פעולות לשכנוע עובד הרשות באמצעים פסולים, לרבות הפעלת לחץ, איום, פיתוי או הבטחה לטובת הנאה. (3) ינקוט פעולות לשכנוע עובד הרשות באמצעים פסולים, לרבות הפעלת לחץ, איום, פיתוי או הבטחה לטובת הנאה.
איסור שדלנות 6. הפר שדלן הוראה מהוראות חוק זה, רשאי מבקר המדינה או ממונה מטעמו לאסור את כניסתו למשרדי הרשות, והכל לתקופה שתקבע, ואם פעל השדלן במסגרת תאגיד – רשאי ראש הרשות או הממונה מטעמו לפעול כאמור כלפי שדלנים נוספים הפועלים במסגרת אותו תאגיד. הפר שדלן הוראה מהוראות חוק זה, רשאי מבקר המדינה או ממונה מטעמו לאסור את כניסתו למשרדי הרשות, והכל לתקופה שתקבע, ואם פעל השדלן במסגרת תאגיד – רשאי ראש הרשות או הממונה מטעמו לפעול כאמור כלפי שדלנים נוספים הפועלים במסגרת אותו תאגיד.
עיצום כספי 7. (א) מבקר המדינה מוסמך להטיל עיצום כספי על שדלן או על תאגיד שדלנים ששדלן פעל בשמו או על כל אדם שפעל בניגוד להוראות סעיפים 2 עד 5, וזאת נוסף על סמכותה לפי סעיף 6. (א) מבקר המדינה מוסמך להטיל עיצום כספי על שדלן או על תאגיד שדלנים ששדלן פעל בשמו או על כל אדם שפעל בניגוד להוראות סעיפים 2 עד 5, וזאת נוסף על סמכותה לפי סעיף 6.
(ב) בטרם יחליט מבקר המדינה להטיל עיצום כספי, יאפשר למי שבכוונתו להטיל עליו את העיצום הכספי לטעון את טענותיו לפניו; החליט המבקר להטיל עיצום כספי, ימסור למפר דרישת תשלום בכתב, והעיצום הכספי ישולם בתוך 30 ימים מיום קבלת הדרישה. (ב) בטרם יחליט מבקר המדינה להטיל עיצום כספי, יאפשר למי שבכוונתו להטיל עליו את העיצום הכספי לטעון את טענותיו לפניו; החליט המבקר להטיל עיצום כספי, ימסור למפר דרישת תשלום בכתב, והעיצום הכספי ישולם בתוך 30 ימים מיום קבלת הדרישה.
(ג) על גביית עיצום כספי יחולו הוראות חוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה–1995, בשינויים המחויבים. (ג) על גביית עיצום כספי יחולו הוראות חוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה–1995, בשינויים המחויבים.
(ד) מצא המבקר כי אדם הפר הוראות לפי סעיפים 2 עד 4, רשאי הוא להטיל עליו, ואם הוא מועסק על ידי תאגיד – על התאגיד, עיצום כספי בשיעור שלא יעלה על פי עשרה מהקנס הקבוע בסעיף 61(א)(1) לחוק העונשין, התשל"ז–1977. (ד) מצא המבקר כי אדם הפר הוראות לפי סעיפים 2 עד 4, רשאי הוא להטיל עליו, ואם הוא מועסק על ידי תאגיד – על התאגיד, עיצום כספי בשיעור שלא יעלה על פי עשרה מהקנס הקבוע בסעיף 61(א)(1) לחוק העונשין, התשל"ז–1977.
(ה) מצא המבקר כי אדם הפר הוראות לפי סעיף 5 רשאי הוא להטיל עליו, ואם הוא מועסק על ידי תאגיד – על התאגיד, עיצום כספי בשיעור שלא יעלה על פי עשרה מהקנס הקבוע בסעיף 61(א)(4) לחוק העונשין, התשל"ז–1977. (ה) מצא המבקר כי אדם הפר הוראות לפי סעיף 5 רשאי הוא להטיל עליו, ואם הוא מועסק על ידי תאגיד – על התאגיד, עיצום כספי בשיעור שלא יעלה על פי עשרה מהקנס הקבוע בסעיף 61(א)(4) לחוק העונשין, התשל"ז–1977.
ערעור על עיצום כספי 8. (א) על דרישה לתשלום עיצום כספי ניתן לערער בפני בית משפט לעניינים מינהליים. (א) על דרישה לתשלום עיצום כספי ניתן לערער בפני בית משפט לעניינים מינהליים.
(ב) הערעור יוגש בתוך 30 ימים מהיום שנמסרה הדרישה לתשלום העיצום הכספי. (ב) הערעור יוגש בתוך 30 ימים מהיום שנמסרה הדרישה לתשלום העיצום הכספי.
(ג) אין בהגשת הערעור כדי לעכב את תשלום העיצום הכספי, אלא אם כן הורו המבקר או בית המשפט אחרת. (ג) אין בהגשת הערעור כדי לעכב את תשלום העיצום הכספי, אלא אם כן הורו המבקר או בית המשפט אחרת.
ביצוע ותקנות 9. שר המשפטים ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות בכל הנוגע לביצועו, וכן רשאי, באישור הוועדה, לקבוע הוראות נוספות לעניין פעילותם של שדלנים ברשויות ציבוריות. שר המשפטים ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות בכל הנוגע לביצועו, וכן רשאי, באישור הוועדה, לקבוע הוראות נוספות לעניין פעילותם של שדלנים ברשויות ציבוריות.