הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 2008022
הכנסת העשרים
יוזמת: חברת הכנסת קארין אלהרר
______________________________________________ פ/3546/20
הצעת חוק להגנה על קופת הציבור מפני דרישות כזב, התשע"ז-2016
דברי הסבר
מטרת החוק המוצע היא ליצור כלי משפטי אפקטיבי למלחמה בשחיתות.
החוק המוצע מבוסס על הסדר הפועל בהצלחה גדולה בארה"ב, בשם false claims act.
בארה"ב, בעקבות חקיקת החוק ברמה הפדרלית וחוקים דומים ברמה המדינתית, הושבו לידי הממשלה עשרות מיליארדי דולרים. עיקר הסכומים היו בקשר לקבלנים של מערכת הביטחון, ובקשר לספקי שירותים של מערכת הבריאות. בשני התחומים התגלו מעשי מרמה בהיקפים גדולים מאוד, שבעקבותיהם הוחזרו סכומים אדירים לקופת הציבור.
גורמים עסקיים המקבלים כספים ונכסים שלא כדין מהמדינה, צריכים להיות חשופים לתביעה אזרחית אפקטיבית, שתוביל להשבה של הכספים בצירוף סנקציות כספיות. כדי לעודד את חשיפת השחיתות ואת השבת הכספים לקופת הציבור, יש לתת תמריץ כספי ותגמול לחושפי השחיתות (בדומה למערכת הפועלת מזה שנים ברשות המסים).
המערכת הציבורית אינה מסוגלת להגן על עצמה בכוחות עצמה בלבד. יש לכך סיבות רבות. בין היתר, חוסר רצון של פקידים לעורר תשומת לב לכישלון שלהם המתבטא בתשלומי כספים עודפים לספקים; חוסר מוטיבציה של משרדי הממשלה לנהל הליכים משפטיים; חוסר יעילות בהגשת תביעות בשם המדינה; ולמעלה מכל אלה, יש גם חשש למעורבות פקידים במעשי השחיתות, לכל הפחות בדרך של העלמת עין מהעברות כספים מקופת הציבור לידי גורמים פרטיים שלא כדין. החוק המוצע יאפשר דרך נוספת להגנה על קופת הציבור, משום שהוא יאפשר ויתמרץ עובדים לשעבר, מתחרים, או כל אדם שהגיע לידיו מידע על מעשי שחיתות, לקחת יזמה, להכין כתב תביעה להשבת הכספים, וכנגד היוזמה והסיכון לזכות בתמריץ כספי במקרה שהתביעה תתקבל.
ההסדר החקיקתי מבוסס אפוא על שני יסודות מרכזיים:
1. החוק המוצע קובע "סנקציה" אזרחית על קבלת כספים שלא כדין מקופת המדינה, מעבר להשבת הכספים שהתקבלו שלא כדין - הכפלת הנזק או טובת ההנאה שהתקבלה שלא כדין פי שלושה.
אכיפה פלילית היא מועטה מדי ולא מתאימה לחלק ניכר של המקרים. הוכחת עבירה פלילית מחייבת לעתים קרובות חקירה מורכבת, והוכחת ידיעה של הגורמים המעורבים ברמה הפלילית. המערכת הציבורית גדולה ומסורבלת, ואינה מצליחה להגן על עצמה מפני גורמים פרטיים העושים שימוש לרעה בהסדרי תשלום על פי חוק, ומפני ספקי שירותים ומוצרים המנפחים חשבונות. סנקציה אזרחית יכולה ליצור הרתעה יעילה יותר מפני מעשי מרמה כלכלית מסוג זה.
ההסדר חל לא רק על מי שקיבל את הכספים או הנכסים, אלא גם על מי שהציג בפועל מידע כוזב או ערך רישום כוזב וכדומה, ולכן עשוי לחול גם על נושאי משרה או עובדים של תאגיד הנוגע בדבר ואשר הוציא במרמה כספים מידי המדינה.
ההסדר מעודד "חזרה בתשובה" – מי שהשתתף במעשי מרמה, מתומרץ לתקן את דרכיו ולשתף פעולה בחקירה ובכך להקטין את הפיצויים שבהם יחויב.
2. החוק מאפשר לכל אדם לבקש להגיש תביעה בשם המדינה, בקשר לכספים או נכסים שהתקבלו שלא כדין. העתק התביעה מועבר ליועץ המשפטי לממשלה, אשר רשאי לבחור לנהל את התביעה בעצמו, אך אם לא כך בחר, יחליט בית המשפט אם להתיר למבקש לייצג את המדינה בהליך. מי שהגיש תביעה כזו, ובעקבותיה קיבלה המדינה כספים מהנתבע, זכאי לקבל גמול עבור היוזמה והטיפול בתביעה.
לחלק זה של ההסדר מספר מטרות, ובין היתר להתגבר על מצבים של ניגוד עניינים במשרדי הממשלה; לעודד חשיפת שחיתות מצד מי שהיה קשור לגופים שקיבלו כספים בדרישות כוזבות; ולאפשר מעין "מיקור חוץ" של טיפול בהליכים הכרוכים במומחיות מיוחדת, באמצעות פסיקת גמול לתובע הנציג.
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ה' בכסלו התשע"ז - 5.12.16
פרק א': פרשנות
הגדרות 1. בחוק זה –
"ביודעין" – כל אחת מאלה:
(1) ידיעה ממשית;
(2) התעלמות מכוונת מהיות המידע נכון או כוזב;
(3) התעלמות רשלנית מהיות המידע נכון או כוזב;
"דרישה" – כוללת כל בקשה, לפי חוזה או לפי חיקוק, לקבלת כסף או רכוש, על ידי מי שהוא ספק של שירותים או נכסים לממשלה, אדם הזכאי למענק או סיוע מכל סוג, או אדם אחר הזכאי לקבל כסף, אם ממשלת ישראל משתתפת בחלק כלשהו בתשלום;
"דרישה כוזבת" – דרישה המבוססת, ביודעין, על עובדות שאינן נכונות;
"המדינה" – מדינת ישראל, לרבות כל אחד ממשרדי הממשלה או יחידות הסמך, וכל רשות המוסמכת לשלם כספים או לאשר תשלום כספים מקופת המדינה.
פרק ב': סנקציות אזרחיות באשר לדרישה כוזבת
סנקציה אזרחית 2. העושה אחת מאלה, דינו – תשלום שלא יפחת מפי שלושה מגובה הנזק שנגרם, או מטובת ההנאה שהתקבלה, עקב מעשהו:
(1) מציג למדינה או לעובד או נציג מוסמך של המדינה דרישה כוזבת;
(2) גורם ביודעין לרישום כוזב כדי לתמוך בדרישה כוזבת;
(3) קושר קשר במטרה להביא לתשלום או אישור של דרישה כוזבת;
(4) מוסר למדינה ביודעין כמות קטנה יותר של טובין מהכמות שעליה הוא מקבל תשלום;
(5) רוכש ביודעין נכס השייך למדינה מעובד המדינה שאינו מוסמך למכור אותו;
(6) עורך ביודעין רישום או מציג מצג כוזב במטרה להתחמק או להקטין תשלום למדינה.
סייג לשילוש הנזק או טובת ההנאה 3. בית המשפט רשאי לקבוע פיצויים בגובה הנזק שנגרם או טובת ההנאה שהתקבלה, ללא שילוש הסכומים, במקרים אלה:
(1) הנתבע מסר למדינה את כל המידע שיש ברשותו על הדרישה הכוזבת בתוך 30 מהיום שבו המידע הגיע אליו, ובלבד שבזמן שמסר את המידע עדיין לא היתה תלויה ועומדת חקירה פלילית או תביעה אזרחית בנושא הדרישה הכוזבת;
(2) הנתבע הוא מוסד ללא כוונת רווח, אלא אם כן הדרישה הכוזבת התבססה על עובדות שאינן נכונות מתוך ידיעה ממשית כאמור בפסקה (1) להגדרה "ביודעין".
סייג לתחולת ההסדר 4. חוק זה לא יחול על תשלומים לפי חוקי המס, חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשל"ב–1995, או לפי חוקים לשיקום נכי צה"ל או משפחות חללים.
פרק ג': תביעה נגזרת בשם המדינה
זכות הגשת תביעה נגזרת בשם המדינה 5. כל אדם רשאי להגיש בקשה בשם המדינה לתביעה לפיצויים לפי פרק ב', בכפוף להוראות פרק זה; לעניין סעיף זה, "אדם" – אדם פרטי שאינו חברה, ארגון או גוף מאוגד.
6. על הגשת הבקשה יחולו ההוראות המפורטות להלן:
(1) הבקשה תוגש לבית המשפט המוסמך לדון בתביעה בהתאם לאמור בחוק בתיק המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד–1984;
(2) המשיבה לבקשה תהיה מדינת ישראל, והבקשה תומצא ליועץ המשפטי לממשלה, שיידרש להשיב עליה בתוך 60 ימים או בתוך מועד מאוחר יותר שקבע בית המשפט;
(3) הבקשה תידון בדלתיים סגורות ויחול עליה איסור פרסום עד להחלטה בה.
סמכות היועץ המשפטי לממשלה 7. (א) היועץ המשפטי רשאי להודיע לבית המשפט כי החליט לייצג את המדינה בתביעה; במקרה כזה, יהיה היועץ המשפטי לממשלה רשאי להגיש כתב תביעה מתוקן בתוך 30 ימים או בתוך מועד מאוחר יותר שקבע בית המשפט, ולמבקש לא תהיה עוד סמכות כלשהי בקשר לתביעה, אולם יהיה זכאי לגמול בהתאם להוראות פרק ד'.
(ב) החליט היועץ המשפטי שלא לייצג את המדינה בתביעה, ימסור היועץ המשפטי לממשלה לבית המשפט את עמדתו בעניין ייצוג המדינה בהליך על ידי המבקש.
שיקולים לאישור ייצוג המדינה 8. בית המשפט יאשר את ייצוג המדינה על ידי המבקש, אלא אם כן מצא כי הייצוג יפגע באינטרס הציבור, וזאת בשים לב, בין היתר, לשיקולים אלה:
(1) העובדות נושא התביעה כבר ידועות לרשויות המדינה ומטופלות על ידן לקראת הגשת תביעה או הליך מתאים אחר;
(2) המבקש אינו מסוגל לייצג באופן הולם את המדינה בהליך;
(3) לתביעה אין בסיס ממשי, והיא תחייב הקדשת זמן מיותר של עובדי הציבור הנוגעים בדבר;
(4) ניהול התביעה יפגע בחקירה פלילית המתנהלת באותו עניין.
מעמדו של מייצג המדינה 9. אושר ייצוג המדינה על ידי המבקש, יחולו על התביעה כל ההוראות החלות על המדינה כבעל דין בהליך אזרחי, בכפוף להוראות אלה:
(1) הוצאות משפט ושכר טרחת עו"ד שייפסקו כנגד המדינה, יחולו על המייצג ולא על המדינה;
(2) בקשה לדחיית התביעה בהסכמה, או למתן תוקף של פסק דין להסדר פשרה, תועבר לתגובת היועץ המשפטי לממשלה בטרם תינתן בה החלטה.
פרק ד': גמול למגיש בקשה
10. הוגשה בקשה לפי הוראות סעיף 5, וכתוצאה מכך קיבלה המדינה כספים, לפי פסק דין או לפי הסכם פשרה, יחולו הוראות אלה לעניין תשלום גמול למבקש:
(1) ניתן אישור לניהול ההליך על ידי המבקש, ישולם למבקש גמול בשיעור של 20% מהסכום שנפסק לטובת המדינה;
(2) החליט היועץ המשפטי לממשלה לייצג את המדינה בתביעה לפי סעיף 7(א), ישולם למבקש גמול בשיעור של 10% מהסכום שנפסק למדינה;
(3) לא ניתן אישור לניהול ההליך על ידי המבקש, אך המדינה עשתה שימוש במידע וקיבלה כתוצאה ממנו כספים שהושגו ממנה בדרישה כוזבת, ישולם למבקש גמול בשיעור של עד 10% מהסכום שגבתה המדינה;
(4) שר המשפטים, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, רשאי לשנות את השיעורים הקבועים בסעיף זה ולקבוע הסדרים נוספים או שונים לחישוב הגמול;
פרק ה': שונות
ביצוע ותקנות 11. שר המשפטים ממונה על ביצוע הוראות חוק זה והוא מוסמך להתקין תקנות לביצועו, וכן, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, תקנות בדבר סדרי דין בהגשת בקשה או בניהול תביעה לפי חוק זה.
תחילה ותחולה 12. (א) תחילתו של חוק זה שישים ימים מיום פרסומו.
(ב) בכפוף לדיני ההתיישנות, הוראות החוק יחולו גם על דרישה כוזבת ועל כל פעולה כאמור בסעיף 2, גם אם נעשו לפני יום התחילה.