הצעת חוק לדיון מוקדם

מספר פנימי: 2017107 הכנסת העשרים יוזמים: חברי הכנסת זהבה גלאון יוסי יונה שלי יחימוביץ' מיקי רוזנטל איציק שמולי אברהם נגוסה קסניה סבטלובה מיכל בירן נחמן שי עיסאווי פריג' דב חנין אילן גילאון מרב מיכאלי ______________________________________________ פ/4409/20 הצעת חוק יסודות התקציב (תיקון – ביטול הנומרטור), התשע"ז–2017 דברי הסבר במסגרת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב 2015 ו-2016), התשע"ו–2015, נחקק פרק ו' (סעיפים 48 עד 49 לחוק האמור), שעניינו תכנית תקציב תלת-שנתית (להלן – הנומרטור). מטרתו של פרק זה, כפי שהוצגה בדיוני ועדת הכספים של הכנסת, היתה לחזק את אמינותה הפיסקלית של הממשלה, באמצעות הכנת תכנית תקציב תלת-שנתית, אשר אינה חורגת מהמגבלות הפיסקליות הקבועות בחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב–1992. כלומר, הנומרטור הוצג ככלי מדידה, אשר מחייב את הממשלה להיצמד בכל הוצאותיה הכלכליות לתכנית תלת-שנתית, אלא אם כן ננקטה "פעולה מאזנת", לפיה, כל הוצאה תקציבית או ירידה של הכנסות כתוצאה מהפחתת מסים, שמתנגשת עם התחזית של הנומרטור מחייבת תיקון מידי – מציאת מקור תקציבי (קיצוץ בתקציב) או הכנסה (העלאת מסים). עם זאת, הובהר שלא מדובר בכלי מדיניות שימנע קבלת החלטות מהותיות וחיוניות בנושאים שונים. אלא שבפועל, שיטת הנומרטור מונעת ביתר שאת קבלת החלטות תקציביות מהותיות ומעוותת באופן עמוק את אופן הקצאת המקורות במשק. כך, כלי מדיניות שראוי שיהיו בידי המחוקק, שתכליתם היא שיפור והרחבת השירותים החברתיים, צמצום אי-שוויון והשקעה בתשתיות פיזיות ובהון אנושי, מופקעות לחלוטין מידיו. במובן הזה, חוק הנומרטור אינו מתקבל על הדעת במדינה דמוקרטית. הוא כובל את ידי הרשות המחוקקת והרשות המבצעת, פוגע בריבונותן, ומפקיד את מלאכת קביעת סדרי העדיפויות הלאומיים בידי נוסחה מתמטית, אשר לא נבחרה על ידי הציבור למשול, ואשר אינה קשובה לצרכיו ולצורכי המשק. יתר על כן, מאז כניסתו של חוק הנומרטור לתוקף, ניתן להבחין כי הוא משמש כ״עלה תאנה״ של חברי הממשלה כדי להנציח מדיניות תקציבית אנורקטית ולהדוף כל הצעה להגדלת ההוצאה הממשלתית. למשל, הצעות חוק ראויות המוצעות על ידי חברי כנסת שיישומן כולל עלויות תקציביות, נבלמות בטענה שאימוצן אינו אפשרי לאור הוראות הנומרטור, אף אם הן נתמכות עקרונית על ידי חברי הממשלה ועל ידי הדרג הפקידותי במשרדי הממשלה. המשמעות היא שהנומרטור אינו, כפי שהוצג תחילה, מנגנון לריסון תקציבי גרידא, אלא כלי שרת דה-פקטו ליישום מדיניות כלכלית הדוגלת בהקטנת ההוצאה הממשלתית, צמצום השירותים החברתיים והתנערות המדינה מאחריות על אזרחיה. כמו כן, ברור כי תכלית החוק כלל אינה עומדת במבחן המציאות. מאז שנחקק החוק ניתן לראות כי כאשר מופעל לחץ משמעותי מצד חברי הקואליציה לטובת ביצוע תכנית בעלת עלות תקציבית משמעותית, לרוב תימצא הדרך להשגת המקור התקציבי הדרוש, וזאת באמצעות ניצול תקציב הרזרבה, שאמור לשמש כתקציב למקרי קיצון וזעזוע במשק. כך, מחד גיסא, הנומרטור לא מקיים את תכלית הריסון והעמידה במסגרת התקציב כפי שנקבעה בחוק התקציב, ומאידך גיסא, הוא מביא לשחיקה בכספי הרזרבה הנחוצים להגנה על המשק. זאת כשלרוב, המטרות שלשמן נעשה שימוש בתקציב הרזרבה כלל אינן נותנות מענה לבעיות היסוד של הציבור והמשק הישראלי, אלא נועדו לצרכים פוליטיים. נוסף על הכשלים האמורים במנגנון הנומרטור וביישומו, ישנה שגיאה כלכלית אינהרנטית שעומדת בבסיסו. הוצאות ממשלתיות רבות כגון השקעה בתשתיות פיזיות ובהון אנושי, השקעה לטווח ארוך במשק הישראלי, נבלמות, שכן הן אינן מביאות להכנסה תקציבית באופן מידי כפי שמנגנון הנומרטור דורש. כך נמנעות השקעות ביעדים ראויים שצפויים להניב למשק הכנסות רבות בטווח הארוך, כגון השקעות במערכת החינוך, בהשכלה הגבוהה, בהכשרות מקצועיות, במערכת הבריאות ובתחבורה ציבורית. על כן, התוצאה של אימוץ הנומרטור היא עמידה ביעד הגירעון במחיר בלתי נסבל של בתי חולים עמוסים יותר, כיתות צפופות יותר וכבישים פקוקים יותר. התוצאה היא מדינה עשירה יותר, שאזרחיה לא רואים את פירות הצמיחה, ונהנים מפחות ופחות שירותים. לאור האמור לעיל, וכדי להשיב לממשלה ולכנסת את זכותן וסמכותן להוביל מדיניות, לחוקק ולפעול בתחום החברתי והכלכלי, מוצע לבטל את מנגנון הנומרטור. הצעות חוק דומות בעיקרן הונחו על שולחן הכנסת העשרים על ידי חבר הכנסת משה גפני וקבוצת חברי הכנסת (פ/2838/20), על ידי חבר הכנסת מיקי רוזנטל (פ/2988/20), על ידי חבר הכנסת מיקי לוי (פ/4277/20) ועל ידי חבר הכנסת יואב קיש וקבוצת חברי הכנסת (פ/4344/20). --------------------------------- הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום כ"ג בתמוז התשע"ז - 17.7.17 תיקון סעיף 2 1. בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה–1985 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 2(ב), פסקה (3) – תימחק. תיקון סעיף 40 2. בסעיף 40(ב) לחוק העיקרי, המילים "בלי לגרוע מהוראות סעיף 40א," – יימחקו. ביטול סעיף 40א 3. סעיף 40א לחוק העיקרי – בטל. תחילה 4. תחילתו של חוק זה ביום י"ד בטבת התשע"ח (1 בינואר 2018).