חומר רקע
1
י"א
בשבט התש
פ"ד
21
בינואר
2024
אל
: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת
: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך הכנה לדיון ועד ה ת
חוקה ביום 4
202
.1.
22
בעניין הצעת חוק ההתיישנות
(תיקון'מס 9 –
הוראת שעה
– חרבות ברזל"), התשפ
ד–
4
202
:
על שולחן הוועדה מונחת הצעת חוק ממשלתית
ל תיקון חוק
ההתיישנות
, התש
י"ח–
1958
(להלן–
חוק
)ההתיישנות או החוק ,שעניינה ב
הארכה והשע יה של
תקופות ההתיישנות של תובענות אזרחיות בשל
אירועי
,השבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל ובכלל זה ב"החייאת" עילות תביעה
שהתיישנו בין ה-
7.10
ו עד
.ליום קבלת החוק
רקע – התיישנות אזרחית
חוק
ה
התיישנות
קובע הסדר משפטי לפיו
למרות שקיימת לאדם זכות משפטית כלשהי ,בשל
משך הזמן
,שחלף מהמועד שבו "נולדה" הזכות
בית
המשפט לא
ידון ב
תביעתו.
בבסיס קביעת תקופת התיישנות עומדים רציונאלים שונים: מצד הנתבע –
לאפשר לו להתגונן כראוי מבלי
ש יידרש לשמור את
ראיותי
ו
,לאורך זמן רב
ו להגן עליו מפני אי הוודאות וההכבדה הכרוכה בחשיפה בלתי
מוגבלת בזמן להגשת
תביעה משפטית נגדו . מצד
התובע –
,תובע ש"ישן על זכויותיו" במשך תקופה ארוכה
נתפס כמי שוויתר על זכויותיו או מחל על תביעתו. קציבת
תקופת ההתיישנות אמורה לתמרץ תובעים שלא
"לישון על זכויותיהם" אלא להגיש את תביעתם ללא עיכוב. מצד
הציבור –
לציבור יש אינטרס שהמערכת
המשפטית לא תעסוק בתביעות ישנות שאין בה
ן
עניין לציבור ושיש קושי מעשי בבירורן, אלא תקדיש את
זמנה לעניינים שבהווה.
עיקר ההוראות הנוגעות להתיישנות בתובענות אזרחיות קבועות בחוק ההתיישנות ,ולפיו , ככלל, תקופת
ההתיישנות להגשת תובענה אזרחית
מתחילה ב ,יום היווצרות העילה ונמשכת7
שנים, ובמקרקעין–
15
או
25
.שנים
ואולם ,ישנן תקופות התיישנות אחרות הקבועות בחיקוקים נוספים , דוגמת ,חוק חוזה הביטוח
ה
תשמ"א-
1981
)(שלוש שנים
ו
חיקוקים מתחום דיני העבודה (שנה עד שלוש שנים).
ל
כללים האמורים ישנם חריגים .כך למשל,
יש מצבים בהם "מירוץ" ההתיישנות מתחיל
ל אחר
יום ה
שבו
נוצרה
העילה בפועל.
,למשל
כשמדובר ב
קטין-
תובע תקופת ההתיישנות מתחילה להימנות רק
כ שהוא מגיע
לגיל18
או
בנסיבות מסוימות תקופת ההתיישנות מתחילה להימנות רק אחרי גילוי עובדות שמהוות את
עילת התובענה ;
יש
מצבים בהם היא מוארכת בסופה,
למשל, אם הגשת התביעה נמנעה בשל סגירת בית
המשפט; ו יש גם מצבים בהם
תקופות מסוימות
במהלך התקופה
לא יבואו במני
י ן
ההתיישנות
,(כלומר
ה"מירוץ" יושעה). למשל, תקופה בה התובע לא היה מסוגל לדאוג לענייניו מחמת ליקוי נפשי או שכלי,
או
תקופה במהלכה נמצא אחד מבעלי הדין בשטח של מדינה שמחמת תנאי שהותו בה או היחסים בין
אות
ה
מדינה למדינת.ישראל, נבצר ממנו לקיים את הבירור המשפטי
התיקון המוצע
,לפי דברי ההסבר התיקון דנן מוצע על רקע המצב המיוחד בעורף והשלכותיו על המשק, וכן בשל הקושי של
אזרחי מדינת ישראל לנהל הליכים משפטיים אזרחיי
ם
מטעמים
שונים הקשורים במלחמה ,
,ובכלל זה
העובדה שאנשים פ
ונו מבתיהם, משרתים במילואים, נפגעו כתוצאה מהמלחמה וכיוצא באלה.
לתפיסת
,הממשלה
הקשיים עימם מתמודדת אוכלוס
י
ית ישראל כולה, ו
אוכלוסיות כדוגמת אלה בפרט ,
מקשים
עליהם להגיש תביעה בעת הנוכחית, ולכן מצדיקים את הארכת או השעיית.תקופת ההתיישנות
2
הצעת החוק מבחינה
" בין תובעים הנמנים עם
אוכלוסיות מיוחדות
" ל
בין תובעים אחרים
וקובעת הסדרים
שונים לכל אחת מהקבוצות. לפי ה
מוצע ,
האוכלוסיות המיוחדות
כוללות:
נפגעים ישירים מאירועי השבעה באוקטובר –
,חטופים ונעדרים מפונים מבתיהם
(מהדרום
)ומהצפון, נפגעי פעולות האיבה ב-
7-8.10
או פעולות המלחמה בעקבותיה י וע
זבונות של נרצחים
וחללים .
אנשי כוחות הביטחון
ששירתו
מתחילת המלחמה
)(גם אם רק חלק מהתקופה
ובהם :שוטרים ,
חיילים, סוהרים המשרתים ביחידות או באגפים
,מסוימים, כבאים
וכן
עובדים ומתנדבים בגופי
ההצלה בהיקף המקביל למשרה מלאה.
בני משפחתם של האוכלוסיות שצוינו –
בני זוג, ילדים והורים
של הנפגעים או אנשי כוחות
י הב
טחון .בעניין חטופים, חללי צה"ל ממלחמת חרבות ברזל ,ו אזרחים שנרצחו
ב-
7.10
א ו8.10
–
.בני המשפחה כוללים בנוסף אחים, סבים וסבתות, נכדים ונכדות
הצעת החוק כוללת שני הסדרים
:מרכזיים
(1)
קביעת עילה להארכת התיישנות :לעניין תביעה
אזרחית
שתקופת
ההתיישנות שלה החלה לפני
7.10.2023
, ו טרם התיישנה
לפני כניסתו לתוקף של החוק המוצע,
:מוצע להחיל את ההוראות הבאות
(א)
תובע שנמנה עם אחת מהאוכלוסיות המיוחדות–
השעיה ""אוטומטית של8
1
חודשים של תקופת
ההתיישנות –
,"בכל הנוגע לכל התובעים הנמנים עם "האוכלוסיות המיוחדות התקופה שמיום
תחילתו של החוק המוצע עד תום18
חודשים מהמועד האמור,
,"לא תיספר ב"מירוץ ההתיישנות
ללא קשר להימשכות המלחמה או
ההכרזה על מצב מיוחד בעורף
(כך למשל, אם אבא של איש
מילואי
ם נפגע בתאונת דרכים לפני הטבח ב-
1.10.2023
, התקופה להתיישנות תביעתו לפיצויים
תוארך מ-7 שנים ל-
8.5
, והוא יוכל להגיש את תביעתו עד
ל-
1.4.2032
). יתר על כן, לתביעות ש
י היו
בשנה
האחרונ
ה של מירוץ התיישנות ב
יום תחילת החוק,
תתווסף עד
שנה אחת נוספת , מעבר לשנה
וחצ
י האמורות
(סעיף2 להצע
ת החוק
המתקן את סעיף16
לחוק ההתיישנות) .
(ב)
"תובע "רגיל–
הארכה "בשיקול דעת" של עד שנה בתקופת ההתיישנות
ל
תובע ש
ו אינ נמנה
עם
ה
אוכלוסייה המיוחדת
, כולל המדינה ותאגידים – לפי המוצע,
אם תביעה נמצאת בשנה האחרונה
"מ ל ,ירוץ ההתיישנות" שלה
ו
נבצר מ
התוב ע להגיש את
התביעה בשל פעולות האיבה או המלחמה ,
ההתיישנות תוארך עד לתום שנה מיום תחילת
החוק .
(2)
""החייאת
תביעות:
,כחריג לדיני ההתיישנות
,שלמיטב בדיקתנו לא נעשה מעולם בעבר מציעה
הממשלה "להחיות"
תביעות שתקופת ההתיישנות שלהן הסתיימה בתקופה שמיום7.10.2023
ועד
לערב
תחילתו של החוק המוצע
. כלומר, מ
יום תחילת
החוק יראו את התביעות
כאילו לא התיישנו , ויינתנו
.לתובעים תשעה חודשים נוספים להסדיר את תביעותיהם האזרחיות הארכה
זו תינתן לתובעים
מהאוכלוסיות המיוחדות באופן אוטומטי ;
בעבור תובעים""רגילים ,
הארכת תקופת ההתיישנות
תלויה
בשיקול דעת בית המשפט ,
שיוכל להאריך את תקופת ההתיישנות רק אם התובע הוכיח
ש נבצר
ממנו
להגיש את התביעה ב
מועד
.עקב פעולות האיבה או פעולות המלחמה
לבסוף מוצע
כי
ההסדר המפורט לעיל
לא יחול על תביעות
ב ,מקרקעין על תובענות ייצוגיות שאינן מוגשות
על-
ידי
אדם פרטי ,ועל תביעות מכוח
חיקוקים
מסוימים שלפי
דברי ההסבר
קובעים כללים של התיישנות
מהותית (ל רוב
לפי אמנות בינלאומיות )או שהארכת ההתיישנות
בהן
מנוגדת לתכלית החקיקה.
3
נקודות לדיון
(1) בחינה ההצדקה להסדר המוצע –
למיטב ידיעתנו, אין תקדים במשפט הישראלי לקביעת הסדר ספציפי
,להארכת תקופת ההתיישנות על רקע מלחמות קודמות או משברים אחרים, דוגמת מגפת הקורונה. כמו כן
על-
פי הידוע לנו, לא הגיעו פניות לבתי המשפט או לממשלה להארכת תקופת התיישנות בגלל מלחמת חרבות
.ברזל בהקשר זה
יש לזכור כי גם אם ההצעה מבקשת לסייע בדרך של הארכת תקופת ההתיישנות
ל
תובע
שמת
מודד עם קשיים עקב המצב המיוחד בעורף בתקופת מלחמת חרבות ברזל, דוגמת
תושב שדרות שנמנעת
ממנו הגשת תביעה
משום שפונה מביתו , היא יכולה גם לפגוע באותו תושב שדרות אם הוא
נתבע
בתביעה
אחרת שה
תיישנה.
עוד
י צוין
כי באופן שבו הוגדרו קבוצות האוכלוסי
י ה המיוחדות הכוללות הורים, ילדים ובני זוג של מרבית
הקבוצות המיוחדות, וביחס לחלקם,
גם בני משפחה רחוקים יותר, קבוצות אלה יכולות להגיע לאחוזים לא
מבוטלים מכלל האוכלוסייה (כך למשל, רק קבוצת ה
חיילים ה ,סדירים אנשי
ה מילואים ובני משפחותיהם
)מונה מאות אלפי אנשים.
נוכח האמור ,מוצע כי הוועדה תבחן האם קיים כלל צורך בחקיקת ההסדר המוצע
והאם הנזק שבחקיקת
ההסדר (פגיעה בוודאות ובצפיות– ראו להלן) אינו עולה על התועלת שב סטייה
מ.הכלל
(2
)
החשש לפגיעה בוודאות
המשפטית –
,כאמור
בבסיס קביעת תקופת התיישנות ככלל קשיח בחקיקה ,
עומדת התכלית החשובה של יצירת ודאות , וזאת לצד הקשיים הראייתיים כשבאים לדון בפרשה שהתרחשה
.לפני שנים רבות, ובפרט יכולתו של הנתבע להתגונן במועד זה
התיקון המוצע עלול לפגוע
בוודאות ובציפיותיהם הסבירות
של ה
נתבעים , אשר יכלו להתבסס על ההנחה כי
תקופת ההתיישנות נתונה ואינה משתנה .
עתה, מכיוון שלרוב נתבע פוטנציאלי לא יוכל לדעת האם מי שיתבע
"אותו בעתיד יהיה חבר בקבוצת אוכלוסייה מיוחדת או תובע "רגיל
הוא יצטרך לנהוג כאילו תקופת
.ההתיישנות הארוכה יותר חלה על כל האוכלוסייה ,בנוסף העמימות בהבחנה ובהוכחת ההשתייכות של
התובע ל קבוצת""האוכלוסיות המיוחדות עלולה להוביל לפגיעה נוספת בוודאות המשפטית . כך למשל, תובע
שירצה ליהנות מתקופת ההתיישנות הארוכה יותר עלול לה יות במצב שבו יצטרך להוכיח בעוד8
,שנים
,למשל .את היקף השעות שבהן התנדב בן משפחתו בזק"א
,נוכח האמור
מוצע לוועדה לשקול הסדרים חלופיים שפוגעים פחות בוודאות המשפטית ובצ
י
פיות הצדדים,
דוגמת ביטול ההבחנה בין קבוצות האוכלוסייה "המיוחדות" ויתר
האוכלוסי
יה.
(3
) "החייאת" תביעות
שהתיישנו –
"מוצע כי הוועדה תיתן דעתה למורכבות המיוחדת הכרוכה ב"החייאת
.תקופת ההתיישנות לתביעות שכבר התיישנו"החייאה" מסוג זה עלולה לפגו ע בהסתמכות של אותו נתבע
אשר הניח כי תקופת ההתיישנות הסתיימה לגביו ולכן אינו חשוף עוד לה
גשת תביעה נגדו
, ו יתכן
ו אף יהיה
בה.משום פגיעה בזכותו החוקתית לקניין
מוצע כי הוועדה תבחן כיצד ניתן לצמצם, ככל הניתן, את
""ההחייאה
של תביעות שכבר התיישנו ,וכן האם
ניתן למתן את הפגיעה
הגלומה
ב ""החייאה
מסוג זה ,למשל באמצעות
התניית"ההחייאה"
של תביעה
ש התיישנה
בהחלט
ת בית המשפט
, או קביעת חריג ש
ימנע
""החייאת
התיישנות א ה ם יא
גורמת פגיעה
קשה במיוחד לנתבע .
(4
)
סוגיות ספציפיות
העולות מנוסח ההצעה –
מעבר
ל סוגיות העקרוניות
שהוצג
ו לעיל ,
מוצע כי
ה וועדה
תיתן דעתה למספר סוגיות
ס פציפיות העולות
ב
מסגרת ההצעה .בכלל זה
מתעוררות
ה סוגיות:הבאות
4
אורך
תקופת ההארכה וההשע
יה המוצעות: ב הצעת החוק מוצע להאריך או להשעות את תקופת
.ההתיישנות בפרקי זמן ארוכים יחסית
כך למשל, על-
ה פי
הצעה,
תובע הנמנה עם האוכלוסיות
המיוחדות, שתביעתו הייתה בשנה
האחרונה למירוץ ההתיישנות שלה ב-
7.10, יזכה ל מעשה לארכה
של עד
שנתיים
וחצי .של תקופת ההתיישנות שלו
בהקשר זה מוצע לתת את הדעת גם לכך שההארכות המוצעות קבועות, ואינן מתחשבות ביחס שבין
ה-
7.10
,ליום היווצרות העילה. כך למשל אף
אם תביעה הייתה א
מורה להתיישן ב-
8.10.23
,
כך
שניתן להניח בסבירות גבוהה שהתובע לא היה מספיק להגיש אותה גם אלמלא אירועי
ה-
7.10
,
תובע
הנמנה עם אוכלוסייה מיוחדת יזכה להארכת ההתיישנות של( יותר משנה9
)חודשים מיום החקיקה.
מוצע כי הוועדה תיתן דעתה לאורך
ת
קופות ההארכה וההשעי ה ה מוצעות ותבחן האם יש הצדקה
.לקביעת תקופות ארוכות מסוג זה
הגדרת האוכלוסיות המיוחדות: ההגדרה
של קבוצות אלה בהצעת החוק דנן מבוססת על מה שנקבע
ב חוק דחיית מועדים (הוראת שעה– חרבות ברזל) (חוזה, פסק דין או תשלום לרשות), התשפ"ד–
2023
שנחקק בתחילת המלחמה,
,ואולם מבקשת
להרחיב
.ביחס לקבוצות שנקבעו בחוק האמור
,בשל הצורך ביצירת ודאות משפטית, בפרט כשמדובר בכלל קשיח של התיישנות מוצע כי הוועדה
תיתן דעתה לאופן הגדרת כל אחת מהאוכלוסיות המיוחדות – חלק מ האוכלוסיות מוגדרות באופן
ש
עשוי להקשות על יישו
ם החוק
ולגרור
התדיינות מיותרת בבתי המשפט ,
דוגמת סוהרים שהגדרתם
.כתובעים "מיוחדים" תלויה בסיווג הכלואים באגף בו הם משרתים
,כמו כן חלק מקבוצות
האוכלוסייה "המיוחדות" משתנות על פני זמן , במובן זה שלמשל, בני משפחות של חיילים שיתגייסו
לשירות סדיר גם לאחר תחילת החוק "יצטרפו" לק בוצת""האוכלוסיות המיוחדות , וכך ייתכן
שתביעותיהם
י
זכו ל"החייאה"
,רטרואקטיבית רק בעוד מספר חודשים
מה שרק מוסיף ל חוסר
הוודאות של ההסדר .
עוד מוצע כי הוועדה תיתן דעתה
להצדקה בהכלל
ה וא אי ה כללה של
קבוצות מסוימות בהגדרה זו ,
כדי למנוע אנומליות בהגדרת הקבוצות ביחס לתכלית
של
.הצעת החוק
,כך למשל
על-
,פי המוצע
בעוד שגם הורים של
בגי
רים הנמנים עם האוכלוסיות המיוחדות הנכללות בהסדר המוצע (ל ,משל
הורה של
איש מילו אים או ש של
וטר)
זוכות
ל
השעי ה או הארכה משמעותית של תקופת ההתיישנות
,שלהם מי שנפגע בגופו כתוצאה מירי של
חיזבאללה בגבול הצפון
ע או ב סק עוטף עזה אינם נחשבים
לקבוצת אוכלוס
י יה מיוחדת הנהנית מהשעיה
א.ו הארכה כזאת
ה חרגת עילות
ש
נוצרו לאחר תחילת המלחמה: לפי נוסח ההצעה
, תקופת ההשעיה לתובע הנמנה ע
ם
אוכלוסייה מיוחדת והארכה לתובע "רגיל" שנמצא בשנה האחרונה למירוץ ההתיישנות שלו, תינתן
רק ביחס לתביעות שעילתן נוצרה
לפני ה-
7.10
.
,ואולם נדמה כי אין הבדל משמעותי בין עילות
תביעה אזרחיות שנוצרו ב-
6.10.23
לעילות
שנוצרו
,יומיים לאחר מכן ב-
8.10.23
, מבחינת יכולתו
של תובע, ובפרט תובע מ"
אוכלוסייה
מיוחדת", ל טפל בענייניו המשפטיים בתקופת מלחמת חרבות
.ברזל מוצע
כי הוועדה ת שקול
ל החיל את ההסדר רק על תביעות המצויות לקראת סוף תקופת
,ההתיישנות שלהן או לחלופין, להחיל את
ה הסדר
לע כל תביעה
שתקופת ההתיישנות שלה
"נופלת" במהלך התקופה, ל ה לא בחנה על בסיס .יום היווצרות העילה
סוגי התביעות הכלולות בהצעה:
בהצעת החוק מוצע כי ההסדר יוחל גם על
תקופת התיישנות
שעליה
הסכימו
בעלי הדין בחוזה נפרד בכתב
רק אם היא קצרה מתקופות ההתיישנות הקבועות
בחוק ,ואולם לא במצב שבו תקופת ההת יישנות שהוסכמה
ארוכה יותר; מ וצע כי התיקון המוצע
5
יחול גם על
תובענות ייצוגיות ,אך תחולה זו
תלויה
בזהות הגורם המגיש את הבקשה
לאישור
התובענה הייצוגית. כך, ההסדר
המוצע יחול אם התובע הייצוגי (המייצג את הקבוצה ומנהל את
ההליך)
'הוא 'אדם
(סעיף4
()(א1) לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו–
2006
)
, ואולם אם התובע
הייצוגי הוא
רשות ציב)ורית או ארגון (ובכלל זה תאגיד
(סעיף4
()(א2-3) לחוק האמור ), לא יחול
ההסדר המוצע ;
מוצע
להחריג כליל תביעות מקרקע
ין מן ההסדר המוצע , ככל הנראה, בשל אורך
תקופת ההתיישנות בתביעות מסוג זה(
15
שנים, ובמקרקעין שנרשמו–
25
); לבסו ,ף מוצע להחריג
מספר הסדרי התיישנות המעוגנים בחיקוקים
אחרי
ם ,
אשר לפי דברי ההסבר קובעים התיישנות
מהותית "או מפני שהחלת עילות ההשהייה מנוגדת לתכלית של
"אותו חוק הקובע הסדר התיישנות
(כך על פי דברי ההסבר להצעה).
מוצע כי הוועדה תבחן ביחס לכל אחת מסוגי התביעות המוחרגות מההסדר האם יש הצדקה
ל החרגות
האמורות נוכח תכליות
יהן.