הצעת חוק לדיון מוקדם

מספר פנימי: 578259 הכנסת העשרים יוזמים: חברי הכנסת זהבה גלאון משה גפני מנואל טרכטנברג מיכל בירן עמר בר-לב מכלוף מיקי זוהר יצחק וקנין מיכל רוזין תמר זנדברג שולי מועלם-רפאלי ______________________________________________ פ/2977/20 הצעת חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל) (תיקון – אמות מידה בחישוב מקדם ההמרה לקצבה), התשע"ו–2016 דברי הסבר בהצעת חוק זו מוצע לשנות את שיטת חישוב מקדמי ההמרה לקצבת הפנסיה, בעקבות ממצאים המצביעים על הפליה כלפי נשים ואוכלוסיות מוחלשות הנובעת מאופן חישוב המקדמים הקיימים. ניתוח שנערך על ידי יוזמת הצעת החוק, באמצעות מחשבון פנסיה המבוסס על המחשבונים המופיעים באתרי חברות הביטוח, בחן את הפערים בין קצבאות הפנסיה החודשיות של נשים וגברים. בנוסף, הניתוח בחן כיצד היתה משפיעה התאמת מקדמי ההמרה לנתוני תוחלת החיים של קבוצות שונות באוכלוסייה, ולא רק של נשים, בניגוד למצב היום. הניתוח חושף כי פערי השכר בין נשים לגברים וכן פערים חברתיים בין קבוצות אוכלוסייה אחרות מועצמים עם היציאה לפנסיה, בין היתר בשל מנגנון החישוב הקיים. הניתוח מעלה שתי מסקנות עיקריות: האחת, שההחלטה להבחין בקביעת מקדמי ההמרה דווקא בין נשים לגברים היא החלטה חברתית-פוליטית והיא אינה המודל האפשרי היחיד. השנייה, שהקבוצות המוחלשות באוכלוסייה, הסובלות מתוחלת חיים נמוכה שאינה משתקפת במקדמי ההמרה שלהן, מסבסדות למעשה את הקבוצות החזקות. ניתוח קצבאות הפנסיה מעלה כי קצבת הפנסיה של נשים רווקות מהווה פחות מ-50% מקצבת הפנסיה של גברים רווקים, ועומדת על 3,940 שקלים חדשים בחודש לעומת 8,180 שקלים חדשים בחודש לגברים. בקרב נשואים, קצבת הפנסיה הממוצעת של נשים מהווה כ-54% בלבד מזו של גברים ועומדת על 3,790 שקלים חדשים לעומת 6,820 שקלים חדשים לגברים, כשמרבית הפער נובע מפערי השכר ושנות העבודה בין גברים לנשים ולא ממקדם ההמרה, אשר במקרה של נשואים, דומה מאד בין המינים. כמו כן, בקבוצת הקשישים שהכנסתם גבוהה מ-7,500 שקלים חדשים שיעורם של הגברים הוא כ-70% לעומת 30% נשים. כידוע, קיימות מספר סיבות לפערי השכר הגבוהים בין נשים לגברים: ראשית, היות שקצבת הפנסיה נגזרת מגובה ההכנסה מעבודה, והיות שנשים משתכרות בממוצע 67% בלבד מגברים, היקף החיסכון הפנסיוני שהן מצליחות לצבור קטן בהרבה מזה של גברים. בנוסף, נשים עובדות במשרות חלקיות בשיעור של פי שלושה עד ארבעה מגברים ועובדות מספר חודשים נמוך יותר בשנה. פערי השכר והיקף המשרות הנמוך של נשים נובעים הן מהפליה בשוק התעסוקה והן מחלוקת העבודה המגדרית, המאפשרת לגברים (נשואים) למצות את יכולת ההשתכרות שלהם בזמן בו רעיותיהם מבצעות את עבודות הבית ללא שכר. סיבה נוספת לפערי הקצבאות היא "מקדם ההמרה". מקדם ההמרה הוא מספר שבו תחולק סך הצבירה של החוסך בגיל הפרישה והוא מגלם את הציפיות לתוחלת החיים. ככל שמקדם ההמרה גבוה יותר, כך הקצבה החודשית נמוכה יותר. לפיכך, בשל העובדה כי נשים פורשות מוקדם יותר מגברים ובשל תוחלת החיים הממוצעת הארוכה שלהן, מקדם ההמרה לנשים גבוה יותר והמשמעות היא שקצבת הפנסיה החודשית שלהן קטנה יותר גם אם החיסכון שצברו זהה לזה של גברים. כיוון שמקדם ההמרה מחושב על פי ציפיות לתוחלת חיים, הגבוהה יותר אצל נשים, גם מקדם ההמרה של אישה שפורשת בגיל 67, שהוא גיל הפרישה לגברים, יהיה גבוה יותר וקצבתה נמוכה יותר. הסיבה לפער הקצבאות הקטן יותר בין נשים לגברים נשואים היא שמקדם ההמרה של גברים נשואים דומה מאוד לזה של נשים. מקדם ההמרה של הגברים הנשואים משקלל את ההסתברות הגבוהה שקרן הפנסיה תיאלץ לשלם פנסיית שאירים לאלמנה לאחר מותו של הגבר, היות שבמרבית המקרים נשים מאריכות שנים לאחר בעליהן. מקדם ההמרה נקבע על ידי משרד האוצר שמאפשר לקרנות הפנסיה גמישות מסוימת לשנותו בהתאם לידע ולניסיון שלהן. לכאורה, מדובר במספר אובייקטיבי, אשר נגזר מהערכה של מספר השנים בהן יצטרך הגמלאי לחיות מקצבת הפנסיה. ככל שצפויות לו שנות פרישה רבות יותר, כך החיסכון הפנסיוני אמור להתחלק על פני חודשים רבים יותר ולהניב קצבה חודשית נמוכה יותר. כיום, ההבחנה היחידה שבה משתמש משרד האוצר כדי להעריך את שנות הפרישה הצפויות היא ההבחנה בין גברים לנשים. זאת, אף שקיימים פערים גדולים בתוחלת החיים גם בין קבוצות נוספות באוכלוסייה. פרט לנשים, תוחלת החיים של כלל הקבוצות המוחלשות בחברה הישראלית (ערבים, עניים, תושבי הפריפריה) נמוכות משמעותית לעומת קבוצות אחרות, ולפיכך היו אמורים לקבל קצבת פנסיה גבוהה יותר. כך, לדוגמה, תוחלת החיים של נשים ערביות דומה מאד לתוחלת החיים של גברים יהודים, אך מקדם ההמרה שנקבע להן גבוה בהרבה משל גברים יהודים. תוחלת החיים בלידה של גברים ערבים נמוכה ב-4.2 שנים מגברים יהודים, ותוחלת החיים של נשים ערביות נמוכה ב-3.3 שנים מזו של נשים יהודיות (מתוך פרסומי השנתון הסטטיסטי של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה 2013); לא קיימים נתונים על תוחלת החיים בפרישה, ולכן, לשם הזהירות, ההנחה היא שהפערים בתוחלת החיים בפרישה הם שני שלישים מהפערים בתוחלת החיים בלידה. כלומר, תקופת פרישה של ערבים נמוכה ב-20%-13% לעומת יהודים. החישובים מעלים שכשני שלישים מהפערים בתוחלת החיים מתורגמים לפערים במקדם ההמרה ולכן מקדם ההמרה באוכלוסייה הערבית צריך להיות נמוך ב-13% לגברים ו-9% לנשים לעומת האוכלוסייה היהודית ויש להגדיל את קצבת הפנסיה שלהם בכ-650 שקלים חדשים לגבר וכ-225 שקלים חדשים לאשה בכל חודש (בהנחה שקצבת הפנסיה הממוצעת לגברים ערבים עומדת על כ-5,000 שקלים חדשים וקצבת הפנסיה הממוצעת לנשים ערביות עומדת על כ-2,500 שקלים חדשים לפי דוח משרד הבריאות "אי-שוויון בבריאות וההתמודדות עמו" משנת 2013). ניתוח זה תקף גם להבחנה בין האוכלוסיות במרכז לפריפריה או בין יישובים עשירים לעניים (מתוך פרסומי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ומשרד הבריאות "פרופיל בריאותי-חברתי של היישובים בישראל 2005-2009): תוחלת החיים ברעננה גבוהה ביותר מ-6 שנים מתוחלת החיים ברהט, חדרה, קריית אתא, רמלה או לוד, כך שבחישוב שמרני, תקופת הפרישה בישובים אלה נמוכה בכ-20%, וחוסך מיישוב חלש שקצבת הפנסיה שלו עומדת על כ-7,500 שקלים חדשים יכול היה לקבל כ-1,000 שקלים חדשים נוספים בכל חודש לעומת חוסך ביישוב מבוסס. מהניתוח שהובא עולות שתי מסקנות: האחת, שההחלטה להבחין דווקא בין נשים לגברים היא החלטה חברתית-פוליטית והיא אינה רע הכרחי. ההבחנה בין נשים לגברים אינה בהכרח המודל האפשרי היחידי או היעיל ביותר, ובעיקר היא אינה צודקת משום שהיא מעצימה את אי השוויון הקיים ממילא. מודל חברתי נכון יותר יכול היה להבטיח לכל חוסך מקדם המרה המבוסס על מגוון מאפיינים אישיותיים ולא רק על מגדר, כך שעניים, ערבים או תושבי פריפריה יקבלו מקדם נמוך יותר המשקף תוחלת החיים נמוכה יותר. השנייה, שהקבוצות המוחלשות באוכלוסייה, הסובלות מתוחלת חיים נמוכה שאינה משתקפת במקדמי ההמרה שלהן, מסבסדות למעשה את הקבוצות החזקות. היות שמקדמי ההמרה מחושבים על סמך ממוצע תוחלות החיים, נוצר מצב שמי שחי פחות שנים מעביר חלק מהחיסכון הפנסיוני שלו למי שחי שנים רבות יותר. מקדם ההמרה יחלק את החיסכון הפנסיוני של אותו אדם על פני מספר שנים גדול יותר מהשנים שהוא צפוי לחיות, כך שלמעשה יוותר לאחר מותו עודף מהחיסכון שלעולם לא יגיע לידיו. מנגד, החיסכון הפנסיוני של אדם בעל תוחלת חיים גבוהה מהממוצע יתחלק על פני מספר שנים קטן יותר משנות החיים הצפויות לו. כך, אותו אדם "יגמור" את החיסכון הפנסיוני שלו לפני מותו, וימשיך לקבל קצבת פנסיה מכספי העמיתים האחרים – אלה שלא האריכו ימים. שיטת מקדמי ההמרה הנוכחית יוצרת מצב אבסורדי, לפיו דווקא מי שמשתייכים לקבוצות המוחלשות בחברה: נשים, ערבים, עניים ותושבי פריפריה, שמשתכרים מלכתחילה עשרות אחוזים פחות, משלמים את מקדם ההמרה היקר ביותר. למעשה, כך מתרחבים הפערים הכלכליים והחברתיים הקיימים ממילא, ונוצר מצב שבו אוכלוסיית הקשישים בישראל היא אחת האוכלוסיות הכי אי שוויוניות במערב. על פי נתוני ה-OECD אי-השוויון בקרב אוכלוסייה זו הוא השני בגובהו במערב, וגבוה בהרבה מאי-השוויון באוכלוסייה הכללית. לאור הניתוח שהובא, ברור ששיטת מקדמי ההמרה הנוכחית שגויה חברתית. הצעת חוק זו מבקשת לתקן את העיוות שנוצר, ולחייב את קרנות הפנסיה להביא בחשבון שני מאפיינים נוספים: לאום ומקום מגורים, בנוסף למאפיין המגדר הנהוג כיום, בבואם לקבוע את מקדם ההמרה לפנסיה ואת גודל הקצבה החודשית שממנה ייהנה העמית. מדובר בצעד בעל הגיון חברתי וכלכלי רב, שיביא לצמצום אי-השוויון והעוני בקרב קשישים. --------------------------------- הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום ט"ו באייר התשע"ו – 23.5.16 הוספת סעיף 33א 1. בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה–2005, אחרי סעיף 33 יבוא: בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה–2005, אחרי סעיף 33 יבוא: בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה–2005, אחרי סעיף 33 יבוא: בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה–2005, אחרי סעיף 33 יבוא: בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה–2005, אחרי סעיף 33 יבוא: "חישוב מקדם ההמרה "חישוב מקדם ההמרה "חישוב מקדם ההמרה 33א. (א) בחישוב מקדם ההמרה לקצבה לעמית תביא בחשבון חברה מנהלת, בין היתר, את מגדר העמית, הלאום שלו ומקום מגוריו. (ב) שר האוצר, באישור ועדת הכספים, רשאי לקבוע הוראות לעניין סעיף זה."